政府“治理工具”的选择与行政伦理制约

发布时间：2016-12-01 14:10

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政府“治理工具”的选择与行政伦理制约

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周奋进，段昆仑

　　在中国的传统社会中，行政与政治不分，统治与治理不分，行政伦理与政治伦理没 有什么区别。政治伦理主要不是通过制度或技术的安排来实现，官员凭良心做事，其政 务行为中的善就多一些，反之，恶则多一些。人治统治下的政治，主要是以个人为主体 的心性伦理的方式实践道德。 　　后来，特别是在十一届三中全会之后，我们逐步认识到相对政治统治，行政管理具 有特殊性和相对独立性。行政以执行国家意志、管理公共事业为基本职能，与此相联 系，行政管理就具有与效率追求相一致的事务性和技术性的特点，具有比政治活动更强 的专业化和科学化的要求，政府行政逐渐被看作是一个运用一定的技术手段进行科学管 理的过程。行政与政治开始有了相对区别，在行政逐步从政治中分化出来的同时，行政 伦理从政治伦理中分化出来也成为一种必然，尽管这种分化不一定现在就完成。行政活 动还证明了行政伦理实现的过程不仅仅是个人心性道德实践的过程，同时还应具备与行 政管理的科学性相一致的制度化、技术化操作的特点，不通过这样的安排，行政伦理很 难以符合政府活动规律的方式来实现。 　　事实证明，在政府行政的过程中，仅有好的动机还未必有好的结果，凭着善良的愿 望，以个人决策的方式去实现的善举，其结果也可能是灾难性的。有一个经典的例子 是：20世纪80年代，大白菜还是北京市民必备的越冬蔬菜。有一次，从乡下运进城的大 白菜很多，造成大白菜的积压，这时政府部门号召市民多买大白菜，并以道德的语言美 其名为“爱国菜”，市民们纷纷响应，结果很快就卖完了。没想到，这一举动被大白菜 的贩运者理解成大白菜在北京很好销，于是到处收集，供应北京市场，结果可想而知， 造成大量积压，菜农们遭受了很大的损失。这一事件证明了这样一个道理，在分散决策 的体制中，人的单个善行也可能成为一种负面干扰。［1］所以，政府活动中的善举还应 该通过民主化科学化的决策程序，通过合理性的方式去实现。就是说，行政伦理应该更 好地与政府的科学管理过程相结合，以与政府的“治理工具”相结合的方式去实现。 　　关于政府治理工具，在毛寿龙主编的《公共行政学》一书中是这样解释的：“政府 管理工具，又称政府治理方式，它主要是指政府实现其管理职能的手段。”［2］ （P58）学者莱斯特·M·萨拉姆认为：“政府治理工具，又称公共行动工具，它是一种 明确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公共问题得以解决。”［2］（P59）按 照这种理解，“治理工具”是管理方式，是政府实现其管理职能的手段。手段是为目的 服务的，手段与目的之间应该有一致性，因此政府的“治理工具”就应该有这样两个特 点：一个是有利于政府职能有效率的实现，一个是有利于公共行政伦理目的有效实现。 　　现代政府的行政伦理研究进入一个崭新的境界，现代公共行政已经不是一个只受工 具理性指导的纯粹管理技术的领域，现代意义的行政伦理也不再是单纯用于修身养性的 伦理价值。如何使公共行政的管理过程、政府的治理工具与行政伦理实现有机结合，使 公共行政能够符合公共目的有效实现，这是我们要着力解决好的一个问题。“伦理是一 个哲学、价值和道德准则的世界，而行政则必须完成工作，伦理是抽象的，而行政实践 则是具体的，伦理如何改革行政，行政如何影响道德。行政的观念——秩序、效率、经 济、生产力——如何有助于定义伦理？道德的观念，比如对与错，如何有助于定义行 政？”［3］（P140）弗雷德里克森提出的这些问题现在正深深困扰各级政府。 　　当前某些地方政府的行政实践中的主要倾向是“治理工具”的选择脱离行政伦理的 制约。在“效率”仍被当作政府行政的“核心”价值的情况下，一些相关部门的公职人 员对政府管理和服务的实现方式或者“治理工具”的选择仅仅满足于做事实判断，几乎 不做伦理判断。事实证明，一些由政府提供的服务，并不必然就是公共性质的。有的地 方政府热衷于为“招商引资”提供良好的服务，除了有各种经济方面的种种优惠，还有 高规格的“政治待遇”。为投资商服务到对他们违反劳动法都视而不见，将投资商用地 更名为公共项目用地，以公益的名义强制居民拆迁。为了让投资商玩的尽兴，有的政府 部门还要代为向其太太请假，说正在“洽谈项目”。这种在服务方式或者“治理工具” 的选择中为了效率标准而放弃伦理标准的现象在许多地方都可以看到。为了效率近商、 亲商、爱商的同时却远离爱民、近民、亲民的伦理目的。 　　西方国家在公共行政发展过程中，在治理工具的选择方面，既有成功之处，也有失 败的经验教训，而这些对我们来说是具有借鉴意义的。西方传统行政学是建立在政治与 行政两分基础上的。美国行政学者古德诺在其《政治与行政》一书中写道：“政治与政 策或国家意志的表达相关，行政则与这些政策的执行相关。”这是政治行政观的观点。 但是政府用什么样的方式或手段能保证政治意志得到执行？韦伯的“科层制的官僚体 制”就是为解决这个问题而设置的。最高的行政首长通过政治选举产生，他体现国家的 意志，通过政府那种下级服从上级的科层体制，一级对一级负责，最终达到对行政首长 从而也是对政治意志负责。后来政府在实践科层制的基础上，又进一步地把公务员分成 两类，政务类公务员由选举产生，事务类公务员则实行常任制。事务类公务员是具有行 政管理的经验或技术的人，他们信守价值中立。 　　逐渐地，以泰勒为代表的科学管理运动的兴起促进了西方公共行政科学管理运动， 管理主义就发端于这场运动。管理行政观的代表人物主张研究和借鉴企业的科学管理理 论，把行为科学引入公共行政领域，认为传统的理论对组织的说明只限于组织的结构、 权责和指挥，因此过分简单和不切实际，要真正了解组织就必须对组织成员的心理加以 研究，把行政管理者假设为经济人，强调纪律、奖惩和物质激励，认为这是调动人的积 极性，提高工作效率的最好方法。行政管理的理论和方法大量从科学管理的理论和方法 移植过来，应该说，这对推动行政管理的科学化起了较大的作用。 　　上个世纪再晚些时候，大约在七、八十年代，在管理主义的基础上形成了新公共管 理运动，这个运动与管理行政观有着理论渊源。一些专家学者认为韦伯的官僚制是政府 公共管理失灵的制度原因，这种科层制导致了国家权力和职能无限制的扩张，因为事事 都要层层请示汇报，使得政府对社会或民间的要求回应性差，从而行政效率低下，于是 主张通过新公共管理运动来推动政府变革。新公共管理学派认为按照与工业文明相一致 的官僚制价值标准运作的政府已经远远不能适应信息化社会，知识经济时代对政府的要 求，甚至到了令人难以容忍的地步，于是要求把政府的一些职能交给社会，让企业或者 第三部门来担任一部分公共管理的职能，用企业精神改造政府，这就是新公共管理的主 张。新公共管理推动的政府改革，大大提高了公共管理的效率，取得了一些明显的成 效。 　　但是新公共管理运动一直受到新公共行政学派的质疑，新公共行政学派的某些学者 认为，新公共管理主张用企业精神改造政府，也出现了有可能让政府放弃责任，使政府 管理的公共性质面临挑战的问题。新公共管理学派的美国学者盖伊·彼得斯就认为，管 理主义的理论假设是：“公共增长和私营增长在本质上是相似的”，“管理就是管 理……用于组织和激励雇员的机制，在公营部门和私营部门都同样适用”。 　　管理主义理论有其合理之处，但它也有偏颇。管理主义是科学主义的一种特殊形 式，而“科学主义实际上是一种特殊的理想主义，因为它把宇宙关于它所说的托付给一 种类型的人类知识”，按照管理主义的逻辑，市场经济有非常成功的被证明是科学的技 术或方法，这种方法就可以一成不变照搬到公共行政领域，盖伊·彼得斯的观点就是如 此。 　　这个观点还可以追溯到更远。当分析到利益最大化对道德发展的推动与限制时，亚 当·斯密有过一段著名的论断：“我们所需要的食物和饮料，不是出自屠户、酿酒师或 烙面师的恩惠，而是出于他们自利的打算”。他还这样描述所谓的“经济人”：“确 实，他通常既不打算促进公共利益，也不知道他自己是在什么程度上促进那种利 益……，在这种场合，像在其他许多场合一样，他受着一只看不见的手的指导，去尽力 达到一个非他本意想要达到的目的，也并不因为事非出于本意，就对社会有害”。［4］ （P27）斯密关于无形的手的作用的议论，被许多的经济学者或者管理主义的行政学家们 引用，认为市场机制是一种“化私为公”的典范，具有普遍意义，于是市场化、私营企 业的管理模式这样的“工具”照样可以一成不变的引入公共行政领域。 　　其实，美国或者西方发达国家在公共行政的“治理工具”选择方面，既有成功的经 验，也有值得我们警惕的教训。美国学者在调查和分析的基础上指出：“通过企业化模 式提供公共服务的倾向会导致大规模的腐败和不道德行为。”［3］（P157-158）新公共 行政学派不断向新公共管理学派追问这样的问题：这种服务能够促进社会公平吗？新公 共行政学派的代表人物弗雷德里克森就指出：“价值是公共行政的灵魂。我们从来不认 为公共行政的理论和实践仅仅是技术或者管理的问题。那种一方面把政府政治和政策制 定过程作为价值表达，另一方面把行政作为单纯技术的和价值中立的政策执行的做法， 是失败的。无论任何人，欲研究行政问题，都要涉及价值之研究：任何从事行政实务的 人，他实际上都在进行价值的分配。”［3］（P142） 　　我们国家，正在进行完善市场经济体制的努力，我们也正在向政府的管理领域引进 市场机制，现在就碰到了这样的问题，是不是所有的公共管理和公共服务的领域都适合 引进市场机制？按照市场机制原理去设计的私营企业的管理技术能不能够成为具有公共 伦理目的的管理活动和服务活动的具有普遍意义的“治理工具”？ 　　胡德在谈到政府“治理工具”的评价标准的时候，有两点特别值得我们注意：一是 工具必须与工作相匹配，没有哪一种工具可以适应所有的环境，因此，政府需要针对不 同的环境选择不同的工具；二是工具的选择必须符合一定的管理道德。［2］（P63）我 们必须看到，市场机制是在一个追求利益最大化的环境中适合的工具，而公共行政的领 域，则是以追求公共利益最大化为目的的环境，在把市场意义的治理工具引入公共行政 领域的时候，会不会出现这样的情况：追求个人利益最大化的努力会侵害追求公共利益 最大化的努力，或者是在追求个人利益的增长的同时，损害公共性利益的增长。 　　我国社会在经历计划经济体制向市场经济体制的转型期，这个转型期容易使我们在 思想上和行动上产生偏差，容易从一个极端走向另一个极端。极端的突出表现就是“市 场崇拜”和“工具理性崇拜”，因为追求效率而不择手段，不重视对“治理工具”进行 伦理评价，而是用科学主义的态度对待市场机制的引进。西方国家在公共管理领域引进 市场机制，是在公领域与私领域的界限已经十分清楚、公共性价值理念十分清晰的情况 下进行的，他们的体制对在市场机制引进过程中私领域侵犯公领域、私益侵犯公益是十 分敏感的，会迅速做出反映，及时进行纠正。这都迫使行政管理者十分谨慎地选择，小 心翼翼地操作。 　　我们在公共性理念没有真正确立，政府体制还有不少缺陷的情况下，有些地方政府 就在管理领域和服务领域不加选择地引进市场机制，把私营企业的管理技术和方法照搬 到公共行政领域中来。由于公领域与私领域的界限没有真正明确，公益有可能侵犯私 益，私益也有可能侵犯公益，我们又缺少防止这种侵犯的体制，在这样的情况下，引进 市场机制，不能不面临巨大的道德风险。 　　有的地方政府或部门，在绩效管理中照搬私营企业的激励机制，以“经济人”假设 来设置奖惩制度，这样做的结果并没有或者很少发生市场经济的那种自发的“化私为公 的”的奇迹，相反的事实则是“公共利益蒙受巨大损失，整个社会的公益精神出现了滑 坡”。在私营企业中实行等价交换的原则，员工通过为企业尽责来取得报酬、换取利 益，责任和利益之间是等价交换的关系，尽个人责任实现个人利益。但是在政府部门， 公共责任是为公共利益设定的，如果一个公务员在尽到公共责任之后，按尽责任的大小 直接领取奖金，换取个人利益，那就会发生用公共责任交换个人利益的现象，又因为公 共责任的实现离不开公共权力，这实际上就促成了以公共权责交换个人利益，这同“以 权谋私”在本质上相去并不遥远。同时，我认为收支两条线的设计，不仅仅是一种技术 设计，它还有伦理设计在里面。在公共领域收和支分开的伦理含义，就是把公共责任实 现的过程和个人利益取得的过程严格分开，真正体现公共行政的非营利目的，不仅仅是 表面上的把收钱的过程和支取钱的过程分开。表面上把罚款的过程和获取报酬的过程分 开，并不意味着公共权责与取得个人报酬、取得个人利益的过程真正分开，并不意味着 公共权责没有与个人利益发生交换。 　　近些年来，有的地方的行政执法部门为了提高执法效率，按经济人追求利益最大化 的原则去设计激励制度。例如工商行政管理局的年终奖是由罚没款的多少来决定的，所 以会对罚没款在年初下达任务指标，年终再按指标完成的情况给予奖惩，没完成任务的 扣奖，超额完成任务的多给奖金。罚没款有指标意味着什么？那就是罚款的数量是预先 计划好的，照此推断，工商户违法的次数也是预先计划好的。要是工商户都守法，完成 指标就会很困难，而工商管理本来是以减少违法行为维护市场经济秩序为目的的，现在 却变了味，行政执法目的达到了，违法行为减少了，罚款指标完不成，反而要受罚。这 是最典型的为了所谓提高执法效率，引进私营企业的管理技术或者“治理工具”而导致 的行政行为对公共行政伦理目的严重背离。 　　这种奖惩制度激励罚款的积极性，尽管开出罚款单和得到奖金的过程在表面上是分 开的，但是以公共权责交换个人利益却没有改变。由于没有违法行为就没有理由罚款， 所以还可能诱导出这样两种丑恶现象：一是诱使行政相对人违法；二是贪利而枉法。前 一段在某地发生了一件事：一位司机在一个路口违章105次后，交通警察才交给他一张多 达一万余元的罚款单，是不是为了奖金才蓄意这么做，我们不知道，但是为奖金绝对有 可能这么做，于是以维护交通安全为己任的交通行政管理的执法者，却有可能以“行政 不作为”来达到自己多拿奖金的目的。 　　我们并不认为市场经济私营企业的那一套用个人经济收益覆盖个人职责的激励制度 可以运用到公共行政领域来。公共利益的实现不能与私人利益的实现设计在一个过程 中，公共权责交换个人利益的最大风险就是个人利益会排斥公共利益。亚里士多德断 言：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所 有而忽视公共的事物，对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人有用的事物。” ［5］（P67）有学者认为，“从本质上讲，乱收费是一些行业和部门利用所掌握的权力 在特定条件下对人民群众和基层单位实施的利益转移，利益操作行为”［6］。 　　公共领域和私人利益在职能、运行规则和机制上有很大的不同，尽管它们有效率的 追求，但是这个效率的性质和目的是有本质区别的。“沃尔多（1948年）认为效率自身 不是一个价值观，永远只能根据其追求的目的来定义，目的改变了，有效率就有可能变 成无效率。例如，要想杀一只熊，使用大口径步枪比一袋肉要有效率，但要想让熊活下 去则相反。”由于所追求效率的性质不同、目的不同，治理工具的选择不能不受这个特 点的制约。 　　美国新公共行政学派的学者还对新公共管理学派提出这样的追问：这种服务能促进 社会公平吗？以市场经济的“工具”生产出来的服务效率，因为以营利为目的，所以服 务对象必是那些有较多消费“效率”的人。在政府服务中引进市场化的“治理工具”有 可能造成公共产品消费的不公平。 　　公共交通是政府提供的产品，它应该是无利可图的产品。如果公共交通也要营利， 那住户少、地方偏的地方就不会开通线路，因为乘坐的人少不能营利，而地处中心、住 户多的地区的“热线”却不断得到关照频频开通，原因是这种地方利润高。现在城市中 心住房价格高，城市里的“穷人”和外来打工者不断“边缘化”，住到比较偏远、房价 便宜、房租也便宜的地方，他们本来应该是公共交通的主要消费者，由于线路布局上的 不公平，他们在公共交通产品的消费上会遭遇到结果的不公平。在公共产品的经营管理 中引进私营部门的管理技术，要警惕的是不能将附着在这种管理技术上的价值也一并拿 来，公共性价值被营利性目的所取代的结果只会使公共利益受到损害，公益精神滑坡，， 公共产品的消费不能体现公平、公正的原则。 　　在把市场机制引用到公共领域的时候，有一个人性假设就是“经济人假设”。当着 一种价值被反复在制度设计中确认，它最后就会在现实中被真正确认并得到巩固。公务 员或者公共管理者无利不起早就会随着经济人假设反复确认被习以为常，经济人假设成 为世界观、人生观，这不能不成为令人担扰的事情。本来选择进私营部门工作还是进公 共部门工作，其动机就应该有本质上的不同。按照市场经济的逻辑，“认为在一个企业 里，一个机构里，管理者能否管理好企业或机构，最根本的是你对企业资产的关切度， 即产权关系如何，私有了，你就关心，公有了，你就不关心。”［7］照此推断，政府是 最不适合用市场经济的“治理工具”的，公务员与政府之间、公务员与社会之间永远也 不可能形成产权关系。按照市场逻辑，公务员永远也不可能关心政府，所以还要先把政 府瓜分了，把社会瓜分了，分配给公务员，这样公务员出于对产权的关心，才会关心政 府，关心社会。这显然有些荒唐可笑，但此类现象在现实生活中却屡屡出现，公共权力 部门化，公共利益部门化，就是这种市场逻辑发展的结果。 　　“经济人”假设有一个前提，人是自私的，因此把满足人的自私的需要放在首位来 考虑，我们不排除在政府的行政行为中有可能发生双重角色与责任的冲突，但是在发生 责任冲突的时候，按照优先或高低的次序排列责任，首先实现高层次的责任。不能把低 层次的责任变成目的，而高层次的责任反倒成了手段。在公共领域的制度安排中，即使 引进“市场机制”，这个“市场机制”也是在保证公益优先的前提下使用的，这里有一 个关于责任的优先次序选择的过程，要以公益责任优先的原则来做出制度性、程序性的 安排。 　　在公共行政中，价值作为一个体系存在，在这个体系中可以找出类别、层次各有差 异的价值。从目的与工具的差异入手可以把行政价值划分为二大类：一类是行政目的性 价值，一类是行政工具性价值。在行政实践活动中，要努力坚持工具性价值与目的性价 值的统一。在行政价值的实现过程中，价值总是在现实的主客体关系中，通过工具性价 值和目的性价值之间的相互作用、相互制约、相互转化而实现。工具性价值离不开目的 性价值的指引，目的性价值又必须把工具性价值作为现实性的手段，一步步地把行政实 践活动引向目的性价值的实现。离开工具性价值，目的性价值只能是一种“空中楼阁 式”的道德理想，很难成为现实；离开目的性价值的引导，工具性价值也会陷入实用主 义和功利主义。在公共行政实践中，效率是工具性的价值，效率归根结底要“以人为 本”、为公共性目的服务，所以什么样的效率，实现效率的手段是否会损害公益目的， 不能不成为始终要警惕的重要方面。公益目的才是公共行政的最终价值。 　　政府引进市场经济或者私营部门的“治理工具”的时候一个很重要的前提，就是不 能放弃公益责任。针对这个问题，秦晖教授指出：“当今中国，在适合市场化的领域约 束权力不要‘与民争利’，而在公共服务领域履行责任不要把它推卸给‘市场’，这两 者都有赖于改革”。［8］ 　　在市场化取向的改革中，一定要重视划清公领域和私领域的界限，在公共领域进行 改革的目的是要更好地履行责任而不是推卸责任，如果引进市场机制，有利于更好的履 行公益责任，是为了更好地把善的目的变成结果，这是无可非议的。同时，也要看到， 市场机制的引进必须配合以系统的制度保障，防止权力不受约束，责任得不到保证的情 况出现。 　　参考文献： 　　［1］詹世友.公共治道的转变与公共行政伦理学的建立［J］.南昌大学学报， 2004，（1）. 　　［2］毛寿龙.公共行政学［M］.北京：九州出版社，2003. 　　［3］乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.北京：中国人民大学出版社， 2003. 　　［4］亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究：下卷［M］.北京：商务印书馆， 1981. 　　［5］亚里士多德.政治学［M］.北京：商务印书馆，1983. 　　［6］左杰.乱收费：特殊条件下的利益转移和掠夺行为［J］.信阳师范学院学报， 1997，（2）. 　　［7］葛海鹰.体制与信仰［J］.中国行政管理，2004，（7）. 　　［8］秦晖.权力大而责任小［N］.中国经济时报，2005-09-15. 　　作者简介：周奋进（1947—），女，浙江诸暨人，杭州行政学院行政管理教研部主 任、教授。

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本文编号：200749