治理视角下营商环境优化的演变逻辑——基于佛山市的考察
发布时间：2021-08-06 09:36
营商环境是衡量政府行政行为对市场经济所产生影响的重要指标,良好的营商环境能够激发市场主体活力和社会创造潜力。本文以佛山市为考察对象,从治理的角度梳理了营商环境在"八五"规划到"十二五"规划期间的变迁,发现从"投资环境"到"营商环境"体现了营商环境优化的演变逻辑,暗含着城市治理理念由管理主义向治理主义转变,而治理主体、治理机制、治理制度和绩效考核的变化构成了营商环境优化的重要动力机制。营商环境2.0版本的突破需要实现城市发展环境建设和营商环境优化的指标共通,促使营商环境向更高质量的方向发展。
【文章来源】：中国行政管理. 2020,(06)北大核心CSSCI
【文章页数】：7 页
【部分图文】：
城市营商环境优化的演变逻辑
政府充分意识到了提供条件、优惠低价、减免税收等优惠政策并非长久之策,如何让高质量的企业留下来以及如何继续吸引高质量的企业和项目流入,则需要市场和社会的有效参与,从单一的政府主导转变为多元主体主导,由优惠政策的供给向营造良好的软环境转变,从而为企业打造良好的成长环境。“佛山现在的产业非常多元化,什么产业都有,说明政府不是非常强势,因为政府强势的话各种产业就不可能百花齐放,佛山对于‘雁过拔毛’和‘关门打狗’这种事情绝对不干。”(佛山市访谈资料ZYSA20190611)。因此,地方政府越来越关注行政审批制度改革,积极建立行政审批局和政务服务中心,为企业提供更加优质的服务。比如浙江‘推行的最多跑一次’的做法;苏州“网上批、不见面、快递送”的做法;东莞提出打造“六最”的营商环境高地,即打造审批流程最优、开办企业最快、收费项目最少、经营成本最低、服务效率最高、企业群众办事最方便。“第二阶段的营商环境的重心不完全是围绕着招商引商,而是应该考虑怎么为‘商’提供更加优质的服务,怎么降低‘商’进入的门槛,能够引得进和留得住‘商’,但光靠政府的力量是难以实现的,这时候就需要市场和社会的力量介入,共同为企业打造好外部环境,这一阶段的营商环境的核心还是在这里。”(佛山市访谈资料ZYSB20190612)从本案例的实际情况来看,佛山对投资环境和营商环境的表述也发生了变化,“十五”、“十一五”和“十二五”期间,“营商环境”开始出现在政府工作报告中,提出要“创新招商引资方式,提高招商引资的质量和水平,进一步优化投资营商环境,增强对外资的吸引力”“不断优化法治化国际化营商环境”“深化商事制度改革,加强社会信用体系建设,完善配套监管制度,实现企业准入‘宽进严管’”等等,并推出了许多关于营商环境改革创新经验,为企业营造良好的政策软环境。特别是“十三五”规划期间,“投资环境”已经不再出现在历年的政府工作报告中,而如何优化营商环境成为了“十三五”期间政府工作报告的重要内容,强调“深化‘放管服’改革,完善新型市场服务监管模式,加快转变政府职能,打造市场化法治化国际化营商环境”。2016-2019年,“营商环境”在每年的政府工作报告中均出现了2次,在2019年则出现了4次,充分体现了佛山对于深入“放管服”改革理念上的转变(见表1)。具体包括深化政务服务“一网、一门、一次”改革、工程建设项目审批制度改革、构建“三位一体”的破产费用保障长效机制、打造365天全天24小时“不打烊”商事登记模式、建成全省首个“云交互”智能办税服务厅、推出“减税宝”项目、开发“国际汇税通”平台、推出《税费优惠政策一本通》查询平台等8个复制推广的具体改革事项。顺德在去年9月获批全省首个率先建设高质量发展体制机制改革创新实验区后,不断创新体制机制,深化企业开办便利度,从而打造了企业开办全流程4环节4天内办结、营业执照自助办理5分钟完成的“顺德速度”。特别是“十八大”以来,中央对地方政府和官员的考核逐渐发生了转向,佛山也在投资领域不断完善各种正式的制度安排,确保政商关系既“亲”又“清”,促使政府部门和官员注重营商环境综合建设水平。
政府主导的投资环境更加注重管理主义,认为投资环境本质上是政府管制环境,必然会受到政府的越位、缺位与错位的影响。一方面,管理主义取向强调的“小政府、大社会”推动着中国多次的行政管理体制改革,一定程度上缓解了政府对社会的“大包大揽”的局面,将部分资源配置的权力从政府转移到市场,但也应当注意的是,这种“退位”尚不完全,“补位”零零散散,导致政府与市场的边界依旧比较模糊;另一方面,管理主义取向片面强调制度和规则,注重效率、技术和方法,为了打造良好的投资环境,地方政府往往容易通过税收优惠政策等陷入过度的招商竞争中,自身的监管职能反而弱化,比如招商引资“指标化”、项目推介“盲目化”、政策优惠“攀比化”等现象依然比较突出。多元主导的营商环境则更加注重治理主义,认为营商环境是“一种特殊的公共产品,政府公共治理的结果”,强调作为一项公共治理活动的营商环境优化,要建立在政府—市场—社会的多元治理框架之下,明确营商环境优化中政府、市场、社会各主体的共同责任,治理目标的实现依靠于三者的协同。[47]同时,营商环境的优化表面上是为了吸引更多的资本流入,为企业创造良好的生产经营环境,实际目的在于解决新时代社会主要矛盾,提供良好的公共服务解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。优化营商环境目标的确立,是“放管服”改革进入2.0时代的标志,[48]营商环境优化成为了提升区域综合竞争力的突破口和主抓手。[49]当前,我国经济和社会发展面临的环境复杂严峻,经济下行压力加大,新旧动能转换尚在进行,传统的粗犷式的发展方式已难以适应发展环境的转化,改革和创新已成为题中要义,这其中最为关键的一点,即通过“放管服”改革激发市场主体的活力来推动经济发展,[50]而“放管服”改革的落脚点即为营商环境的优化。“放管服”改革的核心应当由以往注重政府对审批事项“量”的控制,转向注重企业经营活动软环境的提升。[51]优化营商环境不应该囿于对企业数量和质量的追求,而是应该强化包括市场主体的满意度、口碑环境、城市形象、企业认同感以及当地民众对外来企业的接受度等软环境指标的建设。这些软性指标需要在长期的过程中完成,也需要政府部门扩大眼界,全面考虑营商环境的外延和内涵、深度优化营商环境,将营商环境与其他层面的建设作为一个整体系统统筹推进。
【参考文献】：
期刊论文
[1]政府效能、腐败规制对营商环境的优化效应研究——来自跨国面板数据的经验证据[J]. 徐换歌,蒋硕亮. 公共管理与政策评论. 2020(01)
[2]审批制度改革优化了城市营商环境吗？——基于民营企业家“忙里又忙外”的实证分析[J]. 廖福崇. 公共管理学报. 2020(01)
[3]从招商引资至优化营商环境：地方政府经济职能履行方式的重大转向[J]. 宋林霖,何成祥. 上海行政学院学报. 2019(06)
[4]有为政府、有效市场与营商环境优化研究——以上海为例[J]. 倪外. 上海经济研究. 2019(10)
[5]行政审批制度改革与企业生产率分布演变[J]. 郭小年,邵宜航. 财贸经济. 2019(10)
[6]行政审批制度改革如何缓解企业规模分布扭曲?[J]. 张天华,陈博潮,刘宜坤. 经济评论. 2019(04)
[7]“为增长而竞争”与“为和谐而竞争”对地方债务规模的影响效应——基于投资冲动的中介机制[J]. 邓晓兰,刘若鸿,许晏君. 经济社会体制比较. 2019(04)
[8]政府清廉建设对营商环境的改善效应分析——基于全球79个国家（地区）的经验数据[J]. 郭鹰. 浙江学刊. 2019(04)
[9]加快营造国际一流的营商环境——关于当前深化“放管服”改革、优化营商环境的一些思考[J]. 王昌林,赵栩. 中国行政管理. 2019(07)
[10]推进“放管服”改革:内涵、作用和走向[J]. 沈荣华. 中国行政管理. 2019(07)
本文编号：3325532
【文章来源】：中国行政管理. 2020,(06)北大核心CSSCI
【文章页数】：7 页
【部分图文】：
城市营商环境优化的演变逻辑
政府充分意识到了提供条件、优惠低价、减免税收等优惠政策并非长久之策,如何让高质量的企业留下来以及如何继续吸引高质量的企业和项目流入,则需要市场和社会的有效参与,从单一的政府主导转变为多元主体主导,由优惠政策的供给向营造良好的软环境转变,从而为企业打造良好的成长环境。“佛山现在的产业非常多元化,什么产业都有,说明政府不是非常强势,因为政府强势的话各种产业就不可能百花齐放,佛山对于‘雁过拔毛’和‘关门打狗’这种事情绝对不干。”(佛山市访谈资料ZYSA20190611)。因此,地方政府越来越关注行政审批制度改革,积极建立行政审批局和政务服务中心,为企业提供更加优质的服务。比如浙江‘推行的最多跑一次’的做法;苏州“网上批、不见面、快递送”的做法;东莞提出打造“六最”的营商环境高地,即打造审批流程最优、开办企业最快、收费项目最少、经营成本最低、服务效率最高、企业群众办事最方便。“第二阶段的营商环境的重心不完全是围绕着招商引商,而是应该考虑怎么为‘商’提供更加优质的服务,怎么降低‘商’进入的门槛,能够引得进和留得住‘商’,但光靠政府的力量是难以实现的,这时候就需要市场和社会的力量介入,共同为企业打造好外部环境,这一阶段的营商环境的核心还是在这里。”(佛山市访谈资料ZYSB20190612)从本案例的实际情况来看,佛山对投资环境和营商环境的表述也发生了变化,“十五”、“十一五”和“十二五”期间,“营商环境”开始出现在政府工作报告中,提出要“创新招商引资方式,提高招商引资的质量和水平,进一步优化投资营商环境,增强对外资的吸引力”“不断优化法治化国际化营商环境”“深化商事制度改革,加强社会信用体系建设,完善配套监管制度,实现企业准入‘宽进严管’”等等,并推出了许多关于营商环境改革创新经验,为企业营造良好的政策软环境。特别是“十三五”规划期间,“投资环境”已经不再出现在历年的政府工作报告中,而如何优化营商环境成为了“十三五”期间政府工作报告的重要内容,强调“深化‘放管服’改革,完善新型市场服务监管模式,加快转变政府职能,打造市场化法治化国际化营商环境”。2016-2019年,“营商环境”在每年的政府工作报告中均出现了2次,在2019年则出现了4次,充分体现了佛山对于深入“放管服”改革理念上的转变(见表1)。具体包括深化政务服务“一网、一门、一次”改革、工程建设项目审批制度改革、构建“三位一体”的破产费用保障长效机制、打造365天全天24小时“不打烊”商事登记模式、建成全省首个“云交互”智能办税服务厅、推出“减税宝”项目、开发“国际汇税通”平台、推出《税费优惠政策一本通》查询平台等8个复制推广的具体改革事项。顺德在去年9月获批全省首个率先建设高质量发展体制机制改革创新实验区后,不断创新体制机制,深化企业开办便利度,从而打造了企业开办全流程4环节4天内办结、营业执照自助办理5分钟完成的“顺德速度”。特别是“十八大”以来,中央对地方政府和官员的考核逐渐发生了转向,佛山也在投资领域不断完善各种正式的制度安排,确保政商关系既“亲”又“清”,促使政府部门和官员注重营商环境综合建设水平。
政府主导的投资环境更加注重管理主义,认为投资环境本质上是政府管制环境,必然会受到政府的越位、缺位与错位的影响。一方面,管理主义取向强调的“小政府、大社会”推动着中国多次的行政管理体制改革,一定程度上缓解了政府对社会的“大包大揽”的局面,将部分资源配置的权力从政府转移到市场,但也应当注意的是,这种“退位”尚不完全,“补位”零零散散,导致政府与市场的边界依旧比较模糊;另一方面,管理主义取向片面强调制度和规则,注重效率、技术和方法,为了打造良好的投资环境,地方政府往往容易通过税收优惠政策等陷入过度的招商竞争中,自身的监管职能反而弱化,比如招商引资“指标化”、项目推介“盲目化”、政策优惠“攀比化”等现象依然比较突出。多元主导的营商环境则更加注重治理主义,认为营商环境是“一种特殊的公共产品,政府公共治理的结果”,强调作为一项公共治理活动的营商环境优化,要建立在政府—市场—社会的多元治理框架之下,明确营商环境优化中政府、市场、社会各主体的共同责任,治理目标的实现依靠于三者的协同。[47]同时,营商环境的优化表面上是为了吸引更多的资本流入,为企业创造良好的生产经营环境,实际目的在于解决新时代社会主要矛盾,提供良好的公共服务解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。优化营商环境目标的确立,是“放管服”改革进入2.0时代的标志,[48]营商环境优化成为了提升区域综合竞争力的突破口和主抓手。[49]当前,我国经济和社会发展面临的环境复杂严峻,经济下行压力加大,新旧动能转换尚在进行,传统的粗犷式的发展方式已难以适应发展环境的转化,改革和创新已成为题中要义,这其中最为关键的一点,即通过“放管服”改革激发市场主体的活力来推动经济发展,[50]而“放管服”改革的落脚点即为营商环境的优化。“放管服”改革的核心应当由以往注重政府对审批事项“量”的控制,转向注重企业经营活动软环境的提升。[51]优化营商环境不应该囿于对企业数量和质量的追求,而是应该强化包括市场主体的满意度、口碑环境、城市形象、企业认同感以及当地民众对外来企业的接受度等软环境指标的建设。这些软性指标需要在长期的过程中完成,也需要政府部门扩大眼界,全面考虑营商环境的外延和内涵、深度优化营商环境,将营商环境与其他层面的建设作为一个整体系统统筹推进。
【参考文献】：
期刊论文
[1]政府效能、腐败规制对营商环境的优化效应研究——来自跨国面板数据的经验证据[J]. 徐换歌,蒋硕亮. 公共管理与政策评论. 2020(01)
[2]审批制度改革优化了城市营商环境吗？——基于民营企业家“忙里又忙外”的实证分析[J]. 廖福崇. 公共管理学报. 2020(01)
[3]从招商引资至优化营商环境：地方政府经济职能履行方式的重大转向[J]. 宋林霖,何成祥. 上海行政学院学报. 2019(06)
[4]有为政府、有效市场与营商环境优化研究——以上海为例[J]. 倪外. 上海经济研究. 2019(10)
[5]行政审批制度改革与企业生产率分布演变[J]. 郭小年,邵宜航. 财贸经济. 2019(10)
[6]行政审批制度改革如何缓解企业规模分布扭曲?[J]. 张天华,陈博潮,刘宜坤. 经济评论. 2019(04)
[7]“为增长而竞争”与“为和谐而竞争”对地方债务规模的影响效应——基于投资冲动的中介机制[J]. 邓晓兰,刘若鸿,许晏君. 经济社会体制比较. 2019(04)
[8]政府清廉建设对营商环境的改善效应分析——基于全球79个国家（地区）的经验数据[J]. 郭鹰. 浙江学刊. 2019(04)
[9]加快营造国际一流的营商环境——关于当前深化“放管服”改革、优化营商环境的一些思考[J]. 王昌林,赵栩. 中国行政管理. 2019(07)
[10]推进“放管服”改革:内涵、作用和走向[J]. 沈荣华. 中国行政管理. 2019(07)
本文编号：3325532
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