行政诉讼集中管辖的悖论及其克服

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行政诉讼集中管辖的悖论及其克服

2015-03-23    作者：梁开贵律师

导读：党的十八大和十八届三中全会提出要进一步深化司法体制改革，确保审判机关依法独立公正行使审判权。可以说，这对于确认包括管辖在内的行政诉讼制度改革具有重要的支撑性，而且也为其进一步发展提供了坚实的前瞻性政策基础。但是，对...

党的十八大和十八届三中全会提出要进一步深化司法体制改革，确保审判机关依法独立公正行使审判权。可以说，这对于确认包括管辖在内的行政诉讼制度改革具有重要的支撑性，而且也为其进一步发展提供了坚实的前瞻性政策基础。但是，对于《集中管辖试点通知》发布后全面展开的行政案件集中管辖制度改革来说，既要解决合法性问题，又要阐明合理性和实效性，故需要从事物本来的规律性上展开深入探究。为了做到全面、客观、准确地展示相关改革与实定法规定之间的关系，在这里，需要以平铺、对照的方式列出行政诉讼集中管辖的实定法基础，进而进行检视，讨论其合法性问题。

（一）行政诉讼管辖种类的增强趋势

在我国现行法体制下，根据不同标准，行政诉讼的管辖可以分为如下不同种类：法定管辖和裁定管辖；级别管辖和地域管辖；移送管辖、指定管辖和管辖权的转移；等。法定管辖包括级别管辖和地域管辖，前者确立的是法院组织系统内不同级别法院之间受理第一审行政案件的分工和权限，后者确立的是同级法院之间受理第一审行政案件的分工和权限。与法定管辖相对应的裁定管辖，不是根据法律的直接规定，而是根据法院的裁定来确立管辖的，是对法定管辖的必要补充，又分为指定管辖、移送管辖和管辖权的转移。伴随着行政诉讼管辖制度改革试点的推进，又出现了诸多新类型的行政诉讼的管辖，诸如异地管辖、交叉管辖、提级管辖、集中管辖等，这些都可以归为广义上的集中管辖，其中揉进了较多应变性的主观要素。

在日本，行政诉讼的管辖是作为客观的诉讼要件来探讨的。行政诉讼的管辖分为事物管辖、土地管辖两大类。土地管辖包括普通裁判籍、特别裁判籍、特定管辖法院及移送的特例。]其中特定管辖法院制度是为方便原告起诉，通过修改《行政事件诉讼法》新加的。特定管辖法院，适用于以国家、独立行政法人以及《行政事件诉讼法》别表所列法人为被告的抗告诉讼，以及请求处分或者裁决的撤销或者无效确认的民众诉讼、机关诉讼。由此，《行政机关信息公开法》、《独立行政法人法等信息公开法》中承认特定管辖法院的规定成为不必要，故而被删除。能够成为特定管辖法院的，有东京、大阪、名古屋、广岛、福冈、仙台、札幌、高松共8个地方法院。

行政诉讼的管辖也会随着时间的推移，适应一国法制的变迁而出现新的种类。可以说，中国和日本都呈现出创新行政诉讼管辖种类的倾向。所不同的是，日本的特定管辖法院具有更强的依法确立之“客观”性，其目的在于方便原告起诉；而中国“行政诉讼管辖制度改革试点”中的创新管辖种类呈现出较强的“主观”性，其目的在于摆脱地方党、政机关的干预。需要强调的是，日本为方便原告起诉而创设特定管辖法院制度，这种价值追求值得借鉴。

（二）确定行政诉讼管辖的原则

《行政诉讼法》确定的管辖原则之间以及各种改革措施之间存在一定的紧张关系和冲突。在确定或者修改行政诉讼管辖制度时，应当对各种价值目标进行衡量和判断选择，遵循并综合运用如下指导原则：便于公民、法人和其他组织进行诉讼；有利于法院依法行使审判权；有利于法院依法公正审理裁判行政案件；有利于法院裁判的有效执行；原则性和灵活性相结合。在这里，便民原则被列为第一原则，从比较法的角度来看，这也是更受关注和强调的原则，是从立法政策层面进行选择取舍的最重要参考因素。

在日本，为方便原告起诉而扩大行政诉讼的管辖，设置特定管辖法院也应当以原告的普通裁判籍之所在地为主要考虑因素。设置特定管辖法院的制度，目的在于谋求专门性案件的早期的合理性解决。“案件管理是法院日常工作的核心内容。案件在法院之间的管辖和在法院内部的分配既是司法组织发挥职能并对案件数量变化保持相应灵活性的关键，也是司法廉洁的重要环节。”所以，确定行政诉讼的管辖规则，除了应当考虑法院、原告和被告的因素外，还要对立法的目的价值进行综合考虑。

（三）级别管辖与提级管辖

1.《行政诉讼法》对级别管辖的规定。《行政诉讼法》在确立“基层人民法院管辖第一审行政案件”（第13条）的一般管辖原则基础上，清晰地划定了特别管辖制度（见表2）。中级法院管辖三类第一审行政案件：确认发明专利权的案件、海关处理的案件；对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；本辖区内重大、复杂的案件（第14条）。高级法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件（第15条），，最高法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件（第16条）。法律关于行政诉讼管辖的规定，除了使用“重大、复杂的”这类抽象、概括的不确定概念外，还留下了基层法院的一般管辖属于剩余管辖还是优先管辖的问题。虽然通过对实定法所规定的“一般管辖”进行解释，完全可以得出其是优先管辖的制度架构之结论，但是，从明确性角度看，尤其是鉴于现实中管辖制度改革之乱象，有必要在法律修改时对此予以关注并作出明确规定。

表1：《行政诉讼法》对级别管辖的规定（基层法院为一般管辖法院）

2.司法解释对级别管辖的规定。对属于中级法院管辖的“本辖区内重大、复杂的案件”，《行政诉讼问题的解释》第8条以“列举+概括”的方式进行了具体化（见表3）：被告为县级以上政府，且基层法院不适宜审理的案件；社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；其他重大、复杂案件。《行政案件管辖规定》第1条将“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”修改为“被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外”，该条所列其他3项内容则拖用了《行政诉讼问题的解释》第8条的规定。如前所述，《行政案件管辖规定》进一步强化确认了“被告为县级以上人民政府的案件”全部是“基层法院不适宜审理的案件”，故而提级交由中级法院管辖的改革方向。而这些都是对《行政诉讼法》规定的被告范围——“国务院各部门或者省、自治区、直，辖市人民政府”——的较大扩展。

表2：司法解释对中级法院管辖的“本辖区内重大、复杂的案件”的具体化

（四）地域管辖、裁定管辖与异地管辖、集中管辖

1.实定法对地域管辖的规定。地域管辖，又称区域管辖、土地管辖，通常可以分为一般地域管辖和特殊地域管辖两种.。

《行政诉讼法》第17条规定的一般地域管辖，是指行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可由复议机关所在地法院管辖。《行政诉讼问题的解释》在承认一般地域管辖的基础上，以其第7条列举了属于“改变原具体行政行为”的3种情形：改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。

《行政诉讼法》所规定的特殊地域管辖的有两类：一类是对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地法院管辖，原告具有选择权（第18条）；另一类是因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地法院管辖（第19条）。

《行政诉讼问题的解释》第9条对《行政诉讼法》第18条规定的“原告所在地”作出包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地的解释，并扩大解释指出，行政机关基于同一事实既对人身又对财产实施行政处罚或者采取行政强制措施的，被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其他组织对上述行为均不服的，既可以向被告所在地法院提起诉讼，也可以向原告所在地法院提起诉讼，受诉法院可一并管辖。

2.对地域管辖的改革试点。在一般指定管辖中，上级法院指定下级法院管辖行政案件，是通过个案裁定的方式指定，实行一案一裁定指定管辖。而根据《集中管辖试点通知》规定，集中管辖法院是通过上级法院“统一指定”方式获得管辖权的。“统一指定”的方式是制定试点方案和发布通知——最高法院发布《集中管辖试点通知》，要求各高级法院开展集中管辖试点。各高级法院结合本地实际确定进行集中管辖试点的中级法院。被确定为集中管辖试点的中级法院根据最高法院和所属高级法院的要求，以试点方案和通知方式确定集中管辖法院，并指定集中管辖法院管辖辖区内其他相关非集中管辖法院的一审行政案件。中级法院的试点方案及通知要报高级法院、最高法院备案。试点过程中，开展试点的中级法院可以根据试点情况，对集中管辖试点方案和通知进行适当调整和变更。

3.土地管辖中的便民原则。我国《行政诉讼法》确定地域管辖法院，坚持的是“原告就被告”的原则，这也是世界大多数国家通用的行政诉讼管辖原则。但是，也应当借鉴其他国家的经验，突出谋求原告起诉便利的价值追求，将原告所在地法院和其他与行政行为发生地有关联的法院确定为管辖法院。例如，在日本，围绕土地管辖，有四个非常重要的概念：其一是普通裁判籍；其二是特别裁判籍；其三是特别管辖法院；其四是移送的特例。原则上，“管辖被告普通裁判籍的所在地的法院”即管辖法院。日本在修改《行政事件诉讼法》的过程中，特别注意强调便民的价值追求。向作为被告行政厅所在地的法院提起诉讼，这种制度安排被认为是给原告增加困难，尤其是在国会审议行政机关信息公开法案的过程中，裁判管辖的问题成为一大争点。经众议院内阁委员会修正，设置了特别法院制度，规定也可以向管辖原告普通裁判籍所在地的高等法院所在地的地方法院提起诉讼。在日本，这种方便原告提起诉讼的主张为行政诉讼管辖制度的变革带来诸多新气象。甚至有人主张，应当承认向高等法院支部所在地的地方法院提起诉讼；也有人主张应当为当事人诉讼设置特定管辖法院。这项问题都需要进一步深入检讨。

此外，在行政诉讼土地管辖中贯彻便民原则，应当赋予原告更广泛的选择权。

4.裁定管辖制度与管辖权限冲突的解决。裁定管辖，是指法院在某些特殊情况下，以裁定的方式确定行政案件的管辖法院的制度。裁定管辖包括移送管辖、指定管辖、管辖权的转移三种类型。

根据《行政诉讼法》第21条，移送管辖，是指法院发现受理的案件不属于自己管辖时，应当移送有管辖权的法院。受移送的法院不得自行移送。

根据《行政诉讼法》第22条，指定管辖包括两种情形：其一是指有管辖权的法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级法院指定管辖；其二是指法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级法院指定管辖。

根据《行政诉讼法》第23条，管辖权的转移，是指由上级法院决定或者同意，把案件的管辖权由上级法院移交给下级法院，或者由下级法院移交给上级法院。管辖权的转移包括三种情形：其一，上级法院有权审判下级法院管辖的第一审行政案件；其二，上级法院可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级法院审判；其三，下级法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级法院审判的，可以报请上级法院决定。同时，《行政诉讼法》第14条第3项规定，中级法院管辖“本辖区内重大、复杂的案件”。《行政诉讼问题的解释》第8条对“本辖区内重大、复杂的案件”作出解释，将被告为县级政府的行政案件作为中级法院可以管辖的首选案件。

根据上述规定，管辖权在一定条件下可以在上下级法院之间转移，使异地管辖、提级管辖和集中管辖有了在法律上可以灵活掌握的空间，但是，相关规定不能成为将这种“转移”常态化的依据。

此外，关于选择管辖的《行政诉讼法》第20条，及关于行政诉讼的管辖异议的《行政诉讼问题的解释》第10条的规定，都不能成为常态化的异地管辖、集中管辖等制度的法律依据。

（五）行政诉讼集中管辖在法规范上的定位

和其他各类改革一样，管辖制度改革必须符合法律规定，具有合法性，其各项措施必须以坚持合法性为大前提，确保管辖制度各项改革措施在现行法律框架内，是这一制度能够顺利进行的基础和保证。围绕行政诉讼集中管辖的合法性问题，有肯定说和否定说两种见解。肯定说认为，推行专门集中管辖模式，不仅在法律、政策层面都有法可依、有据可查，而且，各地法院所试行的相对集中管辖试点也为其提供了可贵的经验。否定说则主张，推行专门集中管辖模式，在政策层面也许能够讲得过去，但是，在法律依据层面的确存在诸多困惑。“近些年，各地法院在管辖制度方面的探索，无论是提级管辖还是集中管辖，都缺少明确的法律授权，都是打破既有法定管辖原则的一种探索，只能作为一种阶段性、暂时性的试验，不能成为常态化的制度措施。”这两种观点的分歧在于对《行政诉讼法》第22条规定的理解不同。

该条规定，有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。问题的关键在于，“由于特殊原因不能行使管辖权的”，应当是一般管辖制度之外的特殊管辖的构成要件，而不能转而让这种特殊情形成为一般管辖制度本身。

《行政案件管辖规定》第2条规定，当事人以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的基层法院不宜行使管辖权，直接向中级法院起诉，中级法院应当根据不同情况在7日内分别作出以下处理：（1）指定本辖区其他基层法院管辖；（2）决定自己审理；（3）书面告知当事人向有管辖权的基层法院起诉。该规定指出，要坚持和体现将矛盾和争议解决在基层的原则和精神，各地在执行过程中应当坚持以指定管辖为主，确有必要时再选择提级管辖，尽可能将行政争议化解在基层。

《行政诉讼法修正案（草案）》第6条也提出，要增加“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”的内容，由此可见，这种集中管辖的方式与前述正在试行相对集中管辖试点方式并不一样，它是以高级法院“确定”的个别案件的管辖分配为条件的，故而与我国法律及法院体制并不相悖。

从指定管辖、交叉管辖、提级管辖到集中管辖，司法实践为制度变革提供了丰富的素材。鉴于行政审判司法环境的基本生态没有根本改观这一现实，理论界较少对这种突破现行法规定的做法提出异论，而更多是希望通过修改《行政诉讼法》，全面系统地修正现行管辖制度，以确立提级管辖、集中管辖或异地管辖、交叉审理的管辖制度，或者推行选择地域管辖制度。其实，如何理解《集中管辖试点通知》，试点以来的情况如何，集中管辖制度的发展方向如何，这些问题都需要进一步研究和讨论。

在这里需要确认行政案件集中管辖的两个维度：其一是立法政策层面，最宜于综合分析判断各种诉求，综合考虑各种原则，综合分配各种利益，在对行政诉讼案件进行分类的基础上，相对集中管辖，以实现最大限度地保障法院依法独立公正审理裁判行政案件的立法和政策目的；其二是法规范和决策的执行层面，对既有的管辖制度，应当保持其相对的稳定性，不宜频繁地临时改变管辖法院，只是针对某些特殊的情形，以在立法和政策制定阶段进行了授权为限，才宜于适当采取集中管辖的方式，对既有管辖在依法独立公正行使审判权方面的不足予以补充。在此基础上，或许还需要确认第三个维度，那就是确立科学的裁量基准及程序保障，在应然和实然之间选择一个最大可能的均衡点。

将上述三个维度进行综合分析，总体而言，行政诉讼集中管辖应当是制定法律和政策阶段重点完成的制度架构，而不应当是在法律制度实施层面的临时性政策应对，更确切地说，临时性应对型的行政诉讼集中管辖的作用，应当只是根据个别特殊的具体情形对既定法律制度的补充。作为补充性的行政诉讼集中管辖制度，其本身应当具有明确的法律依据，其内容应当具有充分的合理性，其具体适用应当有科学的裁量基准和程序作为支撑。

完善行政诉讼管辖制度的路径选择

（一）建立行政诉讼集中管辖的目的及其界限

公民、法人或者其他组织寻求司法救济的目的在于实现自己的合法权益。审判实践中却形成了“官了民不了”的现象，使得当事人劳民伤财，疲惫不堪，不得安宁。]实行行政诉讼集中管辖的目的，是为了“达到整合行政审判资源、改善行政审判司法环境、培养和稳定行政审判队伍、提高行政审判效率和质量”，实现司法审判区与行政管理区域的有限分离，减少对公正审理行政案件的干扰。

由最高法院倡导并在诸多地方推开试点的行政案件交叉管辖、异地管辖和相对集中管辖，可归纳为地域集中和案件类型集中两种模式，还有兼具地域集中和案件类型集中之双重特色的提级管辖等。这些改革试点虽然在一定程度上缓解了县级法院审不了县政府和乡政府的问题，但是，行政审判司法环境的基本生态并没有因此而得以根本改观。

总体来看，起码在现阶段，行政诉讼的集中管辖改革遇到了界限，不仅其合法性面临挑战，而且其价值追求本身也值得商榷。既要应对目前中国行政诉讼的“三难”，又要兼顾行政诉讼制度本身的发展完善，这里存在一种悖论。这种悖论应当如何克服呢？

（二）一般地域管辖的不足及其改善

当前实定法所确立的“原告就被告”的一般地域管辖规则具有其固有的不足：既增加原告的诉讼成本，不利于原告进行诉讼；又因为受诉法院同被诉的行政主体同处一地，行政主体的影响力很难不波及法院。“从数据分析看……说明在异地管辖案件中，政府败诉远远高于非异地管辖案件；异地管辖案件当事人的上诉率也比较低……更多的案件当事人服判息诉，反映出一审法院的判决更加公正。”基于这种实证研究，不少人认为异地管辖已在实践中取得较为良好的效果，可以在《行政诉讼法》中进一步明确规定异地管辖制度。但是，主张增加地方党、政机关干扰法院办案的成本和难度，而试图将异地管辖、提级管辖和集中管辖等作为修改管辖制度的重要内容，这显然是因果关系错乱的判断。

其实，对于较低的行政机关败诉率可以有不同的解读：既可以理解为行政诉讼的不力，未能有效监督行政违法行为；也可以理解为行政诉讼有效促进了行政违法行为的比率大幅降低，从而导致了较低的败诉率。的确，异地管辖对于增加被告干预的成本和难度，令原告息诉服判，在一定范围内和一定时期内具有积极意义。但是，这种迂回曲折的制度安排，不仅严重增加了制度运作成本，而且，在有利于原告提起诉讼这种价值取舍上亦是渐行渐远。更何况，《行政诉讼法》没有关于异地交叉管辖的规定，要实行异地管辖，需要对现行法进行修改，为其提供明确的法律依据。关于这一点，主张应当通过修法来明确异地管辖的观点则是值得支持的。

（三）审级制度的改革与注重基层法院的价值追求

探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，关键在于正确理解这种改革发展趋势，做到准确把握“适当”二字。

有人主张，“推行集中管辖已形成共识，成为大势所趋。”这种看法与主张既是对客观事实的无视，亦是对正确方法论的舍弃。有人主张，应该将由中级法院管辖第一审行政案件确立为一般管辖制度，废止现行法上的基层法院受理一审行政案件的制度。]诚然，行政机关作出的行政行为由异地法院管辖审理，即使其试图不当干扰不在自己行政辖区内的司法权，也会因为干扰能力的急剧消减而鞭长莫及，无能为力。但是，这显然也超出了“适当”的限度。甚至有人再度主张设立行政法院的观点，似乎唯有设立行政法院，才是从根本上解决包括管辖在内的我国行政诉讼一系列问题的唯一正确路径。这同样未把握好“适当”二字，试图将本应是特殊管辖的异地管辖或提级管辖确定为一般管辖。我不赞成这种改革设想，我不认为行政案件异地管辖或者提级管辖就是破解行政诉讼困境的必由之路。并且，试点时间一长，非集中管辖法院所在地政府对集中管辖法院的干预还会通过各种渠道接踵而至，形成新的干预形式，集中管辖法院依法独立公正审判仍会面临巨大挑战。从长远看，集中管辖应当是基层法院受理一审行政案件之一般管辖的补充，而不应当是取而代之成为一般管辖。

我更注重基层法院的价值追求，主张让基层法院受理一审行政案件，并倾向于将三审终审制一并纳入司法体制改革的视野之中。

在法院设置与行政区划重合的现行体制下，基层法院的人事任免和财政供给分别受同级权力机关和行政机关的控制，在实质性权力关系上还受地方党委领导，决定了围绕同级政府的行为进行司法审查，从立案到裁判，都很难不考虑地方政府的利益。基于这种认识，为克服管辖制度改革的体制障碍，而舍弃案件一般由被告所在地的基层法院管辖的一般管辖，推进异地管辖、交叉管辖、提级管辖或者集中管辖，在一定程度上有利于使法院摆脱同级政府的掣肘，能够较为客观、公正地裁处案件。异地管辖无需改变现有的司法资源配置，而且改革的成本小、震动小，具有较强的可操作性。而通过以高位的司法权制衡低位行政权的提级管辖改革，能够有效减少行政权力对行政审判的干预，有助于强化高级法院对全省行政审判的主导权，促进司法与行政的良性互动，统一裁判尺度，提高行政审判的司法权威。由中级法院管辖大多数的行政案件，似乎是法、美、德、英诸国的共通做法。并且，针对中级法院可能作出有利于地方保护主义的判决，高级法院有权提审该案，保留初审管辖权，高级法院有权受理所有本该中级法院管辖的一审行政案件，中级法院也可以申请高级法院管辖本该自己管辖的一审行政案件。这样，只要相应调整高级法院和最高法院的审理范围，就可以实现司法对行政的统制目标。这种判断如果辅以三审终审制的改革，或许能够发挥论者所主张的作用，在没有将三审终审制纳入司法体制改革视野的背景下，此类作用几乎不可期待。

法院通过行政诉讼对行政权力进行统制，不应该受法院系统内部级别的影响，而应当将司法审判权作为一个整体来把握。基层法院受理第一审行政案件，体现了宪政理念和法治行政理念的内在要求。在日本，关于事物管辖，撤销诉讼的第一审法院原则上都是地方法院。但是，在行政过程中采取了由行政委员会等所进行的准司法程序的场合，由于考虑到没有必要保障三审制的裁判，故而有时高等法院也被规定为一审法院。将三审制和提级管辖制度的改革相联系，具有重要的理论意义和实践指导价值。《行政诉讼法修正案（草案）》所体现的价值观是值得肯定的。如果鉴于现实的无奈，认为排除地方干扰还是要借助于提升法院级别的话，那么，根据正确的方法论，不是废止基层法院管辖，而是应当改现行法上的二审终审制为三审终审制，让高级法院甚至最高法院尽量多地承担实际案件的受理、审理和裁判。我认为，这样进行制度改革，能够较好地实现党中央关于建立“与行政区划适当分离的司法管辖制度”的要求。

我们应当确立这样一种基本共识：基层法院适于也应当承担第一审行政案件的一般管辖。让基层法院受理一审行政案件，将绝大部分行政争议解决于基层，个别不服的，上诉到中级法院，第三审上诉到高级法院，通过三审终审制，让高级别的法院审判权统制低级别的地方党、政权力，同时也助力低级别的法院进行独立公正审判，纠正低级别法院不独立不公正的审判，逐渐形成一定规则，树立起司法权威，在法院裁判权和地方党政权力之间建构起相互独立、相互尊重的良好互动关系。

（四）管辖制度改革的民主性、科学性及对实效性

《行政诉讼法修正案（草案）》的进一步完善，应当尽量充分吸收理论界的诸多研究成果，同时，应当力排那些不切实际、未经深入论证的所谓观点或者主张的影响，切实做到民主立法和科学立法相结合，使行政诉讼充分发挥其对行政权力的统制功能。[78]为切实贯彻民主立法和科学立法的原则，在《行政诉讼法修正案（草案）》被付诸广泛征求意见期间，尤其应当重视立法实务部门和理论界在行政诉讼管辖制度上的差异性，在充分梳理、确认理论界提出的各种观点，回答其应否被立法实务部门所采纳、为什么没有被采纳等问题的同时，应当对《行政诉讼法修正案（草案）》的这种修改路径和所形成的修改内容进行认真领会和仔细推敲。

《行政诉讼法修正案（草案）》关于行政诉讼管辖制度的价值观是值得肯定的，其修改内容也是值得肯定的，但是，从贯彻民主立法和科学立法原则的角度来说，立法实务部门还应当对上述观点予以关注并在立法过程中进行科学论证和取舍，即使在《行政诉讼法修正案（草案）》中不予体现，也应当在《修正案草案说明》中切实展开必要的论证和理由说明。

此外，从管辖制度改革的实效性角度看，应当明确规定对最高法院的授权。目前只规定了对高级法院的授权，却没有涉及最高法院对管辖制度的职能定位，这样不仅不利于对过去、现在的司法解释进行客观评价和正确把握，而且也必将影响最高法院在未来发挥其应有的对行政诉讼管辖制度改革的能动作用。

与此同时，理论界围绕行政诉讼管辖制度的完善所提出的观点，应当基于扎实、深入的论证，为实务部门提供可资借鉴的专业咨询，尽量避免没有论证支撑的“观点”主张。

（五）行政诉讼管辖制度改革实效性的保障措施

“过去为了解决这一问题，最高人民法院司法解释规定了交叉管辖、提级管辖等措施，但这些都不是解决问题的根本途径……行政审判体制必须改变，已经成为学术界的共识。”并且，“对于集中管辖的制度构建，应当坚持实事求是原则，避免一刀切，在保障基层法院受理一审行政案件的一般管辖制度的基础上，根据实际情况作出恰当的制度安排。”但是，在总论层面的共识，并不一定必然导致在各论阶段形成不二的路径选择。

关于本次修改《行政诉讼法》，应当将集中管辖制度正式确立下来，在这一点上，基本上不存在争议。所不同的是，有人主张所确立的集中管辖制度是一般管辖，有人认为所确立的集中管辖制度只能是以基层法院受理一审行政案件的一般管辖的例外和补充。我赞成第二种观点，即通过立法使其确立下来，使之成为法定的行政案件特殊管辖制度，与一般管辖制度共同构成行政诉讼管辖的基本制度。在这种意义上，《行政诉讼法修正案（草案）》在管辖部分所增加的规定——“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。”——便是值得充分肯定的方法论。与此相对，主张“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖指定范围内的第一审行政案件，不受理行政案件的基层法院不再设行政审判庭”的观点，则是不可取的。因为，所谓“不受理行政案件的基层法院”，只是对个别案件或者在个别时期不受理行政案件，并非对所有行政案件或者永久不受理行政案件。一般和例外的关系绝不可以颠倒。在《行政诉讼法》对集中管辖作出原则性规定的基础上，还应当授权最高法院可以通过司法解释对集中管辖作出进一步规定，包括对高级法院等进行改革指导的权能，重点是对方便诉讼、降低诉讼成本作出安排。最大限度地为原告起诉提供方便。法院要加强诉讼释明和指导，建立集中管辖的权利告知制度，使当事人比较全面地了解、并积极活用对集中管辖的立案、审判流程。

此外，对行政诉讼结束后的相关配套制度和措施也应予以高度重视，以增加法院裁判的执行力度。甚至可以说，如何完善行政诉讼裁判的执行制度，是摆在理论界和实务界面前的共通课题，而该课题的破解与确保法院对行政诉讼的独立公正裁判，具有密不可分的关联性。

众所周知，地方党政干扰等问题并不在《行政诉讼法》内，而在该法之外。所以，要确保基层法院依法独立公正行使行政审判权，应当为其提供外部体制上的保障，将党委对法院人事任免的事实决定权，人大、政协对法院工作的监督权，行政机关对法院物资条件上的制约权，以及检察机关、纪检机关和社会舆论对法院的监督等，全面而切实地纳入法定范围内，限定在法定方式和路径上，让各类监督更加科学，杜绝各类权力异化为对法院工作尤其是个案审判的干预权。另一方面，应当为法官身份提供切实的内部制度保障，尊重审判规律，完善法官的科学评价机制，使法官真正成为只尊重法律和良心，依法独立审理案件、决定案件的职业法律家。

结语——行政诉讼管辖制度外的期待

我一贯主张，探讨行政诉讼管辖制度的完善，应当确立充分利用各级法院既有资源的基本认识。为将这种基本认识贯彻于完善行政诉讼管辖制度的相关问题讨论之中，有必要将“法院的人事、财政乃至生存都控制在地方党、政手中的体制”问题分离出去，作为相关配套的政治体制和行政体制改革的问题来把握；有必要对现行法上的管辖制度进行梳理，对法院系统所推进的管辖制度改革进行客观评价。在对现行管辖制度——包括《行政诉讼法》所确立的管辖制度和法院系统所进行探索改革的管辖制度——进行全面、准确认识的基础上，探讨进一步修改和完善的相关问题，确立依法推进行政诉讼，依法推进包括行政诉讼管辖在内的行政诉讼制度改革的法治思维。

为摆脱地方干预，提高法院依法独立行使行政审判权的能力，理论界和实务界进行了不懈的探讨和摸索，尤其是各级法院一直在进行制度变革。但是，围绕相关探讨摸索乃至变革是否被限定在现有法律框架内的问题，至今仍存在争议。实践中地方法院和最高法院关于行政诉讼的诸多改革实践，其出发点或曰初衷是值得肯定的，应当予以理解和支持，但是，其方式方法或者路径选择，是值得商榷的。本文强调应当通过修法克服这种改革悖论。

“行政侵犯司法，特别是侵犯法官的独立，在任何时候都是一个问题！”“推进司法体制改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，是中国实行法治、建设政治文明的必然要求和重要内容。宪法作为国家的根本法，具有最高的法律权威，它规定的独立审判，不仅是中国法治的一项基本原则，也是中国司法体制的一个根本制度。”要根除行政诉讼的体制障碍，需要在宪法和法律的框架下切实推进党政体制改革，真正确立尊重法院裁判的党政责任体系，建立健全党政机关的自律机制，使真正敬畏和尊重法院裁判成为党政机关及其成员的一种自觉和习惯。

全面推进行政诉讼集中管辖，只能是改革过程中的阶段性、过渡性的选择。通过修改实定法的方式，为行政诉讼管辖的相关改革举措提供合法性的确认和支撑，这是必要的，也是必然的；通过修改实定法的方式，对行政诉讼管辖制度改革的某些试错探索予以舍弃，为法院系统今后推进改革探索提供一定的制度空间，并为法院依法独立行使行政审判职能而完善相关配套制度，这是必要的，也是必然的。“法治诞生于法律机构取得足够独立的权威对政府权力的行使进行规范约束的时候。”[88]行政诉讼集中管辖改革的局限性说明，要取得这种“足够独立的权威”，最关键的并非提升行政审判机构的级别或者在地域上进行交叉或者轮换，而在于党政机关等真正敬畏和尊重法院裁判的公正和权威。

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梁开贵律师

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梁开贵律师，北京京平律师事务所专职律师，北京市律师协会阳光六、七期成员，海淀区律师协会青工委委员，中国人民大学律师学院校友。执业领域：土地征收、房屋拆迁、土地争议、行政复议、行政诉讼、法律顾问。电话：13910368757，QQ：13910368757或1874735391，微信公众号：lkg-lawyer，微信号：13910368757，邮箱：13910368757@163.com，传真：010-68945339，中国征地拆迁行政复议诉讼网：

  本文关键词：行政诉讼集中管辖的悖论及其克服，由笔耕文化传播整理发布。