政事分开视角下的中国高等教育管理体制改革研究

【摘要】 管理体制是组织目标得以实现的机构载体和行为工具。随着中国事业单位改革在高等教育领域的不断深入，中国高等教育管理体制改革取得了不小的成绩，但同时也暴露出不少的问题。本文从这一问题意识出发，站在政事分开的研究角度，基于中国高校贡献地方经济社会发展、输出杰出人才和人文精神的价值定位，去探讨中国高等教育管理体制的困境与发展方向，分析并理顺政校关系，从而为中国高等教育发展提供一个可供借鉴的理论思路和实践出路。第一部分具体交代了研究思路。在阐述了研究缘起与意义的基础上，系统交代了本文的研究思路与方法，即从国内外高等教育管理体制改革综述的出发，在简短梳理中国事业单位改革历程的基础上，系统梳理了中国高等教育管理体制改革的历史沿革，说明其成绩，分析其不足，从这一问题意识出发，借鉴国外高等教育相对发达地区的经验，并汲取其教训，用政事分开的思路，尝试找寻中国高等教育管理体制的改革与发展路径。第二部分详细厘清了理论基础。在阐述了事业单位改革和政事分开的概念，以及高等教育管理体制的概念及其理论的基础上，分析政事分开与高等教育管理体制改革的逻辑关系。高等教育管理体制是包括全部高等教育形式的职能定位、机构设置、权力关系和运行机制的总称，事业单位改革的历程也正说明，作为“分”“合”博弈的政事分开是事业单位分类改革的初衷和出发点，也是作为高等教育载体的高校的管理体制改革的根本落脚点。而迈出改革步子、前往“政事分开”这一目的地的基本理论载体是发展中的高等教育理论，根本动力的来源则是在去中心和多中心实现“否定之否定”发展的协同治理理论。第三部分系统梳理了改革过程。在计划经济体制下，事业单位自身呈现出政府包办、政府统管、财政统包、不实行经济核算，与社会生产部门脱节、资源配置效率低、行政化倾向严重等问题，由此在市场经济条件下，事业单位开启了恢复探索阶段、全面开展阶段、综合推进阶段和分类改革阶段的改革历程。政事分开成为事业单位改革的首要原则，亦即在分类改革原则的指导下，强调事业单位和政府形成最大合力的基础上，尽可能给予事业单位更大的管理自主权。在事业单位改革的影响下，高等教育管理体制改革也经历起步、探索、突破和巩固四个阶段，政事分开也逐渐成为高教改革的核心指导原则，亦即找寻政府与高校之间最佳的关系契合点，授予高校最大的发展自主权，同时注重高校与社会、高校与内部关系的处理。第四部分深入剖析了改革现状。围绕高等教育管理体制改革过程的具体环节，即职能定位、权力关系、机构设置、决策体制和运行机制等，系统分析了目前高等教育管理体制改革取得成绩、存在的问题及其成因。纵观高等教育管理体制改革的现状我们可以看出来中国高校管理体制存在问题的重要源泉在于高校与政府的权力关系、社会需求的变动、高校自身的机构设置和职能定位存在问题。这三个方面是交织在一起的，不可能只单独解决其汇总一方面而不顾其他方面。第五部分辨证汲取了国外经验。在具体分析美国的分权模式、法国的集权模式和日本的综合模式三种主流模式的基础上，结合中国具体国情，尝试从三个角度辨证汲取国外高等教育管理体制改革的经验和教训。笔者认为，坚持走内涵式发展道路与“拿来主义”式的借鉴吸收，不失为中国高等教育管理体制改革的一个思路和方法。通过适度分权、扩大社会参与度是分权模式给予我们最大的启示，在传统管理模式下寻求行政管理与大学自治的平衡点是集权模式给予我们最大的启示，而坚持文化传统、广泛学习各国先进经验是综合模式给予我们最大的启示。第六部分理性思考了路径选择。在前五部分研究分析的基础上，尝试从坚持正确的改革理念、坚持精准的职能定位、构建制衡的权力结构、构建科学的决策体制、实施合理的机构设置和保障高效的运行方式六个方面找寻中国高等教育管理体制改革的出路和突破口。中国高等教育管理体制改革首先需要树立正确的改革理念即坚持政府统筹的办学理念，坚持社会参与的管理理念，坚持公共利益取向的教育理念和坚持质量至上的学习理念。在改革理念的支持下，发挥中国高校的四大基本职能，突出教书育人目的，注重科研输出手段，秉持个性发展精神，明确服务行政模式。构建市场权力、政治权力、行政权力、学术权力四大权力行使参与权、问责权，管理权、专业权的权力结构，通过科学的决策体制和合理的机构设置，以大学章程为中心和纽带，处理好高校与政府、高校与社会以及高校内部多层运行方式，形成符合时代发展、地域特色、人文内涵的中国高等教育管理体制改革的发展道路。我们在探索体制改革的同时，还存在一个机制创新的问题未做深入探讨。机制与体制创新如鸟之双翼，协力驱动于高等教育建设全局，而“‘建设’则意味着，是积极主动的而不是消极被动的，是动态发展的而不是静态停滞的，是统筹谋划的而不是孤立推进的，是常抓不懈的而不是一蹴而就的。”而这里的积极主动、动态发展、统筹谋划和常抓不懈，最终的支点与归宿就在于高校的内涵发展，因为其立足于系统论思维、兼顾于阶段与长远、出发于统筹兼顾与协调发展，是在整体推进中谋求突破，在速度与质量、规模与效益中寻求契合。这当为笔者后续研究的核心与重点。 

第一章   相关概念解析与理论阐释

理论是系统化的理性认识，中国高等教育管理体制改革是依据中国独特的国情背景而开展的，其间涉及到学术层面，也涉及到政策实务层面，同时也涉及到西方理论在中国的消化、吸收与创新。这里我们从概念界定和基础理论两个方面展开，概念界定更多涉及的学术层面和政策实务层面的交叉，基础理论层面更多的是西方理论（学术）中国化问题。

一、高等教育管理体制改革

教育是一种社会现象，是培养人的一种社会实践活动，也是人类传递生产经验和社会生活经验的必要手段，它起源于劳动，随着社会的发展而发展。通常来讲，教育依据主体的不同可以分为四种形式，学校教育、家庭教育、社会教育和自我教育，1在时间序列上根据层次的不同可以分为普通教育和专业教育两个大类。高等教育在不同的国家、不同的时期有着不同的含义。美国和日本把中学以后的教育统称为高等教育，而英国的高等教育只是指大学，在美日被列入高等教育范畴中的，中学以后学习某项专业技术的教育，只是被称为进一步教育。在我国，高等教育泛指一切建立在普通教育基础上的专业教育，亦即，在完全的中等教育的基础上进行的各种层次、各种形式的专业教育的总称。

（一）事业单位改革

“我国划分企业和事业的依据是传统政治经济学的生产劳动与非生产劳动的理论，即直接从事物质资料生产的部门创造价值，而各种服务性劳动不创造价值，前者为生产劳动，后者为非生产劳动;以生产劳动为主的部门是生产部门，实行企业管理，以非生产性劳动为主的部门是事业部门，实行事业管理。”由此，我们可以对事业单位的概念加以界定，即从事为党政机关和国民经济、社会生活各个领域服务的，为国家创造或改善生产条件，增进社会福利，满足人民文化、教育、科学、卫生等方面的需要，而不以为国家积累资金为直接目的的单位。它不同于国家机关、党派、人民团体，也不同于企业单位。其主要包括教育事业单位、科研事业单位、文化艺术事业单位、广播电视新闻事业单位、综合技术服务事业单位、卫生事业单位、体育事业单位、社会福利事业单位和农业林业水利气象事业单位等。

二、高等教育管理体制改革的基础理论

高等教育管理体制改革所涉及的基础理论主要有高等教育管理和公共管理理论两个理论体系。之所以还涉及公共管理理论，主要考虑是公共管理的研究对象是涉及到一切个人、集体或国家利益的公共事务，高等教育是典型的公共事务。 

（一）高等教育管理理论

高等教育管理理论是以高等教育中的管理现象为研究对象的理论，新中国的高等教育经历六十多年的发展，逐步形成了“以科学主义为导向、以效率为核心的科学管理理论，以人本主义为导向、以民主为核心的人际关系学说和以伦理主义为导向、以道德为核心的伦理管理理论三个基本管理理论”，体系逐步健全，并日益完善。作为高等教育管理理论的集大成的《高等教育管理学》教材或著作也相继问世。

 从总体上来说，高等教育管理理论一般依据两个标准来展开，一是管理过程，二是管理体制。管理过程派是以高等教育为“偏”，以具体管理过程为“正”，形成了涵盖高等教育计划、组织、人事、领导和控制，再辅以概述、管理原则、内部管理、管理方法与技术，这样的知识体系（代表如高天翔等）。管理体制派是围绕体制的概念——即职能定位、机构设置、权力关系、决策体制和运行机制——来展开，围绕内外“两个兼顾”，亦即外部注重探讨政府、市场、社会、高校几者关系探讨，内部注重学校内部权力关系的分析（代表如姚启和等）。

笔者倾向于后者，首先以过程为主线逃脱不了管理理论框架的束缚，“两张皮”的简单叠加而不是最优拟合，是这一学派的最大诟病；其次，以体制为切入点，以小见大，符合中国高等教育的发展思路和中国高校的发展现状，因为体制一直是束缚高校发展最大的桎梏；最后，以体制为切入点，在方向性、整体性、民主性、多样性、动态性和效益性原则的指导下，突出宏观和微观的结合，注重教育功能的发挥，这也正是诺亚与埃克斯坦比较教育功能理论的所强调的相契合，即“教育信息的普及功能、教育认识的普及功能、教育规划的决策功能和教育规律的推到功能”。

第二章   中国高等教育管理体制改革的历史沿革

系统把握事物的发展过程是做好一项科学研究的重要手段，也是历史比较法的精义所在。探讨高等教育管理体制改革的过程，旨在从纵向时间序列的角度去考察和研究体制改革的起源和发展、历史类型和经验、不同时代背景下的改革特点等，并从中总结规律性的东西。这也恰恰印证了卡尔?波普尔的科研思想，亦即“科学的发展显示出两幅互补的图景：从远处看，在试探错误、批判选择、不断革命；从远处看，则是从特殊到普遍的不断上升。个别环节上的演绎过程在整体上却表现为严格的归纳方向，局部的间断和革命，却淹没在整体的平滑进化之中”。

一、事业单位发展及改革历程

事业单位是一种极具中国特色的社会组织形式。前文述及，它肩负着“为党政机关和国民经济、社会生活各个领域服务的，为国家创造或改善生产条件,增进社会福利,满足人民文化、教育、科学、卫生等方面的需要”的重要历史使命。其产生和发展时刻伴随着中国政治与经济体制的不断变革。

（一）计划经济时期

新中国建立之初，面对百废待兴的社会局面，国家采取了高度集中的经济与社会管理体制，并建立起与之相配套的事业单位管理体制。国家编制委员会于1963年草拟的《关于编制管理的暂行办法》（草案）中，将事业单位定义为“为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业经费开支的单位”；于 1965 年草拟的《关干划分国家机关、事业、企业编制界限的意见》(草案)中，又将其定义为“凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制的单位，列为国家事业单位编制”。两份文件虽然最终没有正式颁布，但从其概念界定可见，建国初期，对于事业单位的内涵和外延一直没有明确的法律规定。

一方面，在高度集权的中央计划经济体制下，中央政府统一配置社会资源，同时控制着主要社会组织的人事权和财权，并相应地承担职责，行使事权。由于缺乏社会事业管理的经验，中央政府只能将解放区的管理模式与从苏联借鉴的管理经验相结合，建立起以中央集权为主要特点的计划经济下的事业单位管理体制。这一管理体制使政府部门与事业单位界限模糊，政府成为两者所负社会事务的共同主体，造成了政事不分、政企不分的管理状态。另一方面，作为主要的社会组织，企业与事业单位的主要划分标准是传统政治经济学中的生产劳动与非生产劳动理论：“直接从事物质资料生产的部门创造价值,而各种服务性劳动不创造价值,前者为生产劳动,后者为非生产劳动”。以生产劳动为主的社会部门即为企业，以非生产劳动为主的社会部门即为事业单位。这一理论划分方式使事业单位的内涵和特性表述不清，并使其外延日渐庞杂，不利于其自身的管理与发展。

二、高等教育管理体制改革沿革

上世纪90年代以来，为适应改革开放需要、满足经济社会高速发展对人才和科学技术需求，我国高等教育开始尝试弱化政校关系，扭转传统的人才培养观念，变革落后的专业设置模式，按需培养、因需设事，由此开启了管理体制改革的序幕。

（一）改革背景

我国原来的高等教育管理体制是一种国家集中计划、中央部委(俗称为“条”)和地方政府(俗称为“块”)分别办学并直接管理的体制。这个体制是新中国建立初期在高度集中的计划经济体制下形成并发展起来的，基本上满足了当时经济建设和社会发展对专门人才的需要。但是，随着经济、社会的发展，科学技术的进步和经济体制的变革，我国高等教育管理体制的问题日益凸显出来。李岚清同志将问题集中概括为“条块分割，部门分割，专业过窄，规模过小，低水平重复设置高等院校和专业，产学研脱节，包得过多，统得过死”。这种体制已不能适应改革开放和社会主义市场经济的需要，不能适应我国实施科教兴国战略、可持续发展战略以及经济增长方式转变的需要。

在这种历史背景下，必须大力深化高等教育管理体制改革。第一，在条块分割的原有体制下，各部门、各行业的高校自成系统，封闭发展，高校虽设在地方，却很少与地方发生关系，为地方发展服务不到位。而市场经济发展将不再主要由行业的业务主管部门以条条的形式来规划和组织，相应的人才培养就应该改变过去那种主要由行业的业务主管部门进行规划和组织的做法。因此，只有改革原有的高教管理体制，才能适应建立社会主义市场经济体制的需要。第二，现代科技的发展越来越呈现出综合化的趋势，学科之间的交叉、渗透日益增多，，经济、社会的发展也越来越需要更多的复合型人才。这种形势很多高等学校都看到了，纷纷增设新学科、新专业，增强综合性，这其中造成的重复建设、人才浪费、教学质量滑坡是非常严重的。用何种方式来实现高等学校向多学科或综合的方向更好地发展？只有改革原有的高教管理体制，才能顺应现代高等教育的发展规律，避免造成高等教育的新一轮重复建设。第三，中央部门和各地方分别办学、分头管理、自成体系，使本来已十分有限的经费因分散投入而力度更小，而人才培养的行业针对性过强，但基础薄弱，也影响了人才培养质量，也难以适应人才流动的需要。只有改革原有的高教管理体制，才能全面提高高等教育的办学质量和效益。

第三章   中国高等教育管理体制改革的现状审视..............44

一、职能定位............44

（一）职能侧重定位上：重教学而轻实践..........44

（二）职能关系定位上：重眼前利益而轻长远发展...............47

（三）职能方式定位上：重形式而轻实质...................49

第四章   发达国家高等教育管理体制改革的经验借鉴................76

一、分权模式的美国...............76

（一）管理体制简介................77

（二）可借鉴经验梳理..........79

第五章   中国高等教育管理体制改革的路径选择................86

一、坚持正确的改革理念.............87

（一）政府统筹的办学理念......................87

（二）社会参与的管理理念..................89

第五章   中国高等教育管理体制改革的路径选择

自20世纪 90年代，中国高等教育建设和发展出现了“井喷”现象，高校办学规模和在校人数逐年增加，在“建设世界一流大学”的目标号召下，中国高等教育的基础设施建设和学科建设步伐大大加快。其中“211 工程”和“985 工程”作为中国高等教育发展的先行军，为中国高等教育吹响了前进的号角。

中国高等教育追寻的“世界一流大学”的精神内涵需要着重指出，大学的词根是“universus”，即“普遍”、“整体”、“世界”的意思，大学精神气质的这种普遍主义精神主要表现为：首先，大学知识传播者应该包罗万象，全面而又专研；其次，大学知识获得者也应遍布全球各地，尊重接受学生个性；最后，大学的内部管理和科研教学必须能够与时俱进。

但在中国这样一个拥有几千所大学的国家，谋求国际高水平大学的理想需要的不仅仅是政策性支持、教育资源投入和就业环境改善等外在条件，更重要的是中国高等教育进一步发展改革所选择的管理体制如何更好地适应新时代和新环境的需要。正如现任香港科大校长朱经武讲的“一流的大学源于一流的老师教出一流的学生，一流的学生造福回馈一流的社会”。目前中国大学，教师队伍的素质、研究水平、研究成果，决定了大学的高度与地位。如何在改革环境中梳理出政府与高校、社会与高校以及高效内部的种种关系，成为中国高等教育管理改革的出发点和立足点。因此当代中国高校的发展需要理顺师资管理制度、科研管理制度、后勤社会化管理制度、教务管理制度等高校管理体制创新，迫切需要理顺大学与政府、政治与行政和学术、学生与教授以及就业与毕业等多重关系。可见中国高等教育管理体制改革是我国政治体制改革的延续，只有建设和完善中国高等教育管理体制的一系列改革，中国高等教育才能在公正、民主、自由、法治的前提下获得健康持续发展的动力。

余论

坚持用改革的办法解决前进中的问题，是我们党和国家一贯坚持的方针，高等教育的前进和发展也是如此。只有不断坚持高等教育管理体制改革，才能从根本上破解中国高等教育发展所面临的难题，走出“我们的学校总是培养不出杰出人才”的怪圈、解答“钱学森之问”。当然，我们在探索体制改革的同时，还有一个机制创新的问题未做深入探讨。

机制是组织内部各组成要素、经营要素之间的组合，高校机制创新即是在谋求要素与要素之间的协调与优化以提高效率和效益。一般来讲，高校机制创新主要包括六个方面，即利益机制、激励机制、竞争机制、经营机制、发展机制和约束机制的创新。利益与经营机制侧重于管理与师资层面，讲求利益均衡博弈和科学经营发展；激励和约束机制侧重于学生层面，讲求“和而不同”的因材施教与“严肃活泼”的相对自由；竞争和发展机制侧重于学校整体层面，讲求在校际、国内和国际三个不同层面的合作与多赢。

机制与体制创新如鸟之双翼，协力驱动于高等教育建设全局，而“‘建设’则意味着，是积极主动的而不是消极被动的，是动态发展的而不是静态停滞的，是统筹谋划的而不是孤立推进的，是常抓不懈的而不是一蹴而就的。”而这里的积极主动、动态发展、统筹谋划和常抓不懈，最终的支点与归宿，就在于高校的内涵发展，因为其立足于系统论思维、兼顾于阶段与长远、出发于统筹兼顾与协调发展，是在整体推进中谋求突破，在速度与质量、规模与效益中寻求契合。这当为笔者后续研究的核心与重点。

参考文献（略）