成人教育管理体制改革论

发布时间：2016-12-01 16:35

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成人教育管理体制改革论 6479字 投稿：王憨憩

全文6页 共6479字

 

 

在全球经济一体化的形势下，学习、创新已成为新时代的主旋律。一个企业要应对国际国内不断变化的新形势，就必须不断学习，不断创新。为此，我讲七个问题。一、关于新形势下的改革与发展问题。现在，我们的企业面临着一些共同性的困难，就是企业的产品和效益较低，仍处于…

课程体系和教学内容是成人高等教育有机整体中的重要组成部分，当然也是成人高等教育改革最活跃的领域，它既是改革的突破口，又是决定着改革成败的关键所在；不仅集中地体现着成人高等教育改革的指导思想，同时也是对成人高等教育改革思想及其改革目标最具体的实现。因此…

【中图分类号】G720【文献标识码】A【文章编号】1009-0444(2001)01-0031-0421世纪高科技的发展和知识经济的来临给人类带来了崭新的变化。特别是知识经济的发展，使教育从社会的边缘走向社会的中心，教育已成为社会、经济、科技发展的重…

 

作者：朱涛

《陕西师范大学继续教育学报》 2001年10期

 

　　中图分类号：G720　文献标识码：A　文章编号：1009-3826(2001)02-0013-04

 

 

　　管理体制，是指为保证某方面工作顺利进行而确定的有关机构设置、隶属关系和权限划分的制度。成人教育管理体制即指国家为保证成人教育事业顺利进行而确定的有关机构设置、隶属关系和权限划分的制度。它是国家教育管理体制的重要组成部分。管理体制科学，可以促进成人教育发展；管理体制不科学，无疑会影响、甚至会阻碍成人教育的发展。因此，完善成人教育管理体制对成人教育发展乃至终身教育体系建立关系重大。

 

 

　　一、我国成教管理体制的历史回顾

 

 

　　我国的成人教育制度属于国家教育制度，它始终受着国家政治、经济、文化制度的制约。成人教育管理体制自然也与国家政治、经济、文化管理体制保持着相当的同一。从管理体制变革的角度看，建国50年来，我国成人教育的发展经历了两个阶段：建国起到1991年，是中央集权“一级统管”阶段；1992年起，深化管理体制改革，逐渐步入“两级管理，分类负责”阶段。

 

 

　　1.“一级统管”体制。建国起到1991年，我国成人教育实行高度集中的中央集权管理体制，建立由中央到地方上下衔接的成教管理机构，实行中央统一部署、各级政府及各部委贯彻执行的管理模式。1949年11月，教育部成立，设社会教育司；1951年，社会教育司调整为工农业余教育司；1958年，教育部、高教部合并，设业余教育司；1982年改称成人教育司；1984年，增设专管成人高教的高教三司；1988年，高教三司并入成人教育司。同期各省、部委直到基层也大多随之分分合合，构建了自上而下的成人教育领导系统，为国家成人教育方针的贯彻、政策的执行、计划的落实、任务的完成提供了保证。

 

 

　　除“文革”十年外，这一时期成人教育管理的总趋势是，不断强化统一领导，不断严肃成教法纪，不断规范办学行为，不断整顿办学秩序。中央从培养目标、办学资格、招生规模、办学形式到专业设置、大纲计划、课程教材、教学过程、质量督查、文凭验发等各个方面，都尽可能进行统一管理。这种中央集权式管理最典型的行为，便是始于1986年的全国成人高教统一入学考试，始于1993年的成人学历教育全国统一制证验印。

 

 

　　20世纪80年代中期以后，随着我国经济、社会的快速发展、劳动者学习需求的明显增强以及各级各类成人教育的蓬勃开展，这种大一统的管理体制受到越来越频繁的冲击，开始孕育突破性调整。譬如，1987年国务院批转的《国家教育委员会关于改革和发展成人教育的决定》已经意识到，“成人教育是涉及全社会的事业，范围广大，门类繁多，形式多样，必须充分发挥各地区、各部门和社会各方面力量的积极性，实行多渠道办学。这就要求成人教育的管理体制与普通学校教育有所不同。要把发展成人教育的责任和权力交给地方和基层单位，给予充分的自主权。”不过，这种认识尚未落实到管理操作之中，也没能改变成人教育的集权式管理体制。

 

 

　　2.“两级管理，分类负责”体制。1992年初，邓小平同志南巡讲话发表，全国掀起了新一轮思想解放热潮。随着经济、社会发展的加速，我国成人教育出现了空前的大好发展局面，成人教育管理体制的改革也进入了一个崭新的阶段。

 

 

　　1992年8月，国家教委在北京召开了全国成人高等教育工作会议，会后形成《关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》。“意见”首次明确提出要“建立分级管理、分级负责的管理体制，形成科学的管理、调控制度。”“意见”指出，对成人非学历教育，国家把办学“权力和责任全部交给地方和部门，地方和部门要保证学校有充分的办学自主权”；对成人学历教育，“国家教委要健全法规，加强总体规划、宏观指导、协调、监督和检查，重点掌管好学历教育的规格、质量”，而将“调整学校布局，制定培养规格和确定专业设置、办学形式、招生计划、招生对象”等权限逐步下放给地方和部委。即是说，将沿用了40余年的成人教育“一级统管”体制变为国家、省部“两级管理，分类负责”体制。应该说，“意见”对于我国成人教育管理体制改革来说，是里程碑式的重要文献。

 

 

　　1993年2月，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，肯定了成人教育“分级办学，分级管理”的管理体制；1998年，教育部机构改革，大幅度转变管理职能；1999年6月，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》发布，“决定”指出要“进一步简政放权，加大省级人民政府发展和管理本地区教育的权力以及统筹力度，促进教育与当地经济社会发展密切结合。”对于高等教育，要“形成中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的新体制”，“把发展高等职业教育和大部分高等专科教育的权力以及责任交给省级人民政府”；对于基础教育，“主要由地方负责，分级管理”；“地方各级人民政府要加强对职业教育和成人教育的统筹”。可以看出，国家对包括成人教育在内的教育管理体制改革的步伐逐渐加快，步幅逐渐加大。

 

 

　　二、现阶段成人教育管理体制改革仍滞后于时代要求

 

 

　　成人教育实施“两级管理，分类负责”的管理体制，是为着“管严学历教育，搞活职教、岗培；管好高等教育，放开基础教育”。实际上，管严、管好学历教育特别是高等学历教育的办法仍然沿用中央集权的管理方式。如果和我国经济体制改革阶段相比的话，这种管理体制相当于“有市场的计划体制”。

 

 

　　当然，采用这种管理体制的在特定的历史时期有其合理性。在学历文凭代表国家教育水平的时期，在学历文凭具有重要的社会价值、经济价值的时期，在教育法治不成熟，相当部分办学主体不善于“自我约束”的时期，学历教育特别是高等学历教育“一放就乱”。为了制乱，为了保证学历文凭的“国家水准”，中央不得不采用高度集中的手段，从办学资格审查、招生规模控制、入学统一考试、制定教学计划、编审大纲教材、评估教学质量、统一制验文凭等各个环节加强对成人高等学历教育的管理。

 

 

　　不可否认，这种管理体制对我国成人教育的健康发展发挥过相当积极的作用。但是，以发展的眼光看，这种管理体制已不适应时代的要求，随着社会的进步，它越来越明显的暴露出自身的局限性。

 

 

　　1.这种管理体制已不适应我国经济发展的需求。我国经济由“计划经济”走向“市场经济”，要求着高效、灵活的包括人才在内的资源配置，经济规模的扩大要求着人才培养具备更大规模；工业化与信息化进程的叠加要求人才的高规格、高素质；经济发展的地域不平衡又形成对人才的多层次多类型需求等等，这一切，集权式管理的成人高教怎能适应？仅举招生计划为例，20世纪90年代，成人高教“专升本”层次招生计划从每年5万人左右缓慢增长，直到1998年才刚及10万，而报考人数37.8万，报招比达4:1，在经济发展较快的沿海省份，报招比达6:1甚至8:1，一些省师范类“专升本”报招比竞达10:1，[1]这种莫名其妙的“刚性控制”，正好对集权式管理的弊端做了充分的暴露。

 

 

　　2.这种管理体制已不适应社会进步的要求。伴随着经济的高速发展，我国社会主义政治、文化建设也有了显著的进步，正向着民主文明的目标奋进。面向知识经济新时代，面向21世纪的学习化社会，“接受教育”已成为公民最基本的民主权利，且受到“教育法”等的保护。同时，随着社会的发展，各行各业对从业人员的文化层次、学历达标也都做了硬性规定，譬如全国法院系统“九五”期间对在职人员学历达标率以本科为目标，到2000年底，基层法院为30%，中级法院60%，高级法院90%。为成人接受学历教育“层层设卡”的集权式管理，自然不能适应社会政治、文化进步的要求。

 

 

　　3.这种管理体制已不适应劳动者生存、发展的要求。一方面，经济的发展，对劳动者生存能力提出了高智能、快更新、有专长的要求；另一方面，社会的进步对社会成员素质提出了丰富化、自主化、个性化要求。然而，集权式成教管理通过大纲、计划、教材、统考等手段制造“标准件”，严重限制了学习者自我潜能的充分发展，同时把成人学历教育变成了地地道道的“应试教育”。目前我国各成人学校、自学考试、国家文凭考试莫不紧跟“统考”指挥棒转，圈题猜题、死记硬背、模拟考试，根本不利于学习者综合素质的提高。

 

 

　　4.这种管理体制也不适应成人教育自身发展的要求。面对知识经济新时代成人丰富多样的学习需要，成人教育必须实现教育系统的开放化、管理方式的灵活化、目标选择的民主化、信息传递的即时化、知识生产的创新化、教学手段的现代化、学习进程的终身化等，才能在终身教育体系中占有不可替代的地位，成人教育办学主体也才可能以鲜明的特色在激烈的办学竞争中求生存、求发展。然而集权式管理却妨碍着因地制宜、因校制宜，以种种“规范”限制着成人学历教育的创新活力，不利于成人教育发展。

 

 

　　5.这种管理体制也不利于终身教育体系的建立。建立和完善终身教育体系，不仅是国际社会教育发展的潮流，也是我国教育改革和发展的方向、目标。因为从根本上说，“教育过程的正常顶点是成人教育”[2]，所以在我国“纵向衔接，横向沟通，纵横整合”的终身教育体系中，成人教育最终必然成为主体部分，这就要求成人教育向终生化、统整化发展。集权式管理体制和分条切块的管理机构，不利于成人教育的发展，最终也妨碍着终身教育体系的构建和学习化社会的形成。

 

 

　　我国社会经济体制改革已经经历了“计划体制→有市场的计划体制→有计划的市场体制”几个阶段，现在已达到“初步建成社会主义市场体制框架”阶段，预计2010年，将“形成比较完善的社会主义市场经济体制”[3]，而我国成人教育管理体制目前尚停留在“有市场的计划体制”阶段，其改革显然已滞后于时代发展的要求。

 

 

　　三、21世纪前期我国成教管理体制的改革走向

 

 

　　21世纪前期，我国社会经济体制将完成由“计划体制”向“市场体制”的全面转轨，社会政治体制将进一步走向“民主法治”，不同类型教育相互沟通相互衔接的教育体制得以建立，终身教育体系逐步发育走向成熟，于是，成人教育的管理只有向更科学、更民主、更灵活、更开放、更宽松的方向发展，才能适应新世纪的要求。因此，成人教育管理体制改革的总目标应该是，将目前“两级管理，分类负责”的“有市场的计划体制”转变为“政府宏观调控，学校自主办学”的“成熟的市场管理体制”。实现成人教育体制转轨的具体设想有三方面：

 

 

　　1.国家进行宏观调控，不再直接实施管理　教育部要真正彻底转变职能，集中精力搞好成人教育总体规划、立法定规、资源整合、调研统计等工作，宏观把握国家成人教育发展的大方向，及时提出指导性意见。

 

 

　　教育部要将目前掌管的直接管理工作权限逐步适时地下放给地方或直到办学主体。譬如，办学资格审查权、办学规模审批权、办学质量评估权等，可以下放给省市教育主管部门；入学招考权、教学控制权（专业、大纲、计划、教材等）、文凭发放权等直接下放给办学主体。

 

 

　　需要说明的是，目前我国由中央直接制发成人高校学历文凭的办法虽对制止“乱办学”有一定积极作用，但是“统一发证”一则不利于成人教育的质量、品牌竞争；二则中央也难以真正对数千个办学主体教育质量汇成的所谓“国家文凭”水准负责。而且，这种管理不符合国际常规，因为“文凭是由学校发的”，古今中外，概莫能外。所以，不如下放文凭发放权，让市场去决定文凭价值乃至学校的命运。

 

 

　　对于成教规律研究、教育方式引导、人才需求预测、教育质量评查等业务性较强的宏观指导意见的形成，可以更多地依靠、委托非政府行业组织、各类科研单位、独立咨询机构以及其他中介机构来进行，充分发挥成人教育专家学者的作用，变行政运作为市场运作。

 

 

　　应该强调的是，职能转变并不等于机构撤并。从教育部到各级教育主管部门必须设立专门成人教育机构以研究成教独特规律，以及加强成教与其它类型教育的协调发展。实践证明，1998年成人教育司、局、处自上而下的撤并，已给我国成人教育的统筹规划、立法定规、综合协调、统计监控等工作带来巨大损失，这种状况应该尽快得到扭转。

 

 

　　2.成教实行多级管理，更要注重权限下移　成人教育与普通教育的显著区别之一，就在于成人教育的地域性很强，与经济社会结合紧密，因而更要强调其管理的“地方化”和管理权限的下移。

 

 

　　成人教育发展的规划权、办学资格审查权、教学质量评估权都应交给省级教育行政部门。由于省级教育行政部门对本省经济社会现实状况、发展前景、人才需求趋势有较准确、具体的了解，所以，由省级确定成教发展规划，根据规划提出各级各类成人教育招生办学的指导性计划将更为切实可行；省级教育行政部门对本省办学力量、教育资源有较清楚的把握，由其审核成教办学资格、评估教育质量将更准确可靠及时，而且省级教育行政部门的工作成效、社会评价会直接反馈到省政府、人大，这有利于对省级教育部门工作实绩的考核监督，有利于通过增强其责任意识以促进区域成教发展。

 

 

　　成人教育的管理权、监督权等应该下放到县市。县市教育行政部门与办学主体最为贴近，对办学主体的办学行为、教育质量、社会评价一清二楚。由县市教育行政部门直接负责对成人教育的管理特别是监督，并建立由其向省教育主管部门负责、对失职者要追究其责任的制度，将会在办学主体的“家门口”安排一个“督察”，这对实现成人教育“以法治教”将是有力保证。如果省里再能定期不定期派出“督察员”，建立巡视制度，将更有利于对成人教育办学行为的监督。

 

 

　　多级管理最需要强调的是社区的统筹发展权。归根结底，成人教育的科技经济发展、政治文化建设、职业生计教育、艺术休闲教育等功能要在具体社区区域中发挥，要直接有效地为社区建设、发展服务，为社会公众服务。因此，社区的统筹规划、管理办学是充分体现成人教育特性、有效发挥其办学效益的最佳方式；根据本社区的发展规划，联合各方办学力量，开发社区教育资源，实现区内资源共享，优化成人教育结构，提高成教办学效益，有力促进社区经济社会发展，满足社区公众生存、发展的教育需求，促进“学习化社区”、“学习化社会”的实现，是成人教育的理想境界。

 

 

　　3.办学主体面向“市场”，自主办学竞争发展　成人教育管理体制改革的终极落脚点，是促进办学主体面向经济、社会发展，面向人才供求市场，依法自主办学，通过公平竞争，激发创新活力，形成鲜明特色，为成人提供优质教育服务。

 

 

　　各类成人学校及开办成教的普通学校，是成人教育办学主体的骨干部分。让学校享有充分的依法办学自主权，自定招生规模、具体培养目标，自主设置专业、拟订大纲、实施计划、安排课程、组织教学、考核管理、核发文凭，自己对教学质量、文凭价值、学校声誉负责，接受人才市场的评价和全社会的检验，也就自己掌握着本校的生存、发展命运。学校依法自主办学，再加上各级政府主管部门的监督，将使成人教育形成“自主办学，自求发展，自我约束，政府监督，以质为本，竞争发展”的

 

 

　　“市场式”运行机制，才可能充分激发出学校的办学活力和创造力。

 

 

　　企业也应该成为重要的成人教育办学主体。迄今为至，我国大多企业尚未成为科技开发和人才培育的主体，这是我国大多企业缺乏创新力、竞争力的重要原因之一。一方面，要采取有效措施，促进大型企业独立开办、中小型企业联合开办成人教育；一方面要解放思想，通过审核准予有水准的企业与高校联合开办高层次学位教育（硕、博士教育），培养高智能创新人才。这已是发达国家（如美国、德国、日本等）20年前的成功经验，我国完全可以解放思想、大胆借鉴。只有这样，成人教育才可能最直接地为科技创新、生产力发展提供有效服务。

 

 

　　科研机构、社会团体、公民个人等社会力量在举办成人教育方面也都有各自的优势，成人教育要通过管理体制改革，将他们纳入“多级管理，自主办学”范畴，给他们尽可能多的发展空间和平等的竞争发展权利，让他们汇入我国成人教育的洪流。

 

 

　　只有形成“国家宏观调控，省级规划审核，，县市监督管理，社区统筹发展，学校面向市场，依法自主办学”的崭新管理体制，我国成人教育才可能走向成熟，其发展才能适应21世纪的要求。

 

 

　　收稿日期　2000-12-01

 

作者介绍：朱涛　广东五邑大学　教授　江门　529020

 

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