公共政策制定中民意征求机制研究 ——基于对“新交通政策”事件的考察

【摘要】 前总理温家宝在2011年的政府工作报告中强调，要“拓宽社情民意表达渠道”。这份2011年政府施政纲领，直面民意，表达了政府决策重视民意的决心。政府决策公开征求民意，是政府管理的进步，是政府决策合法性的要求，也是决策民主化的要求。如今民众参与到公共政策制定中的呼声愈来愈强烈，特别通过2013年国家出台的“新交通政策”所引发的民意风暴，让决策者认识到：积极地听取社情民意；实时地反映大众民声；及时地回应民意诉求，解决民众困难；慎重地处理热点难点问题,已经成为当前行政管理中的要务。但是，现在的民意参与仍只是浅层次的，缺乏有效的程序保障，造成民意征集与政策制定脱节，这使得民意征集极易变成一个按政府单方面意愿表达的公共决策过程。本文以“新交通政策”事件为研究对象。首先从民意及民意征求的内涵入手，厘清公共政策制定中民意征求的相关概念，并阐述公众参与与公共政策制定的理论依据；其次详细深入地分析了“新交通政策”事件的过程，并通过此事件所引发的思考来透析当前我国民意征求机制构建现状及公共政策制定中民意征求的现实需求，再次通过剖析“新交通政策”事件所凸显的问题，寻求阻碍我国公民参与民意征求的原因；最后针对问题的相关原因，探析地提出完善我国民意征求机制的路径和建议。希望能为民意参与政府制定公共政策提供一定的参考。 

第 1 章 绪论

1.1 研究背景及意义

1.1.1 研究背景

公共政策是政府及其行政部门为公民提供公共性产品及服务、管理社会国家事务的主要方式，其实质体现政府对社会资源的合理配置和对公共利益的有效分配或增进，其目的是为了解决公共问题，维护社会的稳定，促使国家繁荣发展。因而在现今的社会主义社会背景下，要想体现出社会公平与正义、满足民众公共利益需求及制定出科学、有效的公共政策，那都应该要实现民意征求。

长期以来，我国公众利益的表达都是由政府内部权力决策者通过对有所限度的民意调査进行分析和研究，从而把提炼出的他们所认为的能满足民众公共利益的因子输入到公共政策中去，因此我国公共决策突显出 “内输入”的方式。这种“内输入”造就我国的公众利益表达都是由党组织和政府内部的决策者来审夺和认定的，使其成为一场权力精英们的政治角逐，而不是公民意求下的社会互动和博弈。这也使得公共政策的制定多数取决于权利决策人的意志，不乏“闭门造车”之嫌，缺乏参与性与开放性。随着改革开放进程的推进，民意征求的重要性逐渐突出，且影响的程度也不能小觑。

根据我国十七大报告中提出：“鼓励人民群众积极投身参与到社会公共事务中来。”构建社会主义和谐社会，发展我国民主政治要求容许社会中多元民意的同时存在与自由表达，赞同社会中不同的民意通过博弈进入政策制定的议程，最终使多数人的民意完美的体现在政策中。因而从公共政策制定过程看，公共政策制定须以服从民意为最终目标，征求民意是政府决策的基本首要，也是政策调整、细化、具体的根本依据。从目前学术界相关成果来看，虽然对民意、民意表达和公共政策制定的问题，已有不少硕果，但是论述公共政策与民意征求之间的研究却较少。

1.2 国内外研究现状

1.2.1 国外民意研究的发展状况

国外民意的相关研究源于以文化传播为基础的民意观的兴起。十六世纪，欧洲伴随着报纸杂志盛行，新观念、新思想打破传统风靡传播，民意观念益受重视，意大利的政治哲学家马基雅维利(Machiavelli)还将“民意”赋予了现代政治的色彩。十八世纪，很多具有影响力的人物都赞同公众意见，田波尔和莎士比亚甚至在其作品中屡次提到公众意见的重要性。法国思想家卢梭在《社会契约论》一书中首次提出公众意见，即民意（Opinino  Publique）的概念，卢梭把民意分为两类，“意志要么是公意，要么不是；它要么是人民共同体的意志，要么就只是一部分人的”。将“公意”与“多数人政治”及“公意”与“政府代表决策”的相关关系做了精确的专研。十九世纪末，欧美的学术界亦开始对民意、民意表达做系统的分析与研究。自李普曼的《舆论学》开始，欧美的民意研究有了新层次的探索——开始慢慢与传播学、舆论学、组织行为学乃至社会心理学交织，逐渐向多元化、多科学的交叉性的现代科学迈进，这一阶段因而产出了大量通过实践论证与广泛认同的理论硕果，主要著作包括有罗伯特.E.帕克的《移民报刊及其控制》(1922)、卡尔·霍夫兰的《传播与说服》(1953)、马歇尔·麦克卢汉的《理解媒介》(1964)等，这些研究成果的获取与当时欧美发达的传播环境、选举制度以及民意测验的发展分不开。

从二十世纪起，民意测验得到欧美社会的重视，民意测验的参与机构和内容都得到一定程度的扩展，其方法也不断完善健全。1935 年，乔治·盖洛普创立盖洛普民意测验并成立民意测验所；同年的十月其把所收集的民意资料提供给当地的报社，至此创建科学测量民意的先例。而今欧美国家民意调查已被广泛运用。随着民意调查的发展，民意研究也有深层次的发展，有的学者将国外的民意研究分为萌芽期（1934年前）、成长期（1935年至1959 年）、成熟期（1960年至今）。

第 2 章 民意表达与公共政策制定的理论基础

随着我国社会主义民主政治的发展的和公民民主意识的提升，公共政策制定及民意表达在日常的政治经济生活中的作用逐渐突出，如何高效地引导民众参与到公共政策的制定，是近年来我国社会主义民主政治的发展面临的一大困境。因而，在此有必要对民意、民意表达及公共政策制定的相关概念及理论基础进行厘清。

2.1 公共政策及制定的内涵

2.1.1 公共政策的内涵

公共政策作为政府部门输入社会的公共产品，是行政学重要的研究领域。一般而言，学术界将现代政策科学诞生的标志鉴定为美国学者哈罗德·D·拉斯维尔和丹尼尔·勒纳撰写的《政策科学》。随着对“公共政策”六十多年的研究，其跨学科的特征，深受学术界学者们的普遍重视。由于国内外学者在研究理论、研究方法、研究视角等方面的差异，造成在公共政策的理解和认知上分歧性颇大。目前对公共政策概念的界定大致情况下有如下几种：

1.从利益分配角度来解读

被誉为首位方法论学者的英国哲学家杰里米·边沁就将功利论运用到解读公共政策上来，他认为政府应当通过政策手段努力促成“大多数人的最大幸福”，要求政府回答“谁从中受益？”间接阐述公共决策达成的目标即实现利益的合理分配。杰里米·边沁的解读为后世学者的研究奠定基础。

2.从行为规则及制度视角来认知

伍启元教授强调，“公共政策是政府行政部门所采取的对公私行动的指南”；学者张金马则提出，“公共政策是党和政府部门采取用以规范、指导团体和个人的行动指南”；这些都是从制度视角上强调了公共政策是政府引导的集体行动的协议，这种协议也可称之为制度，“制度是人类相互交往的规则”。陈振明从规范及规则角度对公共政策进行读解，提出公共政策是“政府或执政党及其他政治性团体在一定时期内为实现社会管理目标所采取的行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法律、规章、条例、措施等的总称”,其强调了作为社会治理的基本手段的公共政策具有的规范性、过程性、针对性及时效性等特征。

2.2 民意及民意征求内涵的理解

2.2.1 民意

想要真正的理解民意的内涵，首要就是对民意概念有深刻的理解，本文就从概念和结构入手剖析民意的深层内涵。 1.民意的概念

民意的英文为“Public Opinion”，在新华汉语词典中被解释为“民众的意愿”，民意的概念源于中国，近现代却在西方被广泛使用和发展。其中，法国学者卢梭较早使用“民意”一词，他对民意的相关研究对后世参考较多，影响较大。

美国学者詹姆斯·伯恩斯较明白地指出民意的本质，“民意具有稳定性、流动性、潜在性、约制性、一致性、或两极分化的特征”。德国学者加尔夫定义民意为：“是一个国家的大多数公民，每人反省或实际了解某件事所得到的判断后，许多人的公识。”

中国学者程世寿认为“民意是人民意识、精神、愿望和意志的总和，作为社会真理的坐标，是判定社会问题真理性的尺度。”而学者刘建明提出，“民意是人民意识、精神、愿望和意志的总合，是社会的主导意见。”

目前，我们称“在人数上多于未表达意见与持反对意见的人数和”的民意为主流民意。而称民众个体或单个个体的民意表达为个人民意，个人民意的某些观点并不一定为真民意，因而公共政策的制定须以主流民意为依归。

在此，笔者认为，民意是指全体公民共同的意愿，是社会上多数人的一种综合性意见，是相当数量的群体针对某一重要问题相对稳定的意见，是指在特定历史阶段、特定的社会环境下公民对于某种重要社会问题的态度和意见的总称。

第3章  基于“新交通政策”事件看民意征求机制的构建............18

3.1“新交通政策”事件......18

3.1.1“新交通政策”事件始末..............18

3.1.2“新交通政策”事件引发的思考..............19

第4章 “新交通政策”事件折射出民意征求存在的问题.............25

4.1民意与公共政策制定关系研究............25

4.1.1 民意对公共政策制定的影响..................25

第5章  构建完善的民意征求机制..............33

5.1健全民意采集平台与机制，拓宽民意征求的形式与渠道.............33

5.1.1 健全民意采集平台...............33

第 5 章 构建完善的民意征求机制

我国政府公共政策制定中的民意征求的发展水平仍较低，且存在公民参与民意征求能力不足、参与的渠道短缺和相关法律机制缺失等问题。并通过前文对“新交通政策”事件凸显问题的诠释，结合我国当前民意征求的现实情况，对构建民意征求体系机制的路径提出如下建议。

5.1 健全民意采集平台与机制，拓宽民意征求的形式与渠道

5.1.1 健全民意采集平台

1.重视以互联网为主，积极开拓电子政务

随着电子信息科学技术的发展，电子时代的来到，这也为民意征求在发展史上带来一次空前的飞跃的机会。“新交通政策”事件中民众通过论坛、微博、微信等形式集中民意，发动行动，不仅一定程度上影响公共政策，而且显现互联网对征集民意的强大力量。2002 年，我国国务院信息办的成立标志着电子政务工作的正式起航。随后，计算机的大量普及和民众参与公共政策的意识及水平不断提升使电子政务得到了空前发展，网络逐渐成为新时代公民表达民意的主导方式。

政府官方网站作为政务信息公开的平台，是公民获取政策信息的主要渠道之一。随着互联网平台的运用，民众可越过过去的信息不畅直接参与民意征求，从而打破过去的信息垄断及公民与政府间信息不对称的局面。在建设社会主义民主政治的前提下，我国积极拓宽电子政务的应用，对促使民意征集过程中的信息透明和决策公开的意义重大。笔者认为推进互联网平台运用的做法：一是建立健全互联网政务的保障体系，用法律规章来确保电子政务网站的日常运转，为政府和民众之间的互动提供一个良好的环境。二是不断加大互联网民意征求的影响力，若有新政的出台，都需在各大相关的网站做宣传与有针对性的民意问卷调查，拓宽互联网民意征集的影响力。

结论

民主社会不断发展，听取社情、采纳民意已然成为政府公共政策制定过程中不可逆袭的趋势，，政府在制定公共政策前征求民意成为我国民主政治生活的重要组成部分，亦是彰显社会主义公平与公正的重要内容。

民意征求的核心是政府与公众的良性互动，公众通过与政府的对话与沟通来参与政策制定，因此，在社会管理中，政府与公众之间的良性互动必须通过一个渠道畅通、制度健全和运作有序的民意征求机制来实现。

近年来，虽然我国各级政府在加强公民参与建设、健全民意征求机制方面取得一定的成绩，并出台了一些相关的制度和措施，具有一定示范意义，主要表现为：各级政府先后搭建起与民众的多种沟通平台和多样采集渠道、政府征集民意的水平不断得到提升、经验也不断得到累积。通过积累的经验启示：第一，政府必定要主动积极地了解民情、听取民意，做好民意征求的相关工作。第二，政府必定要善于分析社会问题、真切考虑公众利益。第三，政府征求民意还要审视有效性，使公民感受参与的意义。然而在严格的意义上，当代我国民意征求机制尚亦存在着明显的缺陷，本文透过“新交通政策”事件所折射出民意征求存在的问题，主要从公民与政府两个层面来具体分析，公民层面上表现为：参与意愿淡薄、参与能力参差不齐、公民参与民意征求的效果大多不佳；而从政府层面主要表现为：政府对民意征求的支持度不够、政府征求民意的时间设置不当、支持民意征求的相关法律和制度缺失民意征求机制的不健全，沟通渠道不畅、政府信息公开不足，决策过程不透明、民意征集与政策制定脱节。因此，要完善和健全公共政策制定中民意征求机制，首先就要健全民意采集平台与机制，拓宽其相关渠道；再次要健全民意征求实施机制，注重征求的实效；最后优化民意征求的保障机制，增强民意征求的持续与有效。

参考文献（略）