我国特殊教育学校教育经费支出结构探析
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我国特殊教育学校教育经费支出结构探析
发布日期： 2012-04-30 发布：
2012年第3期目录 本期共收录文章18篇
摘要 教育经费的支出结构影响着经费的使用效率。本文分析我国当前特殊教育学校1998－2009年教育经费支出结构，发现：经费支出总量逐年增长，但相对不足；支出结构不合理，个人经费紧张，奖贷助学金比例偏低，公务费用过高以及地区差异显著等问题。由此建议加大特殊教育投入力度并优先保证特殊教育经费支出，合理调整教育经费支出结构，提高经费的使用效率。
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关键词 特殊教育学校 教育经费 支出结构
分类号 G760
教育经费是办学必不可少的财力条件，更是影响教育规模扩大和教育质量提升的最直接因素，在特殊教育中尤为明显。教育对象的特殊性决定了特殊教育比普通教育需要更多的经费投入，才能满足特殊儿童的教育需求。但目前我国关于特殊教育经费的研究并不多，以往的研究更多是关注特殊教育经费投入的充足性，从投入总量、来源渠道等方面探讨教育经费，鲜有文章从教育经费支出结构的角度来分析教育经费充足性的问题。本文对我国特殊教育学校经费的支出结构进行梳理，试图分析经费支出中存在的问题，以便更加合理有效的进行教育资源配置，提高资金使用效率，推进教育公平。
1 我国特殊教育经费支出的总体状况
1.1 我国特殊教育学校经费的支出总量增长
教育支出分为事业性经费支出和基建支出两部分…。伴随着我国特殊教育经费投入总量的增长，近年来特殊教育学校教育经费的支出总量总体也呈上升趋势(见表1)。特殊教育学校支出经费从1998年的8.4亿元增加到2009年的45.7亿元，净增37.3亿元；特殊教育学校生均教育经费支出也从6096.06元增加到26440.47元(见图1)。
自1982年联合国制定《关于残疾人世界行动纲领》以来，我国政府予以高度重视并根据国民经济和社会发展阶段制定和实施了相应的残疾人事业计划纲要。其中特殊教育学校作为残疾儿童少年义务教育体系骨干，是普及和提高残疾儿童少年受教育的重要力量。因此在《残疾人教育条例》和《关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展的意见》中都提出要逐步增加残疾人教育经费，改善办学条件。如《“十一五”期间中西部地区特殊教育学校建设规划(2008―2010年)》，中央专项投资约6亿元为中西部学校建设、教学和康复训练设备提供资金。可见，近十年来特殊教育学校经费支出总量的绝对增长，正是体现了国家对特殊教育事业的重视，使学校建设、招生规模、师资方面等都取得了进一步的发展。
1.2 我国特殊教育学校经费支出相对不足
生均经费是由经费总量与学生规模两项指标综合得到，衡量教育投入水平最具可比性的指标之一。从全国各级学校生均经费支出来看(见图1)，特殊教育学校生均经费支出的增长速度非常快，从1999年到2009年生均费用翻了4倍多；其次，特殊教育学校的生均支出基数大，每年支出都远高于小学和中学，仅次于高等学校生均费用，居全国第二。以2009年为例，特殊教育学校生均费用为26440.47元，中学为6030.83元，小学仅为4171.46元，前者与后两者的差距可达4－6倍之多。虽然我国特殊教育学校经费投入逐年增长，但投入相对不足仍是制约生均经费进一步增长的一个重要因素。特殊教育学校生源少、规模小，有别于普通教育的方式、手段和设施设备致使生均经费远高于普通教育。因此新《义务教育法》第43条规定：“特殊教育学校(班)学生人均公用经费标准应当高于普通学校学生人均公用经费标准。”较高的生均经费要求和相对不足的经费支出之间出现矛盾，这在经济欠发达的中西部地区尤为明显。特殊教育学校除像普校一样有文化课外，还要进行康复、劳技和职业训练等。在《全日制聋校课程计划》、《全日制盲校课程计划》等相关文件中规定，特殊学校的班额以10－14人为宜，而普通学校的班额一般为40－50人，如果以班额的比例(普通学校班额为特殊学校班额的4倍)来折算，要维持这些活动的正常开展，特教学校的公用经费支出至少是普通学校的4倍。
较高的生均经费要求和相对不足的经费支出之间出现矛盾，这种现象在我国各个地区都普遍存在。以中部安徽为例，该省目前绝大多数特殊教育学校只能享受到与普通学校一样的公用经费标准，特殊教育学校生均公用经费标准是参照普通初中生均公用经费标准执行(每生每年500元)，严重偏低，很难保障特教学校教育教学活动的正常开展。再以东部广东为例，据民进广东省委教育工委调查发现广东部分特殊学校生均经费每年只有20－30元，粤北某山区一特殊学校一年的拨款，仅够一名保安和半个厨工一年的工资，其生均经费之短缺可想而知。
2 我国特殊教育学校经费支出结构
2.1 事业性经费逐年增长，，占经费支出比重大
事业性经费支出分为“个人部分支出”和“公用部分支出”两部分。我国近几年来特殊教育学校事业性经费支出总量和比例都在逐年上升，1998－2009年共增长357328.2万元(见表2)，在特殊教育学校经费支出中平均比例为94.33％。可见其既是教育经费支出的主要部分，也是每年支出增长的主要来源。特殊教育学校事业性经费的增长，也带动了个人经费和公用经费随之增长，表现为教职工待遇、对学生及其家庭的资助和学校办学条件等都有了明显改善。
2.2 基建支出比例小，呈下降趋势
基建支出指属于基本建设投资额度范围内的，并列入各级计划部门基建计划，由学校和教育事业单位经批准用教育基建拨款和其他自筹资金安排的基本建设，并专存银行基建专户的支出。这种支出每年的变化幅度大，具有非固定性。我国特殊教育学校事业性经费与基建的比重呈现出两个特点：第一，基建支出比例较小，总体不超过11％(见表2)。这是由于一方面我国特殊教育学校在校生规模没有普通教育大，而且从历年在校生人数来看总量增长缓慢。
第二，基建比例呈逐渐下降趋势。从表2可以看出，事业性经费与基建比值的变化，明显受到了教育政策的影响。教育部在1998年8月颁发的《关于认真作好“两基”验收后巩固提高工作的若干意见》、1999年与河北等21个省、自治区、直辖市教育行政部门正式签订《1999－2000年残疾儿童少年义务教育项目责任书》以及2001年《关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展的意见》中都强调了对特殊教育事业的关注，要求提高和普及残疾儿童少年义务教育。这些政策的倾斜和资金的补助，使特殊学校在校生人数增加，也就必然要求扩大学校规模，加快学校校舍、办公用房等的建设与之相适应。因此在1998－2001年间基建比例较高(见表2)，从2002年开始有所下降。主要原因之一是由于前期较高比例的基建支出和增长缓慢的在校生人数，使学校现有的规模仍有容纳能力。
2.3 个人经费与公用经费比例总体偏低，地区表现不均衡
一般而言，由于事业性经费是教育支出中的主要部分，因此其支出结构代表了教育经费的整体支出状
从地区来看，对1998－2009年的东中西部数据进行统计和平均值处理后发现，中部地区的个人经费与公用经费之比平均值除2006、2008和2009年外，其他年份均高于东部和西部(见图2)(本研究采用2003年国家统计局对我国东、中、西部区域的划分标准)。这也就意味着在全国特殊教育学校个人经费普遍不足的情况下，中部地区个人和公用经费之间的矛盾更为突出。主要表现在：为满足人员经费支出的需要，如工资、福利等，不得不挤占公用部分，从而导致教育经费更加紧张。虽然东部和西部地区该比值接近，但原因各不相同。东部地区和自身的经济发展相关，有能力投入较多的经费，在支出上自然也就相对充足一些。西部地区则更多的是与政策相关，因为西部既是我国经济发展相对落后地区，又是少数民族较为集中地区。国家近年来的西部发展战略给予了西部地区更多的发展机会，使其较易得到国家政策的扶持和各种资助项目的帮助。如2002－2006年由中央精神文明建设指导委员会办公室出资2500万元主持的“扶残助学”项目，通过减免杂费，并在学习和生活费用上给予补贴，资助甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古、贵州、云南、四川、湖南、湖北、河南、广西、重庆、陕西、江西、安徽等16个省(市、区)，使5000名失学残疾儿童少年完成义务教育。其中西部就有9个省参与了该项目，参与率高达90％，而中部参与率仅78％。相对东部地区良好的经济基础和西部地区的政策支持，中部地区先天发育的不足和后天补给的不及时，易使其特殊教育发展滞后。
2.4 奖贷助学金比例低，东部明显高于中西部
奖贷助学金指用于各类学生的奖学金、人民助学金、学生贷款、学生生活困难补助及国家规定给大学、中专等学生发放的各项物价补贴等。奖贷助学金可以减轻或推迟学生及其家庭当前的经济负担，其所占比重的高低反应了学生从政府、社会或学校获得资助的可能性的大小，从而对家庭经济困难的学生能否获得教育机会有较大的影响。我国为保证残疾儿童少年受教育的权力，《残疾人保障法》第18条规定：“国家对接受义务教育的残疾学生免收学费，并根据实际情况减免杂费。国家设立助学金，帮助贫困残疾学生就学。”由于从2007年开始，国家在教育经费支出结构统计上与往年不同，甚至某些名称都发生了根本性变化。因此，出于严谨性的考虑，以下关于奖贷助学金、公务费和业务费的比较都省去了2007－2009年的数据。1998－2006年的数据显示，奖贷助学金每年都有所增长，但占个人经费的比例不超过2％，即是说个人经费的98％都被用来支付职工的工资、补助和福利了，这在一定程度上挤占了奖贷助学金的发放。
此外，按照年份对东部奖贷助学金进行平均值计算，中西部以此类推后发现：东部奖贷助学金的发放额度明显高于中西部，其中东部山东省每年发放的奖贷助学金居全国首位；西部又略微高于中部(见图3)。除去在校生数的影响，奖贷助学金的地区差异和前文一样更多取决于经济和政策因素。东部相对较多奖贷助学金的发放，一定程度上有利于特殊儿童获得更多的教育资助，从而促使教育公平的程度提高。
2.5 公务费与业务费比值过高，西部高于中东部
公用经费中公务费和业务费所占比重也在一定程度上反映了教育经费的充足和使用效率。公务费指学校发生的办公费、水电费、差旅费、会议费、邮电费等；业务费指为开展教学、科研活动所发生的各项业务费用，包括教学业务费、实验实习费、文体维持费和宣传费。
第一，我国特殊教育学校公务费与业务费的比值明显高于同年的小学和中学，2004年达到最高比值5.03(见图4)。这说明了我国特殊教育学校公务费开支过高，公用经费支出结构不合理，教育活动的管理成本较高，教育经费使用效率低。
第二，这种不合理性在西部地区表现得尤为显著。从图5可以看出，西部这八年的公务费与业务费比值远高于东中部，并且上升趋势非常明显。这表明西部地区教育管理成本高，行政化程度高于东中部；而东中部地区该比值非常接近，均没有超过8。即是说与西部相比，东中部地区有更多的资金用于教学活动的开展，有利于提高教学质量。这也是造成西部特殊教育质量比东中部落后的原因之一。
3 反思与建议
3.1 加大特殊教育投入，优先保证特殊教育经费支出
随着特教学校办学条件提高，个性化康复设备等现代技术的使用，特教学生生活助理人员、专业康复人员的配备以及国内外特殊教育教学交流等活动的不断开展，当前的特殊教育经费投入已经很难满足特教学校的日常运转及特殊需求。因此加大特殊教育投入，才能有效提高特殊教育学校的经费支出。以加拿大的新不伦瑞克(New Brunswick)省为例，该省特殊教育经费支出一般占全部教育经费的10－15％，目前该比例还在不断上升，我国则远低于此。因此按照我国当前的国情来看，特殊教育经费的支出至少应保证不低于往年全国教育经费支出中特殊教育的最高水平0.31％，在条件允许的情况下还可适当提高比例。
以生均公用经费为例，它是衡量教育投入增长的重要指标，能够比较准确地反映教育经费提供的程度。近年来我国多个省市都遵照《关于进一步加快特殊教育事业发展的实施意见》，不同程度地提高了特殊教育学校生均公用经费标准，从2－10倍不等。以广东省为例，规定特殊教育学校智障、孤独症、脑瘫及多重残疾学生按不低于普通生生均公用经费标准的10倍拨付，特殊教育学校盲聋学生按不低于8倍拨 付，普通学校附设特教班学生按不低于5倍拨付。建议我国特殊教育学校生均公用经费出台最低比例标准。
同时，还需要建立特殊教育投入保障机制，除了在中央财政转移支付的拨款中加大对特殊教育的倾斜和支持力度外，地方各级财政都应优先保证特殊教育的经费支出，以保障地方经济发展水平较低地区的教育经费充足性。为此必须建立特殊教育的专管部门，改变过去由普通教育部门统一管理导致的权责不清、挤占挪用等问题。
3.2 合理调整教育经费支出结构，提高经费的使用效率
首先，调控事业性经费和基建经费的支出结构，在保证事业性经费支出的情况下，要适当扩大基建经费的支出，以完善特殊教育学校的基础设施建设。当前我国特殊教育学校的基建比例仍然偏低，尤其是很多农村地区还远远没有达到国家规定的要求。因此《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020)》明确提出到2020年，基本实现市(地)和30万人口以上、残疾儿童少年较多的县(市)都有一所特殊教育学校。即是说在此期间基建投资会较以往有所上升，因此必须具有长远规划且量力而行，不能侵占事业性经费，也不能以牺牲教学质量为代价，更不能给学校今后增添负担。
第二，参照相关研究，调整个人经费和公用经费的比例。要控制教师人员规模，适当减少冗余人员，减少不必要的人员经费开支；增加公用经费开支，以保证办学条件的改善，使人员经费与公用经费的支出比例逐渐趋于合理。
第三，提高奖贷助学金资助额度。奖贷助学金对于家庭贫困学生来说显得尤为重要，但我国的现实情况表明仅靠国家拨款是不够的，还要通过其他渠道筹集资金来帮助贫困残疾学生。如广泛利用社会资源，兴办校企等可在一定程度上来解决该问题。
第四，调整公务费与业务费的比例，使其达到合理水平。从公务费和业务费的支出性质可以看出公务费反映管理支出，业务费反映教学支出。一般认为，公务费比例越低越好，因为它在一定程度表明非教学经费的使用效率；而业务费比例越高，将会有更多的资金用于教学活动的开展，有利于提高教学质量。
最后，教育经费的支出需要适当照顾地区差异。我国地区差异显著，因此在调整教育经费支出时一定要考虑当地的经济情况和成本问题，考虑地区差异，才能真正促进特殊教育学校经费支出结构的优化，提高经费支出的使用效率。
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