重点：地方高等教育财政投入及其影响因素

  本文关键词：地方高等教育财政投入及其影响因素，由笔耕文化传播整理发布。

2010年11月高等教育研究Nov.,2010

????????????????????????????????????????????????????

第31卷??第11期JournalofHigherEducationVol.31??No.11

??教育经济与财政??

地方高等教育财政投入及其影响因素

宗??晓??华

(南京大学教育研究院,江苏南京210093)

摘??要:地方高等教育财政时序数据显示,扩招以来地方高校生均预算内经费及其占高校总经费的比例普遍下降,且中、西部地区下降幅度更大,地区间高等教育财政投入分化明显。基于1998-2006年的省级面板数据,对影响地方高等教育财政投入因素进行实证研究的结果

表明,地区经济对高校毕业生的需求规模、毕业生流出比重、地方高校财政责任向中央财政和地区居民的可转嫁程度等因素对地方高等教育财政投入有显著的影响。未来政策调整的重点是:建立以高校毕业生流出规模为核心因素的高等教育财政转移支付制度,加大中央对中西部地区高校的财政支持,同时调整地方政府的激励结构,为地方政府在高等教育中的角色 正位!。

关键词:地方政府;高等教育;财政投入

中图分类号:G40??054??文献标志码:A??文章编号:1000??4203(2010)11??0041??08

StudyonLocalHigherEducationFiscalInputandItsInfluencingFactors

ZONGXiao??hua

(InstituteofEducation,NanjingUniversity,Nanjing210093,China)

Abstract:Basedontheanalysisoftimeseriesdataoflocalhighereducationfinance,itshowsthatin??budgetexpenditureoflocalcollegesfalls,thoseincentralandwesternregionsfalldeeper,anddifferentareasdiffersignificantly.A1998-2006paneldatasetisemployedtodoanempiricalresearchontheinfluencingfactorsoflocalhighereducationfiscalinput.It?sfoundthatthesefactorshavesignificantinfluenceonthelocalgovernmentfiscaldeci??sion,suchastheeconomicdemandofcollegegraduates,graduatemigrationproportion,andthedegreeoffiscalresponsibilitythatcouldbepassedonthecentralgovernmentandresi??dents.Thefuturepolicyshouldfocusonestablishingthetransfersystemwhichbasedonoutflowgraduates,enhancingthecentralgovernmentfiscalsupporttocentralandwesterncolleges,andrestructuringthelocalgovernmentincentivestonormalizeitspositioninhighereducationprovision.

Keywords:localgovernment;highereducation;fiscalinput

*收稿日期:2010??09??28

基金项目:教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(05JZD00033);南京大学人才引进基金项目(011722510100)作者简介:宗晓华(1982-),男,南京大学教育研究院讲师,经济学院博士后研究人员,从事教育经济、教育财政研究。

前的水平。1998年的生均预算内经费支出为6965

一、问题的提出

目前,我国的地方普通高校共1514所,占全国普通高校总数的93%,地方政府的高等教育财政投入也占到国家高等教育总体财政投入的70%左右。然而,随着近10年来的扩招,地方普通高校经费来源中的财政性经费比例在持续下降,生均教育经费

的投入也停滞不前。财政支持力度不足导致地方高校的经费收入过度依赖学费,学校的债务负担和居

[1]

民的学费负担沉重。实际上,缩减的公共支出已经

元,按1998年可比价格折算,2008年实际生均预算

内财政经费支出为5886元,11年中下降了1079元,下降幅度为15%。1998年以前,预算内经费占地方普通高校总经费的比例在60%以上,2008年后下降到不足50%。

在总体的下降趋势中,各个地区的表现有很大的不同。如表1所示,从1997-2008年,东部地区生均预算内经费下降幅度最小;其次为西部地区;下降幅度最快的是中部地区,平均年下降率达到了3.6%,其中2000年的下降幅度最大。中部地区的这种异常表现,可能受扩招幅度过大,财政收入不高,中央转移支付支持较少,以及毕业生外流过多损害地方投资积极性等多重因素的影响。

各地区高等教育财政投入上的差异使得地区间高校财政水平差距迅速拉大。以1997年的数据为例,东部地方普通高校生均预算内经费为8840.6元,仅比西部地方普通高校生均预算内经费高1681.1元,比中部地区高2408元。然而到2008年,东部地方普通高校生均预算内经费为8788.2元,比西部地区高出2105.5元,比中部地区高出4523.5元。如果以生均预算内经费作为衡量高校财政水平的指标,目前东部地区高校的财政水平是中部地区的2倍多。东、中、西地区高校财政水平的拉大反映了各地政府在高校财政投入上的分歧。

相对于三类地区而言,各省份在高等教育财政投入上的分化则更为明显。如果以地方普通高校预算内经费占地方普通高校总经费的比例来衡量地方政府对高等教育的财政支持程度,以地方普通高校生均经费来衡量高校经费水平,可以得到一个坐标图(如图2所示)。其中,纵轴代表地方政府的高等教育财政支持度,横轴代表高校生均经费水平,十字交叉纵线和横线将图分为四个象限,按顺时针方向依次为第一、二、三、四象限。十字交叉的纵线代表各地区高等教育财政支持度的平均值(48.3%),横线代表各地区高校生均教育经费的平均值(14517.4元)。

根据各省份数据在四个象限的相应分布,可以将31个省份分为四种类型。如图2所示,第一种类型为 高经费水平、高财政支持度!地区,处于第一象限,主要包括北京、上海、天津、广东、宁夏、西藏和青海。这7个省市特征非常明显。其中,3个直辖市和经济强省广东的财政收入非常丰裕,在高等教育成本分担上,地方政府当仁不让,强势介入。其余3个地方均为少数民族或边疆地区,政府在高等教育

对地方高校的良性发展和质量提升造成了负面影响。

作为地方普通高校财政投入主体,地方政府对高校的财政投入为何没有跟上扩招的步伐?是地方高校扩招的速度过快,还是地方政府没有足够的财力?表面上看,1999-2004年,地方普通高校扩招速度的确过快,在校生数的年增长率超过地方政府的财政收入增长率,在没有地方财政特殊倾斜的情况下,生均预算内经费的下降在所难免。然而,根据历年#中国统计年鉴?和#中国教育经费统计年鉴?中的相关数据,可以发现:从2000年开始,地方普通高校预算内经费增速一直处于下降状态,2004年之后的预算内拨款增速更是低于地方财政收入的增速。例如,2003、2005和2007年地方财政收入的增长率分别为15.7%、27.1%和28.8%,而地方高校预算内经费的增长率只有14.6%、15.9%和20.2%。可以认为,地方政府对高校的投入并未跟上其自身财力增加的步伐。

为什么地方政府对高校的投入会滞后于其财力增幅?不同的地方政府对于高校的财政投入是否存在差异?笔者通过对1997年以来的相关数据和资料进行分析,尝试对此问题进行回答,并探究导致地方高校财政支持下降的深层原因。

二、地方高等教育财政投入

演变与区域差异

根据地方高等教育财政投入的时间序列数据,可以清晰地发现,随着地方高校的扩招,地方普通高校的生均预算内经费和预算内经费占高校总经费的比例明显下滑。如图1所示,地方高校的生均预算内经费从2000年开始就一直处于负增长态势,到2006年才止跌回升,直到2008年仍未恢复到扩招

成本分担中承担主要责任。第二种类型为 高经费水平、低财政支持度!地区,处于第二象限,主要包括江苏、浙江、福建和辽宁。这4个省份都属于东部地区,尤其是江苏和浙江,居民收入较高,家庭和社会有条件分担更多的高等教育成本。第三种类型为 低经费水平、低财政支持度!的 双低!地区,处于第三象限,包括黑龙江、河北、湖南、湖北、陕西、河南、

安徽、江西、四川和重庆,这些地区主要是东部落后省份和中西部人口大省,地方财政收入较低,而高等

教育需求量较大。第四种类型为 低经费水平、高财政支持度!的地区,处于第四象限,包括内蒙古、新疆、贵州、云南、甘肃、山西、山东、海南、广西、吉林。这些地区一般地处边疆,经济发展水平不高且高等

教育规模也不大。

图1??地方普通高校财政投入演变趋势

注:数据来源于1999-2009年#中国教育经费统计年鉴?,并以1998年为基年,对2009年#中国统计年鉴?中历年的 居民消费价格指数(CPI)!数据进行调整。

表1??1997-2008年东、中、西部地区普通高校生均预算内经费东部地区

中部地区

西部地区

生均预算内经费(元)增长率(%)生均预算内经费(元)增长率(%)生均预算内经费(元)增长率(%)

199719981999200020012002200320042005200620072008平均

8840.68753.68837.58839.18624.27976.07629.97170.47148.07306.77757.78788.2

-0.980.9560.02-2.43-7.52-4.34-6.02-0.312.226.1713.28-0.05

6432.65798.16313.75015.24445.03935.13660.63351.13271.63384.93708.54264.7

-9.868.89-20.57-11.37-11.47-6.98-8.45-2.373.469.5615.00-3.6

7159.56599.87294.97096.36645.06334.05619.55141.85561.35572.85983.46682.7

-7.8210.53-2.72-6.36-4.68-11.28-8.508.160.217.3711.69-0.62

????注:生均预算内经费数据来源于1998-2009年#中国教育经费统计年鉴?,并以1998年为基年,对2009年#中国统计年鉴?中历年的

居民消费价格指数(CPI)!数据进行调整。生均预算内经费年平均增长率按幂函数方法折算,具体计算公式为:r=(En/E0)1/n-1,其中r为年平均增长率,E0为初始年份生均预算内经费,En为第n年时生均预算内经费。

图2??基于高校经费水平和财政支持度的地区分类

注:图中数据根据2009年#中国教育经费统计年鉴?中的地方普通高校生均教育经费支出、地方普通高校教育经费和地方普通高校预算内教育经费3项指标的数据计算得出。

????从上面的描述性统计数据可以发现,在我国高等教育扩招过程中,不同地区政府对高校的投入差异很大,这些差异不仅表现在绝对量上,而且也表现在相对比例上。地方政府对高校财政投入的差异,直接导致我国东、中、西部地区高校财政水平差距迅速加大,区域不平衡问题日益突出。

济增长成为地方政府追逐的核心目标。然而,不同的财政支出项目对地区经济增长的贡献是不一样的。根据政府财政提供的产品和服务大致可分为两类,一类是生产建设性的,一类是社会民生性的,前者可以在短期内促进经济增长;后者可以保持社会稳定和谐,为经济长期增长提供条件与保障,但投资

[3]

收益周期较长。相关的实证研究结果表明,中国的

三、地方高等教育财政投入的

影响因素分析

为了更深入地了解地方高等教育生均预算内经费下降的原因,以及各地方政府在高等教育财政投入上的显著差异,应进一步探究影响地方政府高等教育财政投入的因素,以及这些影响因素的作用机制、条件与效应。

1.地方政府高等教育财政决策的理论框架主流的财政研究文献认为,在影响我国地方政府财政决策的因素中,财政分权体制与地方官员晋升的锦标赛制度是两个关键的制度性因素。1994年实施的分税制改革,强化了中央财政,削弱了地方财政。然而,在财力向中央集中的同时,公共事务责任却大量地下放。其中,在20世纪90年代末的高等教育管理体制改革中,部属高校大量下放给地方政府,极大地增加了地方政府的财政负担。在以GDP增长率为主要考核指标的官员晋升机制下,经[2]

财政分权以及基于政绩考核下的地方政府间的竞争,导致地方政府财政支出结构 重基本建设、轻人力资本投资和公共服务!。也就是说,为了促进地区经济增长,地方政府在分配财政资金时会偏向生产建设类公共项目,而相对忽视社会民生类公共项目。

[4~6]

针对教育财政的实证研究更进一步指出,由

于义务教育的投资收益周期较长,而且培养的是一般性人力资本,与地区经济产业结构关系不大,因

[7]此,地方政府不愿意投资义务教育。

然而,高等教育是否会有所不同呢?高等教育是一种专业性教育,培养高级专门人才,形成专用型人力资本,与地方的经济和产业需求结构耦合度很高,而且投资%收益周期较短。一般来说,大专生需2-3年,本科生需4年,硕士研究生需2-3年,博士研究生需3-5年即可毕业进入劳动市场,为区域经济发展作出贡献。从这个角度考虑,地方政府会不会为了促进经济发展来加强本地区的高等教育投资?已有的文献对此问题尚未有针对性的理论和实

证分析。笔者认为,由于财政分权和区域经济竞争,地方财政支出结构的短期性和功利性特征鲜明,在高等教育财政投入决策时,地方政府会考虑更多的现实因素。也正是这些现实因素导致地方政府投资高等教育的意愿弱化。

第一,本地区产业发展对大学生的需求程度。不同的产业结构对高校毕业生的需求和依赖程度是不同的。对于农业而言,传统农业基本上不需要大学生,现代农业尤其是以生物技术为支撑的现代劳动密集型农业则需要大量掌握高科技和经营管理知识的大学生。对于工业和服务业而言,传统的工业制造部门对大学生的需求量不大,但工业的研发部门和现代服务业部门对大学生的需求量很大。我国东、中、西部地区的产业结构差距很大,地区经济发展对大学生的需求程度以及大学生的工资水平也会有很大的不同。这既会影响地方政府投资高等教育的收益率,又会影响个人投资高等教育的收益率,从而影响地方政府和个人的高等教育投资意愿。

第二,本地区高等教育财政投资的外溢程度和其他地区对本地区高等教育投资的替代效应。即使大学生对本地区经济发展具有潜在的推动力,地方政府也未必愿意投资高等教育。原因有两个方面:其一,如果大部分的高校毕业生(尤其是优秀的毕业生)都流动到其他地方就业,即存在财政外溢,那么当地政府投资高等教育的意愿就会大打折扣。其二,如果当地需求的大学生能够从外地引进,即存在其他地方高等教育投资对当地的替代效应,那么当地政府也将失去对高等教育投资的积极性。一般发达地区由于产业构成较高,对高校毕业生需求量大且工资水平较高,往往成为吸纳欠发达地区人才的引力中心。

第三,中央转移支付对地方财政支出的替代程度。转移支付是指各级政府之间为解决财政失衡而转移财政资金的活动,是保障公共产品和服务提供的财政制度。如果中央政府对地方高校,如通过科研资金、项目资金或学生资助的形式进行财政补助,那么地方政府就可能减少其对高校的财政投入,以保持地方高校财政资金的整体稳定。此外,在我国财政分权和行政集权的体制下,中央转移支付越多,地方政府的代理角色和对上负责的倾向就越显著,这会挫伤地方政府提供地方性公共服务的主体性和积极性。这种现象可称为中央转移支付对地方财政支出的 替代效应!或 挤出效应!。当存在较高的替代效应时,中央转移支付越多,地方对高校的财政投入将越少。

第四,地方居民对财政责任转嫁的可接受程度。高等教育属于准公共产品,除了财政支持以外,还可以通过收取学杂费等途径,让学生及其家庭负担高

&

等教育的成本。学生及其家庭对高等教育成本的

负担能力和意愿取决于家庭收入和高等教育的收益率。已有的研究证实,经济发展水平和教育财政支

[8]

出存在负相关关系。由此推论,在其他情况相同时,人均收入较高的发达地区,地方政府可使学杂费水平提升至较高水平,从而将大量的高校财政负担转嫁给居民;相反,人均收入较低的欠发达地区,地方政府通过提高学杂费转嫁高校财政负担的空间则很小。

除了上述四个因素影响地方政府投资高等教育的主观意愿外,还有一些客观因素将影响地方政府的高等教育财政支出,如地方政府的可支配财力、地方高等教育规模等。高等教育刚性财政支出的主要构成是教师工资,地方高等教育规模将直接决定一些刚性财政支出的大小。

2.影响地方普通高校财政投入因素的实证检验基于上述分析,笔者构建出相应的计量模型,对影响地方政府高等教育财政投入的因素进行实证检验。具体计量模型如下:

Rit=??0+??1??PGit+??2??PGit+??3??DFit+??4

5??TFit+ it??MGit+????Xit+!

上述计量模型中i表示具体省份,t表示具体年

2

份,!it为模型的误差项。被解释变量(Rit)是第i省第t年的地方普通高校预算内教育经费支出占地方普通高校教育经费支出的比例,所选数据来自历年的#中国教育经费统计年鉴?。选取的解释变量分别为:(1)地区的经济水平(PGit),可以反映居民的收入水平,并间接反映地方政府的财政收入水平,以人均GDP为指标,这一指标可根据历年的#中国统计年鉴?数据计算得出。(2)财政分权度(DFit),反映地方政府的可支配财力和财政决策空间,以本地区财政收入占国家总体财政收入的比重作为指标,地方财政收入和国家总体财政收入数据均来源于历年的#中国财政年鉴?。这里以财政收入而不是以财政支出数据来衡量,主要是考虑我国地方政府的财政收入和支出之间差距很大?,这个差距主要由中央财政的转移支付来弥补,中央政府对地方政府的财政转移支付占国家整体财政支出将近1/3的比例,而且各个地方政府对这部分资金的规模和用途很难控制,一般不被地方政府视为可支配财力。(3)地区人口迁移规模(MGit),包括人口流出规模和流入规模,反映教育财政投资的外溢程度和可替代程度,这

博泰典藏网btdcw.com包含总结汇报、出国留学、自然科学、教学研究、表格模板、高中教育、初中教育以及重点：地方高等教育财政投入及其影响因素等内容。

本文共2页12

  本文关键词：地方高等教育财政投入及其影响因素，由笔耕文化传播整理发布。