简论高等教育财政支出绩效不高的成因分析及其法律规制

发布时间：2015-02-09 10:08

　　[论文摘要]提高财政支出绩效对于我国高等教育事业的发展具有重要意义。财政拨款方式单一，缺乏科学的成本核算机制与竞争机制，拨款及使用过程中信息公开不足、公众参与程度低均系绩效不高的重要成因。鉴于此，引入协商拨款机制，通过绩效评价、公众参与同财政支出相结合，以及为办学合作、资源共享提供制度保障是提高绩效的有效法律规制措施。

　　[论文关键词]高等教育 财政支出 绩效

　　一、问题的提出

　　近年来我国对高等教育财政事业持续改革，提高支出绩效无疑是重中之重。当前高等教育的发展在整体上呈现为粗放型状态，矛盾突出表现在以下两点：
　　第一，高校群体在设置专业、开展教研时力求面面俱到，致使各校专业重复泛滥、学生人数恶性膨胀、教研活动千篇一律，既危害教研质量，更无法体现各自办学优势、特色和重点。
　　第二，高校行政、基建和后勤的运行成本普遍过高，存在着“重官不重学”、“重物不重人”的失调现象。一方面，我国普通高校本专科专任教师人数占教职工总人数的比例偏低，在高校内一线教研工作者的工资、待遇与行政后勤人员并无显著差别，部分高校乃至出现后者高于前者的情况。这样的情形与知识经济的时代主旨不符，也与迅速发展的劳动力市场化现实严重相悖，无法保障教研创新的积极性，甚至直接造成人才外流；另一方面，高校群体热衷于扩张校园、大兴土木，将本身并不宽裕的资金集中用于土地征用和建设恢弘的楼宇、景观。

　　二、成因分析

　　（一）财政拨款方式单一诱发恶性循环
　　我国过去未注重将高等教育财政支出方式向综合方式发展，而是过分依赖“综合定额加专项补助”的公式法拨款方式。“综合定额加专项补助”将高校教学活动的成本作为资源配置的基础，并以单位成本乘以数量规模来计算，虽然具有量化性强、透明度高的优点，但是对于学术科研等其他需求则缺乏保障和激励，无法全面、真实、准确地反映高等教育成本的变化规律。既然财政拨款方式单一，而拨款数额又与高校在校生人数成正比关系，则势必容易造成教育投资的匮乏以及高校对教育资源的恶性争夺。前述各高校在设置专业时求多求全和反复扩招等行为实属无奈。
　　（二）缺乏科学的成本核算机制与竞争机制
　　一方面，我国高等教育领域一直未能建立起科学的成本核算机制，是以无法将有限的教育投资优先使用于宗旨性、迫切性更强的事项，也不注重投入产出比的计较。前述“重物而不重人”的怪圈之所以出现，是因为 “物”的建设在学校评估和学校负责人政绩考核时可以起到立竿见影的效果，直接体现出学校日新月异的“发展”，当然会被各高校乐此不疲地培育虚假繁荣的雾中花。
　　另一方面，我国高校间的竞争机制更是长期缺失。因为，某一高校一旦被划定为哪一个层次，其“身份”就会从此长期固定下来，难以发生变动。此点无疑与 “从身份到契约”的现代法律精神严重冲突。作为高校群体金字塔顶端的985工程高校，以及接下来的211工程高校，现在进入这两类高校的大门均已关闭，并且，其内部的身份也是不平等的。无疑，一系列严重的弊端势必凸显：既然身份已经锁定，则“圈内”高校的办学效益无论如何低下，都不会动摇它们的地位；“圈外”高校的办学效益无论如何之高，却也不能跻身“重点名校”序列。更何况，它们之间基于不平等的身份，已有的条件和按年度获取的财政资源本就存在严重差距。
　　（三）拨款及使用过程中信息公开不足、公众参与程度低
　　公众与教育行政官员、校方在一定情况下存在着追求的差异。根据近代宪政理念，政府是受公众（纳税人）委托，代表公共利益来进行教育财政资源配置的，所以理应在支出环节充分反映民意。然而，因为政府在代表公共利益的同时，其自身也是一个独立的利益集团，所以在其与公众的意愿发生冲突时，有可能通过暗箱操作的方式或者是运用公共权力的强力来将自己的偏好强加给公众。对于高校而言，也存在着同样的问题，特别是在我国高校泛行政化的背景下，高校的行政负责人具有实质的官员身份和一定的行政级别。
　　据此，考察现状，不难发现对于高等教育财政的拨款及其使用而言存在两个弊端：一方面，教育财政支出部门和高校群体对相关信息的公开不足，它们所进行的信息披露往往不够细化，习惯于给出较为笼统的数据，并且，它们接受审计部门等其他政府部门、人大机关的监督制衡的力度也有待提高；另一方面，公众参与的程度也差强人意，尤其是对事项和对象的“优先”与“突出”问题上，教育财政支出部门和高校群体较少征求来自纳税人、教师和学生的意见，不利于决策上的集思广益。

　　三、法律规制

　　（一）引入协商拨款机制
　　“协商拨款”，始于20世纪70年代末的法国，亦称为“合同拨款”。其要旨是在中央政府与高校之间引入协商谈判机制，两者通过签订合同的方式来规定双方权利、义务和职责，国家据此对高校进行拨款；协商拨款主要为研究经费、设备费和教学公用经费，但不包括教师工资。合同签订之前，校方必须提交相关计划，政府则对此进行研究，并派出专家对学校进行考察，在此基础上政府方与高校磋商合同内容。各校合同内容可以出现有益差别。合同期限将尽时，高校将接受来自独立第三方对此前计划和合同条款实现状况的评估。高校如未能完成合同条款之要求，则必须说明其理由，并且可能会导致下一个合同的拨款被削减。

　　显然，“协商拨款”具有灵活性、激励性的优点。通过立法引入该机制并与原有拨款方式相协，有助于全面、真实、准确地反映高等教育成本的变化规律，调和国家与高校间信息不对称的矛盾，确保拨款部门拟定的投入量能够满足高校纷繁复杂的现实需要。鉴于此，高校群体有望走出争相扩大规模、盲目重复建设的恶性循环怪圈。
　　（二）政府应与高校围绕教研合理配置教育财政资源
　　毫无疑问，如果不进行内部要素投入的合理分配而单纯从整体上增加教育经费的投入，并不一定能带来学生学业成绩与就业率的提高，也未必带来教师科研成果数量的增加或者质量的增强。考察域外，美国高校的教学支出占据其开支总额的比例为：综合型大学平均约为37%、本科大学平均约为35%、研究型大学平均约为32%；同时，研究型大学的科研支出占据其开支总额的比例平均约为13.6%，其中，哈佛大学2001年至2002年达到约23%，而麻省理工学院则高达45.5%。一方面，高校为实现公民的受教育权而建立，因此是为公民提供教育资源的教育机构；另一方面，高校是为实现公民的学术自由和促进国家的科技文化进步而建立，因此也是开展科学研究的研究机构。美国高校经费支出的结构无疑远较我国更符合高校的功能和宗旨。

 

 

　　笔者主张，必须由立法明确要求政府、高校围绕教学、科研来合理配置教育财政资源，将“好钢用在刀刃上”，具体包含三点建议：
　　第一，可以考虑对于不同类型的高校，，设定教学、科研支出占高校支出总额的比例下限。笔者初步认为，以教学与科研合计不低于35%为宜。当然，该比例下限的数值应当通过全国调研后得出。
　　第二，对于行政、后勤人员的支出，也应设定一个比例的上限，防止行政、后勤人员数量的过分冗杂和“重官不重学”的现象产生。
　　第三，经费支出时，应考虑具体学校具体学科的状况，而非仅仅着眼于一所高校整体的状况。在以学校整体来确定该校拨款总数，并由学校再自行分配各院系、学科的传统模式下，很可能出现这样一种怪圈：某一个非常普通的法学院（法律系），仅仅因为它隶属于一所财政拨款总数巨大的985高校，它所获得的财政资源即可轻易超过某些普通高校的优秀法学院（法律系），甚至可能比肩部分久负盛名的政法院校的法学学科所得到的财政拨款。此类情况今后应当予以修正。
　　（三）绩效评价、公众参与同财政支出相结合
　　笔者在前文中对“协商拨款”机制进行述评时，已经对绩效评价与财政支出方式的关联性进行了一定介绍。笔者以为，绩效评价应当是今后我国教育评估体系的一个重要组成部分，应当把高等教育财政支出与绩效评价结合起来，以绩效作为衡量高校办学水平的重要指标，并据此决定是否给予后续拨款和拨款的方向、方法、形式、数额等。这样可以提高高等教育财政支出的科学性与透明度，无论是对高等教育事业整体还是对高校个体的发展都是极为有利的。
　　第一，教育法律、法规、规章均须对高校间的竞争机制进行保障，废除高校身份上的垄断地位。基于教育事业发展的需要，对高校进行分类、分层并无不妥，但是这样的一种“身份”的划分决不可以是永恒不变的，而应当构建一个优胜劣汰的开放系统，既给后进者以奋起直追的动力，又给先进者以永不停歇的压力。在一定时期内高校数量并不会巨幅增加（特别是考虑到我国高等教育的毛入学率于2010年已经突破26.5%），因此笔者赞同教育部不再新设211、985院校的做法。然而，值得商榷的是，数量固然可以不再增加，但名单上的学校是否应当可以变化？笔者认为，应当建立起一定的标准，定期（5年、10年）对这些群体进行考核，不符合标准的将被“摘牌”，而由符合标准的“圈外学校”进行替代。亦即，允许211与非211、985与非985院校之间的转换，亦即允许985院校三个等级之间的转换。对于各省的省属重点高校而言，道理相同。
　　第二，通过立法建立综合的绩效考评标准，内含：学生就业和升学状况（考取或保送国内高校硕士、博士，以及留学深造），来自校友、教师与社会的评价，以及科研成果和各项文体竞赛成绩。简言之，如果高校财政资金的获取有赖于学生、家长以及其他公众，则其必然产生提高教育财政效率的内在动力，生产出更多、更好的教育产品。
　　第三，加强程序立法，确保教育财政支出部门与高校群体的教育财政经费支出、使用状况应受到严格控制。具体而言，明确课以教育财政支出部门、高校信息公开的义务，对财政经费的支出和使用信息进行较为完整、细致的披露；教育财政支出部门、高校在有关经费支出、使用的重大事项上必须通过听证会形式征求纳税人、师生的意见，并对此予以必要尊重；将行政监察部门、审计部门和人大机关对此所进行的监督制度化、常态化。
　　第四，将拨款权力全部集中于教育部门具有隐患。这意味着有必要通过公共权力的社会让渡，将公共财政资金的社会化、市场化运作，从而提高教育财政拨款的运行效率。笔者建议借鉴法国的做法，建立专门的高等教育拨款委员会当政府与高校之间的“缓冲器”。该委员会是政府与高校之间的中介机构，它在运作上是相对独立的，但是要接受来自政府和社会的监督，主要职能是为政府评估高校整体的财政运作计划，并且将拨款同评估的结果联系起来，通过拨款方向、模式和数量来引导高校的良性发展。
　　（四）为办学合作、资源共享提供制度保障
　　我国目前已经尝试建立“大学城”（如上海市松江大学城）和“大学联盟”（如C9大学联盟）来实现教育资源共享和学术科研合作。可惜，从总体上来说，高校间教育资源不能共享或者共享程度过低是普遍问题，并且构成迫使各校重复建设的重要原因。进行剖析，这样的低水平重复往往既包含硬件又包含软件，造成人力、物力、财力的极大浪费。对于高校内部而言，不同院系、专业之间，院系与科研机构、图书馆之间也存在类似的问题。因此，为校际（包含域外高校和研究院所）和校内不同院系、机构之间的办学合作与资源共享提供法律保障刻不容缓。此举既有利于避免高校的重复建设和资源浪费，也有利于优化教育事业、提高高校办学水平，让求学者和社会整体受益。

 

 

本文编号：13661