简论高等教育财政支出不足的成因分析及其法律规制

　　[论文摘要]我国高等教育事业长期陷于财政支出不足的困境。追根溯源，一方面在于以“综合定额加专项补助”作为主体的现行财政拨款方式难以应对实践所需；另一方面在于既有立法过于纲领化、概括化，可操作性缺失致使政府责任缺位。鉴于此，引入“协商拨款”方式对财政拨款方式进行补充，从而建立综合的财政支出方式，以及完善立法实现政府责任归位是有效的法律规制手段。

　　[论文关键词]高等教育 财政支出方式 政府责任 协商拨款

　　一、问题的提出

　　长期以来，我国教育经费占GDP的比重相当低，不仅低于发达国家水平，甚至严重低于世界平均水平。令人扼腕的是我国为此所作的法律规制效果均不甚理想：
　　首先，国务院在1993年制定了《中国教育改革和发展纲要》（中发[1993]3号），其中提出国家财政性教育经费应于20世纪末达到占国内生产总值4%的目标。可是，这一目标迄今仍未实现。以1998年至2008年为例，我国财政性教育经费占GDP的比重分别为2.59%、2.79%、2.86%、3.14%、3.32%、3.28%、2.79%、2.81%、3.01%、3.32%、3.48%。同时，需要指出的是，根据国际惯例，高等教育投入应占教育总投入的20%，而我国高等教育占教育总投入的比例却长期低达仅约10%。
　　其次，《教育法》第54条规定，“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。具体比例和实施步骤由国务院规定。全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高”；第55条规定，“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长”。与此相对应，《中国教育改革和发展纲要》（中发[1993]3号）也要求各级财政支出中教育经费所占的比例，全国平均不得低于15%。然而，在前述1998年至2008年的十年之间，按照财政支出扣除国内外债务还本付息支出来计算，1999年至2005年的全国预算内教育经费占财政支出比例均未超过15%，其中以2000年比例13.80%为最低。2006年起财政支出比例突破15%并呈逐步增长趋势，可是增长速度过慢，至2008年比例也仅达到16.32%。此外，不容忽视的是在1999年、2000年、2003年、2005年这四年中，比例均较前一年出现下降。
　　再次，《教育法》第55条还规定，“按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”事实上，伴随着1999年开始的高校扩招，我国普通高校生均预算内教育费用支出在2000年至2005年间呈逐年减少趋势，2005年时仅为5375.94元。2006年之后开始有所回升，直到2008年才重超2000年的水平，达到7577.71元。生均经费偏低造成我国部分高校出现图书资料短缺、实验设备落后、教学科研经费匮乏等堪忧现象，难以实现办学宗旨和教育任务。

　　二、成因分析

　　（一）财政支出方式失之单一
　　1986年，根据国家教委、财政部颁布的《高等学校财务管理改革实施办法》（[86]教计字162号），我国高等教育财政领域开始实行 “综合定额加专项补助”的“公式法”支出方式，该支出方式以“包干使用、超支不补、结余留用”为特点。回顾往昔，以“综合定额加专项补助”为主干的高等教育财政支出制度具有量化性强、透明度高的优点。然而，过分依赖“综合定额加专项补助”这一公式拨款方式，而忽视高等教育财政支出向综合方式发展，将造成教育资源的极度匮乏以及高校对教育资源的恶性争夺。
　　原因在于，“综合定额加专项补助”是一种单一的、粗线条的财政投资方式，系为适应高校教学方面的拨款而设计，对学术科研方面的需求则缺乏保障和激励，故此无法全面、真实、准确地反映高等教育成本的变化规律。换言之，现行拨款模式存在着计划性过强的缺陷，无法协调国家与高校间信息不对称的矛盾，导致拨款部门拟定的投入量远远不能满足高校纷繁复杂的现实需要。
　　（二）立法可操作性缺失致使有关部门责任缺位
　　高等教育财政立法过于纲领化、概括化，可供操作的细化规则较为缺乏，尤其在政府责任方面显得空白。《教育法》、《中国教育改革和发展纲要》仅仅设定了高等教育财政支出的宏观目标，而未明确其到达路径。因此，厘清各级政府的支出责任，分别为目标实现、目标落空两种情况建构激励机制和问责机制刻不容缓。考察实践，不难发现矛盾集中在以下三方面：
　　第一，教育财政预算长期处于事权和财权分离状态，造成程序繁琐、环节过多、效率低下的困境。在实际运行中，教育行政的事权归于政府的教育部门，而教育行政的财权则归于财政部门和计划部门——具体而言，教育事业费属于财政部门，教育基本建设投资属于计划部门。根据管辖的不同，教育财政的拨款程序亦有不同：由教育部门举办、管理的各类教育，其经费先从财政部门拨付教育部门，再从教育部门拨付学校；由政府的其他部门管辖的各类教育，其经费则经财政部门拨付这些部门的职能机构后，再拨付学校。一方面，事权和财权相分离易于出现教育部门与计划部门、财政部门间互相推诿的僵局，并且，由于教育部门所行使的是事权，导致教育部门更可能处于不利境地；另一方面，相对于计划部门、财政部门而言，高校同教育部门之间的信息更为对称、联系也更为密切，其经费诉求在教育部门处更可能得到满足，但是由于财权被计划部门、财政部门所掌握，从而增加了诉求实现的曲折性。
　　第二，教育财政拨款部门怠于行使职能的情形并不鲜见，导致部分高校经费紧张乃至出现债务危机。这一矛盾与前述教育财政预算的财权、事权相分离，以及财权由不同部门分享的矛盾关联极为密切。长期以来，我国高校的办学经费主要来源于举办者，根据举办主体的不同，可以划分为公立高校与私立高校，并且还可以将公立高校进一步划分为中央部委直属高校、部委与地方共建高校、地方高校三类。然而，高校的举办主体是可以发生改变的，尤其像我国1992年至2002年间的院校合并大潮这样的高等教育探索改革阶段。以吉林大学为例，2000年，吉林大学、白求恩医科大学、长春科技大学、吉林工业大学、长春邮电学院五校进行合并，组成了新的吉林大学。合并后的吉林大学为教育部直属高校，而合并之前的白求恩医科大学、长春科技大学、吉林工业大学、长春邮电学院分别为当时的卫生部、国土资源部、机械工业部（现工信部的组成部分）、信息产业部（现工信部的组成部分）的部属高校。合并之后，教育部以外的四部认为自己不再对新的吉林大学负有财政支出的义务。于是，吉林大学的规模扩大反而导致其获取的财政拨款减少，随着开支的增加，2007年吉林大学竟然陷入负债30多亿元的窘境。虽然吉林大学经费紧张与负债有诸多原因，但是财政拨款部门的减少无疑是重要因素之一。

　　第三，教育拨款依赖行政命令的管理方式来进行，缺乏法律依据与保障，规范程度低。有学者指出，一所高校能否获得较多的教育经费，往往取决于有关领导对教育的重视程度、学校与上级领导或主管部门的关系、学校的名气等。还有学者指出，我国专项资金的分配缺乏科学的依据和合理的分配标准，实际操作受人为因素的影响较大，带有很大随意性，容易产生“跑部钱进”的问题。

　　三、法律规制

　　（一）建立综合的财政支出方式——“协商拨款”与“综合定额加专项补助”相谐
　　事实上，高等教育财政拨款方式除了公式拨款外还有“协商拨款”。“协商拨款”，亦称为“合同拨款”，始于20世纪70年代末的法国。法国1984年制定的《高等教育法》为“协商拨款”奠定了法律基础，1989年起法国教育部与高校之间的合同关系更从科研拨款领域扩展到高校预算的整体。所谓“协商拨款”，是指在中央政府与高校之间引入协商谈判机制，两者通过签订合同的方式来规定双方权利、义务和职责，国家据此对高校进行拨款；协商拨款主要为研究经费、设备费和教学公用经费，但不包括教师工资。合同每四年签订一次，由教育部高等教育处代表政府与高校签订。合同签订之前，校方必须先提交一个四年计划，教育部则须要研究该计划，并派出专家对学校进行考察，在此基础上教育部方与高校磋商合同内容。综合办学宗旨、类别、规模、所处地域、近期发展目标等诸多因素，各校合同内容将出现有益的差别。四年合同期限将尽时，高校还将接受来自独立第三方亦即国家评估委员会对此前计划和合同条款实现状况的评估。高校如果未能完成合同条款之要求，则必须说明其理由，并且可能会导致下一个合同的拨款被削减。
　　诚然，高校并非是各项活动的简单叠加，这些活动是有机联系的；同时，高等教育财政预算的制定和实施也有赖于高校整体的战略，这些都要求实现动态的预算管理。显然，“协商拨款”的最大优点正在于可以充分反映各学校的实际需要，从而有效实现教育财政支出项目与幅度的增加。近年来，我国财政收入总量可观，从理论上来说实现《教育法》与《中国教育改革和发展纲要》所确立的教育财政支出目标并不困难，然而实践中却远未达到，笔者认为与单一采用“综合定额加专项补助”模式造成支出渠道不畅有巨大关联。做一个形象的比喻，如果一个水库拥有足够的水源（高等教育财政资源），足以应对若干用户（高校）的实际用水需求，却因为供水管道（高等教育财政支出方式）的修建数量过少和管道口径过小，从而导致自来水公司（政府）无法实现供水任务是让人叹息的。因此，用户应当督促自来水公司，自来水公司也应自觉与用户磋商，根据对于实际需水量的调查，增加供水管道和调整相应管道口径。毕竟，在一个行政法治的时代，哪怕资源充足，有关部门也不能脱离法律上的依据而肆意在分配阶段施加或增加对一个行政相对人的行政给付；同时，因为法治意味着一个社会的良法之治，所以立法机关代表公意与公益，针对社会日新月异的需要建构良好的法律制度亦是其题中之义。
　　综上所述，“公式拨款”具有常规性、规律性的优点，“协商拨款”则具有灵活性、激励性的优点，二者相辅相成。今后我国应兼容“公式拨款”与“协商拨款”，避免“一条腿”、“长短腿”走路的偏废之举，建构高等教育财政的综合拨款方式，从而增强高等教育财政支出的力度、维系高等教育的良性运转。
　　（二）完善立法，实现政府责任归位
　　首先，应建立、完善教育经费预算单列制度。事实上，，这也是《教育法》第55条的要求：“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。”因为该条文是原则性的，《教育法》的其他条文也并未进一步进行制度架构，配套的立法亦十分缺乏，而现行的《预算法》等财税法律并未与之呼应，故此数年来改革虽在进行却尚未完成。笔者认为，我国应当为教育财政诸事项专门制定一部全国性的《教育投入法》，而教育经费预算单列制度则将作为其重要组成部分，针对高等教育等具体领域还可以单独制定补充性的行政法规和地方法规。考虑到法律层级的立法虽具有效力等级高、统一性强的优点，但其所需的立法周期长、立法成本高，因此，不妨先由国务院制定一部在全国通行的行政法规作为过渡，并依此制定相应的地方法规和教育部的行政规章等。必须指出的是，法律、行政法规以及教育部的行政规章，着力点应当是程序性、准则性、普遍性的事项，对于一些地方性色彩较为突出、需要因地制宜的具体事项，应当赋予地方自主裁量和补充规定的余地。总之，教育经费预算单列制度的设计需要体现三点内涵：一是提高教育经费预算的等级，即由原来的款级提高到类级，从而使其在国家预算支出中的第二次分配升级为第一次分配；二是将教育经费预算的编制权赋予教育部门；三是教育经费的分配权、管理权也应划归教育部门（亦即，教育经费在各级各类教育和学校之间的分配、管理、监控，均由教育部门负责）。笔者深信，将“高校——教育部门——财政部门、计划部门”的互动模式简化为“高校——教育部门”更能促进政府财政支出与高校资金需求之间的良性循环，完成法律赋予的教育行政给付任务。实践证明，教育财政拨款的环节越多，其委托代理的链条也越长，则发生截留、挤占、挪用、设租寻租、教育腐败等负面事件的概率也就越大、拨款的减损也越多。需要指出的是，此处的“教育部门”主要是指教育行政主管部门，因为绝大部分高校与之发生行政隶属关系，但是并不排斥特殊情况下的其他高校行政主管部门，例如工信部之于北京理工大学。
　　其次，可以先对《教育法》、《高等教育法》进行条文增订，待条件成熟后制定专门的《教育投入法》，建立起能够引导行政主体及相关责任人积极履行财政支出职责的法律制度。我国自改革开放以来，GDP一直是考察政府职能行使情况、考核行政官员政绩的重要指标，却对教育、环境保护等不够重视。可是，教育既关乎公民的基本权利，也是知识经济时代推动经济发展的主要动力，其重要性不言而喻。所以，我们理应将教育事业的发展状况也列为一项重要指标。概言之，对政府、教育财政支出部门的财政支出行为的考评、监督亟待标准化、法制化。我们应当综合行政信息公开、审计部门审计、人大监督等方式来查验、评估两个事项：一则相关行政主体的法定财政支出任务是否完成，二则透过财政支出，其管辖内的教育事业实现了怎样的量的、质的发展。在此基础上，再进一步对相关单位和负责人分别予以奖励和惩罚。

　　再次，高等教育财政的拨款范围、拨款标准、拨款公式、拨款程序和方法都必须纳入法制化轨道。笔者以为，目前西方发达国家的教育经费拨款委员会机制、世界银行贷款项目操作机制、国际非营利（NGO）项目资金运作机制等都非常值得我国借鉴。
　　最后，还应对高校的财政拨款部门变更问题进行规范。例如，前述的吉林大学前身各高校由不同的国家部委主管，合并后统一由教育部主管；以及，中国政法大学由司法部主管调整为教育部主管等。笔者认为，随着行政隶属关系的变更，原主管机构的确不宜继续承担对该高校的拨款义务，然而这也意味着由原主管机构持有的相关款项理应发生转移，从而由现主管机构进行支出。

　　四、结语

　　笔者对我国高等教育财政支出不足及其成因进行了剖析，并提出了相应的法律规制手段。需要指出的是，政府投入只是高等教育经费来源的重要组成部分而非全部。为保证高等教育经费的充裕，还应当注重在教育税收、捐资助学（特别是建立各种教育基金会）、产学研合作、发展民办教育和开拓国际教育市场方面进行新的探索和改革。