推进我国学前教育投入体制机制改革的政策思考

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学前教育发展

教育发展研究 2014．4

推进我国学前教育投入 体制机制改革的政策思考
笮夏 婧 庞丽娟 张 霞
摘 要： 学前教育财政投入是保障并提高学前教育硬件条件与师资素质的物质基础,为进一步推进我国学前教

育投入体制机制改革， 应构建政府主导、 社会和家庭积极参与的投入体制； 建立逐步增

长、 科学规范的学前教育预算 制度； 明确7%的财政性学前教育投入比例， 制定生均经费基线标准； 多举措筹措学前教育经费并实现新增教育经费 倾斜； 积极鼓励、 引导社会力量办园和捐资助园以及以公平和普惠为基本价值取向建立弱势扶助制度。 关键词： 学前教育财政； 投入体制； 投入机制； 学前教育预算

学前教育投入体制机制是指为了实现学前教育 保障学前教育经费的充足、 普及与质量提升的目标， 公平和效益而形成的关于经费投入、分配和使用的 规则体系和运行方式， 包括政府财政投入责任体系、 教育成本分担体系、 经费分配机制等等。 学前教育投 入体制机制是保障并提高学前教育硬件条件与师资 素质的物质基础，也是影响和制约学前教育普及与 事业发展水平的关键因素。随着 《国家中长期教育 改革和发展规划纲要 （2010-2020 年） 》 、 《国务院关 于当前发展学前教育的若干意见》 （以下简称“国十 条” ） 的颁布 ， 建立健全学 前教育投入 体制机制成 为 切实保障学前教育经费、实现学前教育普及战略的 关键。 2011 年财政部、 教育部颁布的 《关于加大财政 投入支持学前教育发展的通知》 进一步提出 “政府主 导、 社会参与” 、 “地方为主、 中央奖补” 的投入体制政 策，为学前教育投入体制机制的制度设计确立了总 体方向和基本原则，同时也提出了体制机制改革的 迫切需求。 长期以来，投入体制机制问题已经成为制约我 国学前教育事业发展的瓶颈。 这些问题主要表现 为： 政府、 社会、 家庭合理分担的投入体制内涵模糊，
夏 婧 / 首都师范大学学前教育学院 （北京 100045 ）
[1]

政府主导责任不明； 学前教育预算制度不完善， 尤其 欠缺对学前教育预算层级、 范围、 规模以及监督制度 等具体问题的明确规定；缺乏明确的可衡量财政投 入情况的指标， 尤其是缺乏学前教育财政投入比例、 生均经费标准、生均财政拨款标准等量化指标和基 线标准， 致使学前教育财政投入规模缺乏规范； 新增 教育经费向学前教育倾斜 的保障机制 尚未建立， 即 如何倾斜、 如何监督等配套政策尚不明晰， 可能导致 政策难以落实；对社会力量办园的政策优惠力度较 低；公平导向的弱势地区与儿童资助制度尚待完善 等。上述问题直接导致了我国学前教育的投入长期 处于较低水平， 城乡、 区域间差 异大， 远远无法满足 事业发展需要。 首先， 我国财政性学前教育的经费仅
[2] 不仅远低于 发 占财政性教育经费的 1.2%—1.6% ，

达国家的平均水平， 还低于巴西、 蒙古等发展中国家 水平，从根本上难以支撑 学前教育事 业的发展； 同 时，各省市自治区的学前教育财政投入水平也普遍 较低。 其次， 学前教育经费在国家财政预算中长期没 有单项列支， 经费一直包括在中小学教育预算中， 这 就导致各级政府教育经费短缺的情况下，学前教育 因其是非义务教育、 经费非单独列支而往往被挤占。
100875 ） 张 霞 / 北京教

100037 ） 庞丽娟 / 北京师范大学教育学部 （北京

育科学研究院 （北京

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我国学前教育财政投入的地区差异较大， 不公 第三， 平问题突出。 以 2011 年为例， 全国 31 个省级行政区 中 （不含香港、 澳门特区和台湾地区 ） ， 学前教育财政 性经费投入最高的省份为最低省份的 103 倍， 而生均 预算内学前教育经费支出最高的省份是最低的省份 普遍低下 的 13 倍。 学前教育财政投入水平的长期、 且地区差异大直接导致了我国学前教育整体发展水 平难以提高， 区域不均衡问题突出， 园所建设迟滞且 “保基本” 性质的公办园大量缺乏。 因此， 要持续、 稳定 地发展学前教育就必须对现有的投入体制机制进行 改革。
[3] [2]

制机制的各个环节， 尤其是经费筹措、 分配、 管理和使 用的过程中， 促使公共财政资源普遍、 平等地惠及所 有儿童， 避免因经济条件、 身份地位、 地理位置、 所在 园所性质等外在因素而产生的不公平， 并且在园所建 设过程中主要提供以普通民众为对象的、大量的、 达 到基本质量要求的学前教育机构。 第三，明确政府主导并非不需要甚至排斥社会 和家庭的投入。 一方面， 社会和家庭是学前教育的受 益者， 按照 “谁受益谁付费” 的原则， 社会和家庭有责 任参与学前教育投入； 另一方面， 我国仍处于社会主 义初级阶段， 经济社会的发展水平仍旧不高， 政府独 立承担学前教育投入责 任仍面临经 费方面的困难。 在这种情况下，政府不应该也不可能对学前教育实 施包办。因而， 在坚持政府主导的基础上， 应积极鼓 励社会和家庭学前教育投入。 二、 逐步建立增长 、 科学规范、 监督有力 的学前 教育预算制度 教育预算是国家各级政府和各级各类教育机构 的年度收支计划，是国家及地方财政预算的重要组 成部分，体现出公共财政框架下政府承担的教育责
[4] 决定了教育财政经费的充足、 均衡和效益水平。 任，

综合考虑我国学前教育普及发展的迫切需求与 国内外学前教育改革与发展的有益经验， 特提出促进 我国学前教育投入体制机制改革与完善的政策建议。 一、 逐步构建政府主导、 社会和家庭积极参与的 投入体制 第一， 全面、 深刻理解学前教育的公益性本质属 性， 继续强化政府主导职责， 切实加大学前教育财政 投入力度。学前教育的公益性是其作为公益性趋强 的准公共产品的内在属性，也是投入体制机制设计 必须坚持的价值观念。学前教育对个体发展具有奠 基性和教育性价值，其不仅能促进个体全面健康发 展，还能有效提高教育的整体效益和家庭生活的质 量， 推进教育和社会公平， 因而对国民整体素质的提 高， 社会、 政治 、 经济和教育 可持续发展具有重要 的 战略价值， 因此公益性是学前教育的本质属性。建构 公共服务体系和提供有效的公共服务是公共服务型 政府的根本责任，而学前教育的公益性决定了其必 然成为政府公共服务体系的重要内容，应当将学前 教育纳入公共服务体系， 明确由政府主导其发展。各 级政府应积极履行多项教育职责，确保学前教育资 源的足量供给。 第二，在坚持学前教育公益性和教育性基础上， 将普惠性作为学前教育发展的基本原则和根本目标， 并将其切实贯彻到学前教育投入体制机制的构建和 突破创新中。 普惠性学前教育指的是普遍惠及大多数 适龄儿童、 儿童可以较方便获得、 家庭可支付得起、 平 价而又有质量的学前教育。 因为学前教育是面向所有 儿童的非选拔性教育， 接受学前教育是个体最基本的 教育权利。坚持普惠性原则， 需要在学前教育投入体 - 20 -

我国的学前教育经费并未纳入财政预算， 长期以来， 而多以专项的方式进行拨付，这在很大程度上影响 了经费投入的稳定性， 无法充分保障投入水平。 “国 十条” 明确提出 “各级政府要将学前教育经费列入财 政预算” ，较之以前的投入体制是一个巨大的进步， 然而仍然缺乏对于预算制度的具体规定。建立并完 善预算制度， 需要中央、 省、 地市、 县级、 乡镇各级政 府切实将学前教育预算 纳入教育预 算并实现单 列， 对学前教育预算资金的来源、 规 模、 分配、 使用 等收 支行为进行计划和规范，以切实满足学前教育事业 发展的规模、 范围和程度。同时， 为实现学前教育经 费的稳步增长， 需要明确并落实 “预算内学前教育经 费的增长不低于预算内教育经费增长，生均教育经 费逐步增长，幼儿教师工资和生均公用经费逐步增 长” 的 “三个增长” 基本原则。值得注意的是， 为切实 提高预算编制的科学性和透明度， 还可以建立 “一个 幼儿园、 一个部门、 一本预算” 系统， 即由各幼儿园和 教育行政主管部门负责编制预算，财政部门负责审 核， 经人大审查后形成最终预算， 同时在人大预算监

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督的基础上，通过建立学前教育预算草案网上公示 制度， 充分发挥社会监督职能。 制定 三、 明确 7%的财政性学前教育投入比例， 生均经费基线标准 建立政府主导的学前教育投入体制机制就意味 着财政性经费应该是学 前教育经费 来源的主渠 道， 这就需要确立投入规模的基线，保障经费投入的稳 定性与充足性。其中，确立财政性学前教育经费比 例与生均经费标准均为有效的途径与机制。 财 政 性 学 前 教育经 费 占 财 政 性 教育经 费 的 比 例是衡量学前教育财政 投入规模的重要指标， 对各 级政府学前教育财政 投入起着 重要的引导 、规范、 评价和约束作用， 确 立科学适宜 的学前教育财政投 入 规 模 需 要 首先 明 确 财 政 性 学 前 教育经 费 占 财 政 性教育经费的比例。从国际比较的视角来看，， 大部 分 发 达 国 家 和 部 分 发展中 国 家 预 算内 教育经 费 中 学前教育所占的比例平均约为 7%。据国际 经济合 作与 贸易组织 （简 称 OECD ） 2006 年公布 的数据显 示， 匈牙 利 、 法国、 捷克、 墨西 哥 、 德国、 丹麦、 奥地 利、 爱尔 兰、 意大利、 英 国、 瑞典、 荷兰 、 葡萄牙、 芬兰 等 20 个国家的教育预算 中学前教育经费所占比 例 平均为 7.04%。其 中， 匈牙 利 、 法国、 捷克该比例超 与我国国情较为接近的巴西、 墨西 过 10%。 同时， 哥 、 蒙古 等发展中 国 家 这一 比 例均达到 或 超 过了 8% ， 巴西 为 8% ， 墨西 哥 为 8.9% ， 蒙古 更 是 达到 18%。从我国国 内各 省 市 地 区 情况 来 看 ， 部分地区 （上 海市 、 北京市顺义区、 浙江 省 宁波 市 鄞 州 区 、 内 蒙古鄂尔多斯市 ） 的财政性 学前教育经 费占财政性 教育经费的比例已接近、 达到或超过 8%。浙江省、 厦 门市、 深圳市等地区财政 性学前教育经费占财 政 性教育经费比例达到 5%以上； 浙江省 2012 年财政 性学前教育经费占财政性教育经费的 比例达到 5%
[6] 通过对 以上， 不办高中教育的地区达到 10%以上。 [5]

生 均 经 费 和生 均 拨 款 标 准 是 反 映 各 地 学 前 教 育财政投入的重要指标 ， 其差异也是 考察区域间 教 育资源均衡配置情况的重要依据。[7]相关部门 可通 过 科 学 制 定 全 国 性 生 均 经 费 标 准 和生 均 拨 款 标 准 的 基 线 标 准 来 确保 学 前 教育机 构运 转 和 发展 的 正 常需求。在生均经费标准和生均拨款标准的制定过 程 中： 第 一， 以 国 家 办 学 条 件 基本标 准 和教育教学 基本 需 要 为 前 提， 坚持生均经费标准、 生均拨款标 准与学前教育发展相 适应的基本原则， 以满 足有质 量的、 普惠性学前教育发展需 求的基本 目标； 第二， 以科学、 实 事 求 是的 成本 调 查 为依据， 切实将幼儿 园 基本 运 转 和 发展 的实 际 需 求 作为 确 立 生 均 经 费 标 准 和生 均 拨 款 标 准 的依据 ； 第三， 坚 持 统一 性 和 差异性相结合的原则， 在制定 生均经费和生均拨款 基 线 标 准 过程 中 ， 将东中西部地区、 城乡农 牧 区学 前教育发展相关的规模因素、 地理 因素、 气候因素、 物价因素等作为调整 因素， 制定保 障满足我国大部 分 城乡 地 区 特 别 是 广 大 农村 地 区学 前 教育 基本 运 转和发展需求的生均经 费和生均拨 款基线标准 ， 以 保障经济社会和学 前教育发展相对滞后、 学 前教育 生 均成本 较 高 的 农村 地 区学 前 教育的 基本 需 求 和 发展 需 要； 第四， 建 立 与 物 价 水平 相 挂钩 的学 前 教 育生均经费和生均拨款标准浮 动机制， 每 3-5 年进 行一次成本调研和分 析， 适时调整 生均经费 和生均 拨款 标准。 四、多举措筹措学前教育经费并实现新增教育 经费倾斜 当前，我国教育总体投入中各学段的投入已基 本形成固定格局， 因此， 以增量为主提高学前教育投 入水平是切实有效的途径。我国教育财政投入的来 源主要包括： 预算内教育事业费和基建费、 教育费附 加、 土地出让金等。[8] 第一，明确预算内教育事业费中预算内学前教 育事业费所占比例不低于 7%。国际方面， OECD 数
[9] 法国、 捷 除韩国、 澳大利亚外， 其余匈牙利、 据显示，

笔者建议综 合考虑我国学 国内外情况的比较分析 ， 前 教育 发展现 状 、 普 及 发展 需 求 、 经 济社 会 发展 状 况等客观因素， 从国 家层面确 定财政性学 前教育经 费在同级财政性教育经费中所占比例不低于 7%的 基线标准， 各地可根据当地经济社会 发展情况 上浮 这一比例， 但不得低于 7%的最低标准， 以保障本 地 区学前教育发展的基本需求。

克、 墨西哥、 德 国、 意大利、 爱 尔兰 、 荷兰、 奥 地利、 英 国、 葡萄牙等 11 个国家的教育预算中学前教育所占 比例均超过 6%， 其中法国和捷克超过 10%， 匈牙利 更高达 14.7% ； 墨西哥、 德国、 意大利、 爱尔兰、 奥地 利、 英国也均在 8%以上。国内方面， 上文提到 应建 - 21 -

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立财政性学前教育经费占财政性教育经费 7% 的基 线标准。 笔者认为， 预算内教育事业费作为财政性教 育经费的主体， 也应达到甚至超过 7%的基线标准。 第二，明确教育费附加用于学前教育比例不低 于 20%的硬性要求， 并通过国家政策予以 明确。从 合理性方面来看， 如前所述， 学前教育事业的发展对 于促进妇女就业进而促进经济社会发展具有重要价 值，在教育费附加中安排一定比例用于学前教育具 有合理性； 同时， 教育费附加作为财政性教育经费的 重要组成部分， 亦是学前教育财政投入的重要来源。 从可能性角度来看， 一方面， 浙江省、 陕 西咸阳已提 出教育 费 附 加 不 低 于 20% 用于学 前 教育 投 入的 政 策要求， 吉林、 安徽芜湖、 马鞍山、 贵阳、 广西隆林、 河 南开封、 云南楚雄分别提出教育费附 加不低于 10% 用于学前教育投入的政策要求，浙江嘉善提出教育 费附加留存部分的 50%用于学前教育的政策要 求。 另一方面， 2006 年 《国家关于大力发展职业教育的 决定》 曾提出一般地区教育费附加安排用于职业教 育 比 例 不 低 于 20% ，已 普 及 义 务 教育 地 区不 低 于 30%的政策要求。 研究建议， 从国家政策的角度明确 教育 费 附 加 中 不 低 于 20% 比 例 用于学 前 教育 投 入 不仅具有合理性， 也具有可能性。 第三，在土地出让金收入 中计提不低 于 2%的 比例 用 于学 前 教育 。 2011 年 7 月 ， 财政部、 教育 部 《关于从土地出让收益中计 提教育资金 有关事项 的 通知》 明确指出， 为实现 2012 年国家财政 性教育经 费支出占国内生产总值 4%目标，从土地 出让收益 中严格按照 10%的比例计提教育基金， 作为各地区 计算财政性教育经费来源之一。按照新增教育经费 向学前教育倾斜的原则，土地出让金收入作为新增 教育经费的一部分，应计提的教育经费应按一定比 例用于学前教育投入，并向学前教育领域倾斜。具 体比例方面， 2010 年浙江省杭州市在其 《关于加快 推进学前教育均衡优质发展的若干意见》 中明确提 出 “每年在土地出让收入中按 0.5%比例计提农村学 前教育补助资金” 。若按照学前教育、初等教育、 中 等教育和高等教育进行划分，按照新增教育经费向 学前教育倾斜的原则，土地出让金收入中应有不低 于 2%的比例用于学前教育。在经费的使用中， 土地 出让金收入主要为地方财政收入，应主要用于本地 区特别是农村学前教育园所建设、维修改造和玩教 - 22 -

具配备等项目支出和幼儿教师培训项目支出。 五、 积极鼓励 引导、 社会力量办园和捐 资助园， 扩大学前教育经费的总量与规模 积极引导、鼓励社会力量参与学前教育投入是 筹措学前教育经费的重要渠道，也是世界主要国家
0] 国十条” 明确 和地区发展学前教育的重要经验。[1“

， 并 提出要“鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园” 提出了鼓励民办园 向普惠性方 向发展的具 体路径， 包括政府购买服务、 减免 租 金 、 以奖代补 、 派驻公办 教师等， 其对于扩大学前教育资源、 促进民办学前教 育发展具有重要的导向作用。 此外， 还可以通过提供 优惠政策鼓励办园、税费减免等方式扩大学前教育 总体的经费规模和数量。 第一， 制定从建设到运营发 展的整套优惠政策， 积极鼓励社会力量在经济发达、 人口集聚的地区投资兴办幼儿园。优惠政策可以包 括： 建设用地 优先划拨； 按 规定减免建 设规费； 减免 国有资产占用费和物业管理费等租金；民办幼儿园 用水、 用 电、 用气价格 ， 按照居民 用水、 用电、 用 气价 格执行， 并免收排污费； 对符合税法规定的民办幼儿 园免征企业所得税，对民办幼儿园提供的基本教育 教学服务免征营业 税 （开设兴趣 班除外） ， 民办 幼儿 园为提高教育质量和改善教学环境，实际投入幼儿 园用于教学、 举办幼儿活动 、 师资培训 等各项费用， 允许在税前扣除； 民办幼 儿园的用水 、 用电、 用气 价 格按照居民价格执行。 第二， 采取税费抵免的方式鼓 励社会力量实施学前教育捐助，即纳税人通过非营 利社会团体和国家 机关对学前 教育的资助 与捐赠， 执行公益性捐赠税前扣除等优惠政策。 六、以公平和普惠为基本价值取向建立弱势扶 助制度 国 家 学 前 教育 财 政 经 费 是重 要 的公 共 教育资 源， 是政府实现其社会公共 服务职能的重要途径和 手段。因此， 在完善学前教育投入体制机制时， 应以 公平和普惠为基本价值取向，建立弱势扶助制度并 确立财政投入的重点与方式。 第一， 应逐步建立覆盖 城乡的学前教育弱势扶助制度，对城市低保家庭子 女、 进城务工人员子女、 农村经济 困难儿童、 留 守儿 童、 少数民族儿童、 残疾儿童等弱势群体儿童接受普 惠性学前教育予以资助，明确政府间学前教育资助

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扶助形式 经费分担机制， 确定基本资助标准。第二， 应多样化， 即可采用部分或全额减免学费、 补助伙食 费、 补助实物 （包括 校 服 、 午餐 、 牛奶 等） 、 发 放 教育 券、 设立以某类特别需要资 助的弱势儿童为对象的 专项津贴、开展以弱势群体为对象的专项计划等方 式实施资助。 第三， 弱势扶助应循序渐进、 稳步推行。 应根据不同地区的经济社会发展水平和学前教育发 展需求， 确立并逐步扩大弱势扶助的年限、 对象和范 围、 资助力度。 如将免费学前教育的年限由学前一年 逐步扩展到学前三年；减免学费的对象逐步由贫困 家庭幼儿扩展到所有儿童；资助形式由减少学费或 发放学前教育券逐步扩展到免费等。第四，应在城 乡建设大量普惠性公办幼儿园，并积极引导民办园
参考文献

向普惠性或非营利性方向发展。公办园是国家对学 前教育事业的政策性投资， 是重要的公共资源， 最能 够充分发挥 “保基本” 的作用。 因此， 应加大公办园建 设并充分确保其公益性， 新建公办园应向农村、 城乡 结合部等经济贫困地区和学前教育机构短缺地区倾 斜。 另外， 还应降低其校用标准， 征收水、 电、 气、 暖等 新增民间资 本面向额减 、 免学费， 通过 税费返还、 土 地优惠和租金减免、建园补助和奖励等优惠和扶持 政策， 引导民间资本在农村、 城乡结合部等学前教育 资源严重不足的贫困地区举办一定质量的低收费幼 儿园， 以灵活地满足弱势群体幼儿的入园需要。 （责任编辑 陈霞 ）

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On China's Policy on Institutional Reform of Early Childhood Education Investment Xia Jing Pang Lijuan & Zhang Xia （College of Preschool Education, Capital Normal University, Beijing 100037; Faculty of Education, Beijing Normal University, Beijing 100875; Beijing Academy of Educational Science, Beijing 100045） Abstract: Financial investment is the material fundamental of guaranteeing and improving the quality of preschool hardware and teaching resources.New policies should be on the schedule to farther promote the institutional reform of preschool education. First, government finance should take the major part of investment and investment from other social organizations and individuals should also be encouraged. Second, scientific preschool education budget of gradually increasing investment should be established. Third, the proportion of fiscal investment on preschool education should be ensured as seven percent at least, and the standard of minimum education investment per student should be published as soon as possible. Four, investment resources should be verified including but not limited to its increased proportion in government total education investment. Keywords: financial of early childhood education, investment system, investment mechanism, budget of early childhood education

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