中国高等教育体制改革的回顾与展望

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中国高等教育体制改革的回顾与展望

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务院联合颁发《中国教育改革和发展纲要》为标志，开辟了我国教育体制改革的一个新时期。
这是我国高等教育体制改革"突出重点和难点"的阶段。这一阶段改革的特点是，在"五大体制"改革继续全面深
化的基础上，突出"管理体制改革"这个重点和难点，集中力量，明确目标，限期突破。
    
自"有计划商品经济理论"提出后，又经过8年的改革实践，为党中央和邓小平同志在经济理论上取得第二个
重大突破提供了丰富的实践依据。到1992年初，当我国经济体制改革发展到再也回避不了"市场经济"的时刻，
邓小平同志高屋建瓴地提出"市场和计划关系"的科学论断，从根本上解决了把计划经济和市场经济看作属于社
会基本制度范畴的思想束缚，为党的十四大确立"建立社会主义市场经济新体制"的改革目标，奠定了坚实的理
论基础。
    
社会主义市场经济新体制的建立，要求进一步改革一切与原有计划经济体制相适应的体制与政策，这就要
求我国高等教育体制改革在《决定》的基础上要有新的突破。为此，1993年，中共中央、国务院联合颁发了《
中国教育改革和发展纲要》。《纲要》以邓小平同志南方讲话和党的十四大精神为指针，，确定了跨世纪高等教
育改革的方向、目标和战略。它标志着我国高等教育体制改革进入了一个新阶段。在这一阶段中，我国高等教
育体制改革的主要进展突出地表现在两个方面：一是"全面深化"；二是着力于重点和难点。
    
1.以适应和促进"社会主义市场经济新体制"建立、完善和政治、科技体制进一步深化改革的新视野，确立
进一步深化高等教育体制改革的新目标，不断推进高等教育各项体制改革的全面深化。其主要表现有：第一，
在办学体制改革上，进一步打破了国家包揽办学的旧格局，加快了"建立以中央和省（自治区、直辖市）两级政
府办学为主，社会各界广泛参与办学的新格局"的步伐。一个以公办高校为主，民办高校、民办公助、与境外合
作办学等多种形式的办学新格局已经形成。第二，在投资体制改革上，进一步改变了单一依靠国家拨款的状况
，加快了"建立以国家财政拨款为主，多渠道筹措高等教育经费的新体制"的步伐，包括征收用于教育的税费、
收取大学生的学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等，据统计，1995年、1996年，多渠道筹
措的高等教育经费均占高教经费的四分之一强。同时，进一步改革了对高等学校的财政拨款机制，着手探索变
"按人头拨款"的办法为"教育基金制"，并针对不同层次和别类的高校，实行不同的拨款标准和拨款办法，以充
分发挥拨款手段的宏观调控作用的新机制。第三，在招生、收费和毕业生就业制度的改革上，一是通过"两个计
划相结合"的过渡（即"国家任务计划和调节性计划"），进一步促进了新的招生宏观调控机制的建立；二是通过
"双轨并存"的过渡（即公费和自费）和"并轨"改革的推进，进一步确立了大学生"缴费上学制度"。据统计，从
1994年开始在46所高校中进行"并轨"试点，到1997年全国已有1000多所普通高校全部实行了并轨；三是通过"供
需见面和一定范围内双向选择"的过渡，进一步促进了毕业生"面向人才市场、自主择业新就业制度"的建立。第
四，在高校内部管理体制改革上，进一步推进了高校人事制度和分配制度的改革，在合理定编的基础上，对教
职工实行岗位责任制和聘任制，在分配上按照工作实绩进一步拉开了差距。通过正确的政策导向、思想教育和
物质激励等相结合，进一步打破了平均主义，调动了广大教职工的积极性，促进了学校内部运行机制的转换和
办学水平、办学效益的提高。同时，也进一步增强了高校主动适应社会需要的能力，促进了高校"自我发展、自
我约束"机制的形成。
    
2.以管理体制改革为重点，以"共建、划转、合并、合作办学和参与办学"为主要途径，实施改革的重点突
破。1994年，李岚清副总理亲自主持，在上海召开了"全国高等教育体制改革座谈会"。明确提出，适应社会主
义市场经济新体制的要求，进一步深化高教体制改革的重点和难点是"条块分割"的管理体制（即中央部委和地
方分别管理一部分高校），并就高教管理体制改革的目标、思路和途径提出了明确的意见。同时确定在广东省
、上海市、机械部进行一省一市一部的高教管理体制改革试点（后又增加一个江苏省作为试点省）。1995年国
务院办公厅转发了《关于深化高等教育体制改革的若干意见》，进一步推动了全国高教管理体制改革的深化。
到1997年末，全国已有30个省、自治区、直辖市和48个中央部委不同程度地进行了高教管理体制改革的探索，
涉及普通高等学校400多所，成人高等学校200多所。涌现出一批好的典型，积累了许多好的经验。其主要进展
表现在五个方面：
    
(1)共建。到1997年末，全国已经实行不同形式共建的高等学校共有100所。其中国家教委所属31所，其他
部委所属高校54所，地方所属高校15所。共建形式有省（直辖市）与部、市与部、部与部等，还有一批高校已
有了共建意向。共建增强了高校为地方服务的意识，促进了高校为地方多做贡献。所有参与共建的大学，无一
例外地都围绕当地经济、社会发展的战略重点和支柱产业主动调整了专业和学科体系，使学校和当地经济、社
会发展融为一体。同时，也促进了高校自身办学条件的改善。据统计，近几年来，通过"共建"，全国高校共增
加经费投入约7--8亿元，增加学校土地面积1300多亩，增加建筑面积近20万平方米。
    
(2)合并。部分学科互补或规模较小、科类单一、设置重复的高校进行合并的试点，已经取得初步成果。到
1997年末，全国已有159所高校合并成74所，减少了85所，使全国高校由1994年的1,080所变为1997年的1,020所
（含新批的若干所）。试点的实践表明：凡是真正进行实质性合并的高校，学科专业结构都得到了优化，办学
条件得到了改善，有限的教育资源充分地发挥了作用，产生了一加一大于二的合并效应。
    
(3)合作办学。多种形式的校际间合作办学试验，已经进入实质性阶段。到1997年末，进行各种形式合作办
学的高校已达到288所，形成162个合作办学体，总计372校次。合作办学打破了原来学校各自封闭办学、不合理
的重复、自成体系的状况，对于改善高等教育结构和学校学科氛围，促进资源共享、优势互补、学科交流与合
作，提高办学质量和效益都起到了积极的作用。
    
(4)参与办学和管理。企业、企业集团和科研单位参与学校办学和管理的试验也有了较大的进展。到1997年
末，全国已有5000多家企业和科研单位参与了217所高校的办学与管理。其主要"参与"形式有：成立校董事会、
在高校设立各种奖学金、与高校合作办二级学院、办系、办专业等。企业、企业集团和科研单位参与办学与管
理，促进了高校与社会的联系，促进了"产学研"一体化，增强了高校的办学实力和活力。
    
(5)划转。中央部委所属高校调整由地方政府管理的试点，也正在取得进展。到1997年末，虽然转由地方政
府管理的高校只有8所，但毕竟已经起步，并取得了成功的经验。一些转由地方管理的高校在转制以后又和其他
院校合并，使学校得到了新的发展机遇。"划转"这一体制改革形式对加强地方政府统筹高等教育，改革因"条块
分割"而导致的重复办学及严重浪费教育资源的现象提供了经验，对促进高校为地方经济和社会发展服务起到了
重要的作用。
    
据统计，参与上述五种类型管理体制改革的高校共600多校（次），涉及普通高校400多所。涉及高校总数
占全国普通高校总数的40%，涉及在校大学生数占全国普通高校在校学生总数的近50%～60%。随着这些探索、试
验的不断进展，我国高等教育管理体制改革的整体效果已经逐步显现。高等教育的结构、布局在全国或地区范
围内进行优化的势头正在形成；有限的教育资源的配置正在日趋合理，办学效益日益提高；长期条块分割的局
面正在打破，逐步走向条块有机结合；使高等教育管理体制，向适应社会主义市场经济体制的方向迈出了重要
的步伐。
    
二、新阶段的展望与思考
    
第四阶段，以党的十五大明确提出："加快高等教育管理体制改革的步伐"和国家即将出台的"将高等教育管
理体制改革和高等教育结构布局调整结合起来的新思路"为标志，表明我国高等教育体制改革进入一个"深入突
破"的新阶段。
    
党的十五大是继1978年党的十一届三中全会、1992年邓小平同志南方讲话和党的十四大以来的第三次思想
大解放。理论上的重大突破必将带来实践的大突破。以"公有制实现形式多样化"为主要特征的经济体制改革的
新突破，必将要求教育体制特别是高等教育体制改革与之相适应。为此，江泽民总书记在十五大报告中专门强
调了"加快高等教育管理体制改革的步伐，合理配置教育资源，提高教学质量和办学效益"的问题，为了认真贯
彻十五大精神和江总书记的指示，国家有关部门正在加紧完善和加速出台《关于深化高等教育管理体制改革和
布局结构调整工作的意见》，提出了新形势下进一步深化高等教育管理体制改革的新的奋斗目标：
    
1.总目标：以共建、合并等联合办学为主要形式，淡化和改变学校单一的隶属关系，由"条块分割"转变为
"条块有机结合"，优化资源配置，扩大学校投资渠道，适当调整学校服务面向，逐步建立起布局结构合理、学
科门类齐全、规模效益好、教育质量高、适应社会主义市场经济体制和现代化建设需要的高等教育体系。
    
2.学校数量目标：到本世纪末或下世纪初，全国高等学校数量由目前的2100多所调整到1600所左右（包括
普通高校、成人高校、高等职业学校），其中普通本科院校由1000多所调整到600所左右。
    
3.管理体制改革目标：逐步建立起举办者、管理者、办学者三者职责分明；以财政拨款为主多渠道投入；
中央和省级人民政府两级管理，分工负责，以省级政府统筹为主；条块有机结合的新体制。
    
4.布局结构调整目标：形成"三个布局结构合理"的新格局。即：一是三类覆盖面的高校（面向全国、面向
大区、面向本省、本地区）结构布局合理；二是三种不同办学层次的高校（教学科研型学校、以本科教学为主
的学校、高等专科学校和高等职业技术学校）结构布局合理；三是三种不同类型的高校（综合性、多科性、单
科性）结构布局合理。
    
实现上述目标，必将促进我国高等教育整体水平有一个大的飞跃。但能否实现这一飞跃，关键还要取决于
能否做到"三个突破"--这是立足于第三阶段实践，对于新阶段、新目标的思考：
    
1.观念上要有一个大的突破。要立足于"科教兴国"、"科教兴省"的认识高度，进一步突破"隶属观念"的束
缚，切实加大推进高教管理体制改革的力度。以共建为例。在以往的实践中，一些地方，只注重于要求中央部
委学校如何为地方经济服务，而不注重于自己如何拿出实际行动来支持部委院校建设。谈"服务"很积极，谈"共
建"绕着走。这里有两大思想障碍：一是把推进高教管理体制改革与实施科教兴国、科教兴省战略对立起来，看
不到高教管理体制改革会给本地区经济、社会发展增加不可估量的促进力。二是头脑中还有"部委的"、"地方的
"等狭隘的隶属观在起作用，认为"我自己的学校钱还不够呢，哪有钱投向别人的学校去搞共建？！"这两种思想
是妨碍这些地方深化高教管理体制改革的主要障碍，必须认真破除，必须结合十五大精神的学习，把思想和认
识统一到十五大上来，立足于全局，立足于优先发展教育，切实加大深化高教管理体制改革的力度。
    
2.规划上要有新的突破。要加强全国和省两级"高教管理体制改革和布局结构调整"的整体规划。以往的实
践表明，一些地区的高教管理体制改革存在三种倾向：一是"随机性"，如有三所高校实际具有合作办学的一切
条件，但因其中两所不愿和另一所合作，因而就排斥该校于合作之外。二是"个案性"。如某校矛盾特别突出了
，到了非解决不可的程度了，上级主管部门才不得不下决心对其进行调整，否则能拖则拖。三是"割裂性"。迄
今为止的高教管理体制改革，主要涉及的是现有1000多所普通高等学校，而事关高教资源优化的还有1100多所
成人高校，尚未得到统一、认真的考虑，等等。由上可见，一些地区乃至全国高等教育管理体制改革，还缺少
一个整体规划，缺少有计划、有步骤的整体推进。
    
为此，很有必要借全国贯彻十五大精神的良机，切实推动从省到全国的高教管理体制改革整体规划的制定
工作。针对以上"随机性"、"个案性"和"割裂性"的弊端，加强从地方到国家对高教管理体制改革的统一领导，
进一步促进高教管理体制改革和高校结构布局调整的有机结合。通过"四个结合"，即：一是促进管理体制改革
与高校结构布局调整相结合；二是促进普通高校与成人高校结构布局调整相结合；三是坚持条块结合，以块为
主；四是坚持中央和地方相结合，以省为主。形成"三个结构布局合理"的格局，实现"我国高等教育整体水平有
一个大的提高"的目的。
    
3.经费保障上要有新的突破。要切实解决高教管理体制改革中不可回避的经费问题。以划转和合并为例，
以往的实践表明，有些地区对部委高校划转或与地方高校合并，持一种消极态度，主要原因是耽心部委"甩包袱
"。为此，必须进一步强调国家对教育经费问题的法律保障，即必须确保做到"三个增长"（指预算内教育拨款的
增长要高于财政经常性收入的增长；生均教育经费逐年有所增长；生均公用经费逐年有所增长）。同时，必须
保证国家关于高教管理体制改革中有关经费的各种政策性规定，不折不扣的落实。如经国务院批准下发的国家
教委《关于深化高等教育体制改革的若干意见》就明确指出："在体制改革和转轨过程中，原主管部门不能削弱
对学校的领导或减少对学校的投资，而应加强领导和增加投入，大力支持地方政府把学校办得更好"。对此，必
须站在支持改革的高度，予以切实的贯彻。
    
在跨世纪的关键时刻，我们迎来了党的十五大，迎来了改革开放以来的第三次思想大解放，及其推动下的
"深化改革，加速发展"的新高潮，值此难得之机，我们一定要牢记江总书记关于"抓住机遇而不可丧失机遇，开
拓进取而不可因循守旧"的教导，切切实实把十五大提出的"加快高等教育管理体制改革步伐"落到实处！   


    










    

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