试论义务教育师资均衡配置问题研究综述

发布时间：2015-02-10 10:34

 

　　[论文摘要]义务教育师资均衡配置问题的研究包括均衡配置的标准与评价指标、不均衡的原因及对策等方面。在教师编制、财政政策的密切关系等方面取得了共识，但在均衡配置的标准、如何解决工资水平偏低问题、教师管理等方面存在分歧。不足之处是：对“特岗计划”等现有政策的支出绩效、山区学校师资配置的研究较少；对教育及人事政策研究较多，财政政策研究不足。

　　[论文关键词]义务教育 教育均衡 师资配置

　　推进义务教育均衡发展是关系国家战略的重大问题，是构建和谐社会的重要内容。2010年5月，国务院批准了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020年），把实现基本公共教育服务均等化、推进义务教育均衡发展作为未来十年的发展目标，提出推进义务教育学校标准化建设，建立健全义务教育均衡发展保障机制，均衡配置教师、设备、图书、校舍等各项资源。义务教育师资均衡配置问题是这方面的热点问题之一，对此问题的研究亟待总结和深入。

　　一、研究成果综述

　　进入新世纪以来，学术界对义务教育师资均衡配置问题从评价体系、不均衡的现状及原因、经费投入及政府责任分担、义务教育管理体制、人力资源政策等角度进行了广泛研究，取得了不少研究成果，归纳起来有以下方面：
　　（一）关于均衡配置的评价体系
　　袁振国提出要建立一套教育均衡发展指数来测度基础教育均衡发展状况；王善迈提出从受教育权和入学机会、公共教育资源配置公平、教育质量公平、群体间教育公平等四个方面设计正规三级教育的教育公平评价指标；翟博（2008）对教育均衡发展的内涵、作用、理论基础、发展观念、指标体系、测度方法、政策选择进行了较为系统的研究，构建了评价指标体系。
　　（二）研究师资配置不均衡的原因及对策
　　成先中认为，现行教师资源配置模式具有强制性、等级性与偏向性，强制性有助于教师配置的制度化、正规化，等级性不利于级别低的学校教师的配备，从而迟延了这些学校教育的发展，偏向性导致弱势学校和学科教师配备严重不足；杨军认为，教育投入的总量不足和区域间分配不均衡是师资配置不均衡的重要原因，应建立有利于少数民族贫困地区师资均衡配置的政策体系、投入机制和教师培训机制；谢小波认为，推进教师聘任制、切实推行评聘分开、建立科学的流动制度、加强教师培训、提高农村教师待遇等政策有利于区域内基础教育师资的均衡；李均认为没有解决各级政府间财力与基础教育财政责任的不对称问题是农村教育落后和城乡教师资源配置失衡的主要制度根源，提出提升义务教育的财政重心，建立城乡统一的公共教育政策和深化农村教师教育改革；周冬祥认为，地方经济发展水平与属地教育财政管理的制约、城乡教师待遇差异大导致城乡师资不合理流动，生源减少、学校布局调整和人员编制标准不尽合理导致农村学校教师结构水平下降，提出构建“全市统筹、分级管理”的义务教育财政经费管理体制，深化劳动分配制度改革，强化工资激励和保障机制；冯文全等提出教师资源配置失衡根源于教师待遇的巨大差距，促进教师资源均衡配置必须调整城乡教师劳动力价格，建立教师流动的利益协调机制。
　　（三）从工资待遇、教师培训、社会保障、教师专业管理等方面进行实证研究
　　袁冬梅认为农村教师基本待遇低，社会保障资金缺位，社会保障形式和筹资渠道单一，社会化程度低，严重影响其工作积极性；朱小蔓等发现“中心校”、“学区制”、“伙伴校”三种管理模式有一定的借鉴意义，范先佐提出建立农村中小学教师保障制度、激励制度、定期交流轮岗制度，完善教师管理与培训制度，改善其教学与生活条件的建议；杨建芳认为，教师相对收入水平是师资供给的决定性因素，不仅会影响劳动者对于教师职业的从业意愿，而且会影响教师队伍的流失率，从而会对教师队伍的规模产生影响；樊香兰认为，中小学教师收入差距拉大的原因主要是现行的义务教育投入体制过度分权且重心偏低，教育法规政策的“弱法”地位不能有效控制城乡教师收入差距，教育政策的“城市化”倾向扩大了城乡中小学教师收入差距；陈成文等认为区域间及区域内教育投入不均衡严重制约贫困地区教育发展，其原因是中央与地方政府财政责任与财政能力失衡、地方政府教育投入功利化、教育投入来源单一，提出扩大转移支付规模等建议。还有研究人员分别对甘肃省天祝县（杨军，2005）、吉林省（邓涛，2007）、陕西省（侯耀先，2007）、成都市青羊区（徐江涌，2008）、武汉市（周冬祥，2008）、甘肃省定西市（常彦，2008）等地区的义务教育师资配置情况进行了实证研究。
　　（四）对现行政策进行分析评价
　　胡伶把近几年完善农村学校师资队伍建设的政策概括为“数量补充”、“地位保障”和“素质提升”三种类型，指出当前农村义务教育教师政策对相关因素考虑不充分，部分地区政策执行出现“走样”现象；李建强等研究了河北省“特岗计划”实施情况，提出整合现有制度资源，实施“顶岗实习支教+特岗计划+教育硕士”一体化的教师培养方案，打造优质教师队伍，改善农村中学师资队伍结构；邬跃运用教育政策学理论从问题认定、执行评价、政策调整等方面对“特岗计划”试点工作进行分析，认为“特岗计划”创新了农村教师补充机制，有力地破解了农村教师队伍的两难困境，应继续深入推进实施并扩大规模和范围，建立完善农村教师的长效补充机制。

　　（五）研究国内外的成功经验
　　杨军研究了英国实施“教育行动区”计划、“教育优先区”计划促进基础教育均衡发展的经验，认为对薄弱学校及差生的倾斜政策很有必要；孔凡琴等研究了日、美、法三国基础教育师资配置均衡化的实践与经验，认为美国的“教育补偿”方案、法国的“优先教育区”政策、日本的教师全员“定期流动制”政策在确保教师资源均衡分布上取得了显著的成效。
　　国内方面，深圳市强化政府保障职能的“深圳模式”、杭州市实行名校集团化办学的“杭州模式”、寿光市实行优质教育资源共享的“寿光模式”、铜陵市优化教育结构的“铜陵模式”、成都市实行城乡教育一体化发展的“成都模式”、沈阳市推动区域教育均衡的“沈阳模式”都具有借鉴意义。2006年以来，山东省泰山区、潍城区、沈阳市、成都市青羊区、蒲江县等地结合实践开展了“城乡义务教育教师资源均衡配置的政策研究与实验”课题研究，在城乡学校结对交流共同评价、教师交流及支教、教师工资规范化、农村教师培训与专业能力建设等四个方面取得了一些理论成果。

 

　　二、共识与分歧

　　（一）共识
　　总体来说，学术界对于均衡发展的内涵、理论基础等研究比较充分，对以下问题取得了共识：师资配置是义务教育均衡发展的关键；人力资源政策上，教师编制不适应农村小教学校点的实际情况，职称评定偏重科研成果，不利于优质师资流向农村地区；教育政策上，市县师范大中专学校升格或撤并使教师就地培训难以进行，一些地方实行的教师公开选聘制度实际上导致优质师资集中于城区或条件较好的学校；财政政策上，教师收入水平低是农村地区优质师资缺乏的重要原因，自然条件较差及经济发展落后、当地政府财力不足是客观原因，财政投入及教育支出分担政府级次偏低是落后地区教师工资偏低、培训经费不足的主观原因，需要通过政策倾斜及提高教育支出政府级次引导优质师资向落后地区及薄弱学校流动。
　　（二）分歧
　　存在分歧的是：师资均衡配置的标准是什么，有的主张制定最低标准，有的提出制定平均标准，在此标准上下一定范围内为均衡；关于评价体系，有的提出构建基础教育均衡发展指数，反对者则认为建立这一指数不可行，数据难以取得，权重难以准确确定；为解决教师平均工资水平低于当地公务员的问题，有的建议将教师转为公务员，有的主张由中央或省级政府承担义务教育阶段教师工资支出，有的则提出建立农村中小学教师艰苦工作岗位津贴；教师管理上，有的提出以省为主管理，有的则主张以县（区）为单位确定教师归属，在此范围内动态管理，合理流动；关于教师流动制度，有的主张通过立法实现教师流动的法制化、全员化、双向化和规范化，有的认为只有采取“教师电脑派位”的做法才能实现不同水平教师在不同学校的均衡分布，有的主张强化教师定期流动制度，并切实与教师职称评定挂钩。

　　三、分析与评价

　　上述研究对于改革和完善农村义务教育财政体制，促进城乡学校间教师合理流动，加快农村义务教育的发展起到了积极作用。但也存在如下不足：一是尚未对“特岗计划”、城乡教师交流等现有政策的实施绩效进行专门研究，对现有政策的实施效果及存在问题的原因探讨有待深入，如城乡教师交流效果不佳的原因是什么？目前支教措施的效果及缺陷如何？如何从中央财政转移支付、工资政策等方面推进教师交流的实质性开展；二是还没有建立专门的评价指标体系，对城乡之间教师配置的研究较为笼统，缺乏计量方法基础上的实证研究，没有系统研究影响师资配置的因素，，较少涉及农村教师住房、普通教师、特岗教师、代课教师等不同身份教师并存等突出问题；三是对城市地区研究较多，对县域研究较少，特别是专门针对山区义务教育师资配置的研究则更少，从教育改革试验看，试点地区都属于经济发达的大城市，其经验并不完全适用于不发达地区；四是对教育政策、人事政策研究较多，对财政政策研究不足；五是研究方法上，运用调查法、逻辑分析方法较多，而实证分析与规范分析相结合运用较少。

 

本文编号：13430