行政诉讼功能和作用的再审视

  本文关键词：行政诉讼功能和作用的再审视，由笔耕文化传播整理发布。

行政诉讼功能和作用的再审视

姜明安

内容摘要：目前，我国正处在各种社会问题、社会矛盾易发和多发的时期。如何解决这些不断出现的社会矛盾和各种社会问题，有两种思路：一是运用打压和安抚相结合的人治思维和人治手段；一是运用依法行政、依法解纷、依法监督和依法救济的法治思维和法治手段。要运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中的突出矛盾和问题，我们不可不再度审视行政诉讼的功能和作用。行政诉讼最重要的功能和作用即是解纷、监督和救济。要有效发挥行政诉讼的此种功能和作用，，并处理好行政诉讼与改革、发展、稳定的关系，必须树立法治平衡理念，运用法治平衡原则指导行政诉讼中的解纷、监督和救济。

关键词：行政诉讼；法治思维；解纷；监督；救济；平衡理念

《意见》提出“运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题”应该说是对多年以来，特别是近年来我们进行社会治理的经验教训的深刻总结。

目前实务界和学术界对行政诉讼功能认识的误区主要表现在下述三个方面：

其一，将行政诉讼与民事诉讼等同，只承认和重视其解纷功能，而否认或轻视其救济和监督功能，特别是否认其监督功能。

其二，将行政诉讼与民事诉讼截然区分，过分强调和重视其监督功能，轻视或忽视其救济和解纷功能，特别是轻视其解纷功能。

其三，对行政诉讼功能发挥的成本估计过高，效益估计过低。认为行政诉讼耗费过多人力、财力和时间，影响行政效率，影响官民关系。而解纷不如信访成本低、效果好；救济不如申诉、控告快捷、便利、廉价；监督不如纪检、监察能对公职人员直接采取产生法律效果的措施（如记过、降职、撤职、开除等）有效。从而重信访、申诉、纪检、监察而轻行政诉讼。

为此，在现时的情况下，我们特别有必要对行政诉讼的功能和作用进行再审视。

从整体考察，行政诉讼具有多方面的功能和作用，但当下，我们最应该重视的是行政诉讼下述三方面的功能和作用：解纷、监督和救济。

一、行政诉讼的解纷功能

和解制度是争议双方在没有第三方主导的情况下，相互协商，互谅互让，通过签订和解协议解决相互争议的制度。和解通常是争议发生后，争议双方为及时解决争议，节约解决争议的成本，维护双方的关系而主动采取的解纷措施。有时，和解也在行政复议、行政诉讼过程中进行。争议双方如在行政复议、行政诉讼过程中达成和解协议，则由行政复议申请人撤回申请，由行政诉讼原告撤诉而终结争议。

二、行政诉讼的监督功能

行政诉讼的第一功能和作用是解纷，但行政诉讼解纷是通过对具体行政行为的司法审查进行的。司法审查是人民法院对行政机关依法行政实施监督，从而行政诉讼具有了第二种功能和作用，即行政法制监督。我国行政法制监督的整体机制包括权力机关监督、检察机关监督、人民法院监督、行政监察监督和审计监督，以及社会舆论监督，行政诉讼只是整个行政法制监督机制的环节之一。

我们要明了行政诉讼作为行政法制监督机制环节之一的功能和特征，必须同时分析行政法制监督机制其他环节的功能和特征。只有在我们明了行政法制监督机制其他环节的功能和特征以后，才能对行政诉讼作为行政法制监督机制环节之一的功能和特征有较深入的了解。

相较于行政诉讼，检察机关监督的主要功能和特征是：其一，检察监督主要是针对行政机关工作人员的违法犯罪行为，而行政诉讼监督针对的是行政机关而不是行政工作人员，是行政机关的违法行为而不是行政工作人员的犯罪行为；其二，检察监督主要采取主动形式，行政诉讼则采取被动形式；其三，检察监督结果是追究违法犯罪公职人员的刑事责任，而行政诉讼的监督结果是撤销违法的行政行为，对合法权益被侵犯的行政相对人予以救济。

相较于行政诉讼，行政监察监督和审计监督的主要功能和特征是：其一，监察监督和审计监督主要针对行政机关工作人员的违反政纪行为和违反财政法律、法规和规章制度的行为，而行政诉讼监督针对的是行政机关违法的具体行政行为；其二，行政监察监督和审计监督主要采取主动监督方式，而行政诉讼则采取被动方式；其三，监察监督和审计监督是在行政机关内部进行，监察机关和审计机关都是行政机关，而行政诉讼监督属于外部监督，内部监督不及外部监督超脱和独立性强。

相较于行政诉讼，社会舆论监督的主要功能和特征是：其一，社会舆论监督针对整个行政机关和行政机关工作人员的所有违法、违纪行为，而行政诉讼仅针对行政机关的特定具体行政行为；其二，社会舆论监督不直接产生法律效力，不能对监督对象直接采取具有强制执行力的法律措施，其监督结果仅可以成为采取其他监督手段的依据和信息资料来源，而行政诉讼可以作出有直接法律效力的判决、裁定；其三，社会舆论监督可以产生广泛社会舆论效应，对被监督者的行为发生影响，这种效应和影响有时是行政诉讼不及的。

可见，行政诉讼监督是整个行政法制监督机制中的重要环节，但它不是行政法制监督机制的唯一环节，它不能取代其他监督环节。当然，其他监督环节也不能取代行政诉讼监督，行政诉讼监督在整个法律监督机制中具有重要地位，发挥着极为重要的作用。

三、行政诉讼的救济功能

总之，行政救济途径在民主、法治国家通常都是多种多样的，行政诉讼只是其中的一种途径，但这种途径由于采用严格的司法程序，法律化、制度化程度最高，因此在整个行政法律救济机制中具有最重要的地位。

这里需要特别说明的是，在所有行政救济制度中，行政诉讼是法治化程度最高的一种救济制度，行政复议次之。这两种制度本应最受人们重视，得到最大程度的运用。但是，在实践中，由于种种原因，许多行政相对人，以及一些地方和部门的领导人，特别重视甚至迷信信访，而轻视行政诉讼和行政复议，所谓“信访不信法”。政府机关及其负责人对待行政争议，不是鼓励相对人通过行政诉讼或行政复议依法治途径解决，而是逼着相对人走人治途径。很多时候，一些地方和部门的领导人为了维持表面的，暂时的“稳定”，要么打压对其相应决策、行为持异议的群众，要么在打压不了时给予相应异议群众以超法律标准待遇。在这种情况下，相应矛盾和争议虽可能暂时得以解决或平息，但事后往往会引发更多的矛盾和争议。

那么，行政诉讼究竟是有利于构建和谐社会，促进改革、发展、稳定，还是相反，导致或制造不和谐，影响或阻碍改革、发展、稳定呢？我们认为显然是前者而不是后者。

首先，和谐社会是行政相对人的人权和其他合法权益得到尊重和保障的社会。“官”“民”的矛盾和纠纷大多是作为“官”的行政机关及其工作人员侵犯作为“民”的行政相对人的合法权益引起的。对于这种矛盾和纠纷，绝大多数只能通过行政诉讼等法定救济途径使相对人被侵犯的权益得到恢复或补救，才能缓和、平息，乃至最终化解。如果试图采用行政权力压制，可能在一个时期能使相应矛盾和纠纷缓和、平息，但最终只能是压而不服，可能引发更大、更严重的矛盾和纠纷，从而影响改革、发展和稳定。

其次，和谐社会是公权力受到有效监督和制约，不致滥用，不致对公民权利、自由构成威胁的社会。人类几千年的发展史反复证明，不受监督和制约的权力必然膨胀、滥用、腐败，而公权力膨胀、滥用、腐败则必然导致社会矛盾激化，“官逼民反”。“官”虽然可以通过高压手段在一个时期内迫使“民”不敢反，不能反，“自愿”做“顺民”“载舟”，但水下涌动的暗流终究有一天会“覆舟”。因此真正和谐的官民关系必须通过行政诉讼等各种对公权力的监督、制约制度来培植和构建。而只有培植和构建起真正和谐的官民关系，改革、发展和稳定才有保障。

由此可见，行政诉讼的解纷、监督和救济功能、作用，与改革、发展和稳定是统一的，越重视发挥行政诉讼的解纷、监督和救济的功能、作用，越有利于促进改革、发展和稳定。当然，这是从总体、全局和长远的角度上说的，如果从一时、一事的局部角度而言，行政诉讼有时确实也会与改革、发展和稳定产生一定矛盾，甚至在个别情况下还会发生冲突。那么，我们怎么协调二者的关系，尽量避免二者可能的矛盾和冲突呢？这就需要我们树立一种理念和坚守一种原则，即行政诉讼法确立的中国行政诉讼的基本理念和基本原则——平衡理念和平衡原则。

法院在行政审判中如何贯彻平衡理念和平衡原则？特别是在国家为应对国际金融危机和其他经济危机而实行“保增长、保民生、保稳定”方针政策的大背景下，行政审判如何平衡各种利益，实现“既要保证各项应对措施落实到位，又要保证人民群众的合法权益不因权力违法滥用而受损”等前述五个“既要……也要……”的目标？为此，我们有必要对平衡理念和平衡原则及其相应理论加以认真和深入的研究，以真正把握其实质和内涵，使之在实践中不偏离该理念、原则的正确方向。

其次，平衡理念、平衡原则的平衡是整体的平衡。行政法在整体上是平衡法，但在其不同的运作阶段，不同的调整领域，却是有倾斜、有注重面的。行政法在调整行政管理、行政规制时，更多注重的是行政权的有效行使，注重授予行政主体管理职权和管理手段，向效率倾斜；行政法在调整行政法制监督、行政救济时，更多注重的应是保护公民、法人和其他组织的合法权益，注重监督和控制行政权的滥用，向公正倾斜。行政审判在性质上主要属于救济和监督，因此，人民法院在审理行政案件时，在注重行政权与行政相对人权利的整体平衡时，应适当向保护行政相对人合法权益方向倾斜。因为，在行政管理过程中，行政主体享有各种行政管理权力和管理手段，相对人处于相对弱势，如果在行政诉讼中不适当向保护相对人权益的方向倾斜，那平衡就不可能真正实现。当然，具体案件的案情各不相同，在某些案件中，也可能有些相对人恃其有钱有势，无视代表公共利益的行政主体，蛮横无理地抵制、抗拒行政主体依法执法。如果是这种情况，行政审判自然应该适当向行政主体倾斜。否则，公共利益就难以得到有效维护。

最后，平衡理念、平衡原则的平衡是符合比例性的平衡。无论是行政管理，还是行政审判，都会涉及公共利益与个体利益、全局利益与局部利益、弱势群体利益与强势群体利益、长远利益与当前利益的矛盾和冲突。虽然上述利益（前一利益与后一利益）并不总是矛盾和冲突的，但这些利益的矛盾和冲突毕竟难以避免。行政管理和行政审判要解决这些矛盾和冲突，就必须进行利益平衡。根据社会主义的法治的一般理念，在一般情况下，后一利益与前一利益发生矛盾冲突时，通常要求后一利益服从前一利益。但是，根据具体情境中要求具体情况具体对待的平衡理念，这种服从不应该是绝对的。行政机关进行行政管理，人民法院进行行政审判，在遇到不同利益冲突时，首先要进行利益衡量。通过利益衡量，如果认定后者的利益大于甚至远大于前者的利益时，并不一味地要求后者服从前者，后者为前者让路，而是应尽量发现、探寻和选择兼顾两者利益，甚至更多地向后者利益倾斜的解决问题的方案。例如，行政审判在处理农村土地征收、城市房屋拆迁案件时，有时会发现，行政机关所规划设计的相应建设项目虽然与公共利益有一定关系，但更多的是“形象工程”，或者更多地与开发商的利益有关。其中所涉及的少量公共利益与该项目所损害的大量农村村民、城市居民的利益远不成比例。对于这种情况，我们的行政审判难道还应要求相对人无条件地以其个人利益服从行政机关所主张的所谓“公共利益”吗？显然不应该。相反，我们的裁判应向相对人的利益倾斜，以维护法治的平衡。

注释：

国务院《关于加强法治政府建设的意见》，载《人民日报》2010年11月9日第16版。

现代诉讼除了刑事、民事、行政三大诉讼外，还有宪法诉讼和其他特别诉讼，如国家赔偿诉讼、社会诉讼等。

王珉灿主编.行政法概要［M］．北京：法律出版社，1983.

许崇德，皮纯协主编.新中国行政法学研究综述［M］．北京：法律出版社，1991.

张尚鷟主编.走出低谷的中国行政法学——中国行政法学综述与评价［M］．北京：中国政法大学出版社，1991.

调解制度、和解制度、协调制度、申诉制度、信访制度等在调整范围和解决争议的类别上相互之间有很多交叉重合，其适用没有严格的法律规则，大多属于软法的规制范围。

关于行政调解的范围（与民间调解、司法调解的区分界限）、主体、程序等，目前国务院法制机构正在进行立法研究，在今后条件成熟时，有可能制定专门的行政法规进行规范。

见《信访条例》第2、6、21、31、32条。

见《行政复议法》第2、5、12—15条。

在权力机关的监督中，各级人大常委会的监督具有重要地位和作用。2006年，十届全国人大常委会第23次会议通过的《各级人民代表大会常务委员会监督法》对人大常委会的监督方式和监督程序作了比较详细的规定。该法的制定和实施（2007年1月1日起实施）无疑将进一步促进我国法律监督机制的发展和完善。

人民法院在行政诉讼中不能直接追究违法公职人员的法律责任，但可将有关材料移送该公职人员所在的行政机关或其上一级行政机关或者监察、人事机关（参见《行政诉讼法》第56条），并可向这些机关提出给予违法、违纪公职人员行政处分的司法建议。

前已述及，解纷是行政诉讼首要的功能和作用，监督是行政诉讼的重要功能和作用，而救济则是行政诉讼最基本的功能和作用。

室井力主编.日本现代行政法，吴微译［M］．北京：中国政法大学出版社，1995.

管欧.行政法概要［M］．台北：台湾三民书局，1980.

《信访条例》于2005年1月国务院第76次常务会议通过，2005年5月1日起施行。

如《日本国宪法》第16条规定，“任何人均有为取得损害救济、罢免公务员、制定、废除或修改法律、命令、规则及为其他事项而进行和平请愿之权利。任何人均不因曾进行此种请愿而受到差别待遇”。我国台湾地区“请愿法”规定，“人民对国家政策、公共利害及其权益之维护，得向职权所属之民意机关或主管行政机关请愿”；“各机关处理请愿案件时，得通知请愿人或请愿人所推代表前来，以备答询”；“各机关处理请愿案件，应将其结果通知请愿人，如请愿事项非其职掌，应将所当投递之机关通知请愿人”。

参见最高人民法院：《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》，载《人民法院报》2009年7月6日第3版。

H.W.R.Wade.Administrative Law［M］．Sixth edition.

K.F.W ARREN.政治体制中的行政法（第三版），王丛虎等译［M］．北京：中国人民大学出版社，2005.

罗豪才主编.现代行政法的平衡理论［M］．北京：北京大学出版社，1997.

参见毛泽东关于“矛盾的普遍性”、“矛盾诸方面的同一性和斗争性”的论述。《毛泽东选集》，第一卷，人民出版社1966年版，第279～308页。

作者简介：姜明安，男，北京大学宪法与行政法研究中心和法学院教授，博士生导师，从事行政法、行政诉讼法和公法理论研究。

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