开放教育研究：论高校网络教育管理的政策与监管(曾海军, 范新民, 马国刚,NO

发布时间：2016-11-24 10:43

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第15卷第3期2009年6月开放教育研究；OpenEducationResearchVol；论高校网络教育管理的政策与监管；曾海军范新民马国刚；(1.北京师范大学知识工程研究中心,北京1008；3.中国石油大学(华东)远程与继续教育学院,山东；【摘要】政策法规及监管措施是高校网络教育“规范管；【关键词】网络教育;管理政策;监管措施;质量监管；【中图分类号】G

第15卷第3期　2009年6月开放教育研究

OpenEducationResearchVol.15,No.3Jun.2009　

论高校网络教育管理的政策与监管

曾海军　范新民　马国刚

(1.北京师范大学知识工程研究中心,北京100875;2.福建师范大学网络教育学院,福建福州350007;

3.中国石油大学(华东)远程与继续教育学院,山东东营257061)

　　【摘要】　政策法规及监管措施是高校网络教育“规范管理、依法治教”的重要基础,也是推进其发展改革与创新的重要保障。高校网络教育在规模持续发展的同时,需要更加注重质量监管。自现代远程教育试点工作开展以来,教育部出台了有关审批、招生、证书、电子注册、统考、年报年检和评估等政策措施,并正在研究制定网络教育课程与教学规范,本文基于政策分析探讨了构建社会化和立体化网络教育质量监管体系的思路。

【关键词】　网络教育;管理政策;监管措施;质量监管

【中图分类号】G434　　　【文献标识码】A　　　【文章编号】100722179(2009)0320029207

　　目前,我国高校网络教育(文中现代远程教育和网络教育为同一概念)初步形成了有中国特色的办学及支持服务体系:一是68所试点普通高校网络教育学院,由网络教育学院和公共服务体系及其4000多个校外学习中心提供学习支持服务;二是中央电大“人才培养模式改革与开放教育试点目,由中央电大与44所省级电大及地市电大、多个教学点组成。,业学生400万,本稳定在100万左右150万①,开设了高起专、1600个,建设网络教育课程资源2万门,购置了一批网络教学平台、通讯系统及软件工具。高校网络教育已成为我国高等教育和终身教育体系的重要组成部分。政策法规及监管措施是网络教育“规范管理、依法治教”的重要基础,也是推进其发展改革与创新的重要保障。教育部出台了有关审批、招生、证书、电子注册、统考、年报年检和评估等政策措施(见表一,目前未见专门的有关网络教育的政策文件汇编,具体文件内容可查询教育部网站信息公开栏目),并正在研究制定网络教育课程与教学规范,本文基于政策分析探讨了构建社会化和立体化的网络教育质量监管体系的思路。

首先,从国家宏观政策追溯“发展现代远程教育”这个命题,相关文件有:《面向21世纪教育振兴行动计划》、《2003-2007年教育振兴行动计划》、《国家教育事业发展“十一五”

年报

年检招生文件证书及电子注册学习中心与服务体系统考管理

表一　分类

]1]4号、教发[2001]33号、国

[]5、[]14号1999]4号、教高厅[2000]10号、教技[2000]5[2001]1号、教高司函[2001]241号、教高[2002]8号、教高厅[2004]8号、教高[2005]3号、教高厅[2006]1号、教高[2007]9号、教高厅[2007]6号、国人部发[2007]96号、教高厅[2008]1号教电[2003]369号、教高厅[2004]9号、教高[2005]2号、教高[2006]2号、教高[2007]13号、教高[2008]6号、教高[2009]6号

教学[2001]4号、教学司[2001]80号、教学[2001]6号、教学[2002]15号、教高[2002]10号、教学厅[2004]11号、教学厅[2004]4号、教高厅[2007]1号、卫科教发[2008]49号、教高[2009]4号教高司函[2001]268号、教高厅[2002]1号、教高厅[2003]2号、教高司函[2003]173号、教高司函[2004]141号、教高司函[2004]141号、教高厅[2005]2号、教高厅函[2007]12号、教高厅函[2007]13号教高厅[2004]2号、教高[2004]5号、教高函[2004]10号、教高函[2006]17号、教高厅函[2009]11号教高厅函[2003]1号、教高厅[2004]12号、教高厅[2005]4号、教高厅函[2007]48号、教高厅函[2007]57号

教高厅[2001]5号、教高厅[2004]20号、教高厅函[2006]43号、教高厅函[2007]58号、教高司函[2004]271号、教高司函[2005]162号教高[1999]6号、教高[2000]1号、教高厅[2000]4号、教高司[2000]29号、教高司函[2006]111号、教高司函[2007]103号、教高司函[2007]25号、教高司函[2007]128号、教高司函[2007]228号、教高司函[2008]94号、教高函[2008]6号、教高函[2008]7号、教高司函[2008]134号、教高司函[2008]237号教电[1999]1号、教电厅[1999]1号、教电厅[1999]2号、教电厅[1999]3号、教电厅[1999]4号、教高厅[1999]1号、教高厅[2000]1号、教高厅[2000]8号、教高厅[2000]9号、教高[2000]12号、教高厅[2001]1号、教高厅[2001]2号、教高厅函[2001]4号、教高厅[2001]7号、教高厅[2002]2号、教高厅函[2002]5号、教高厅函[2003]15号、教高厅函[2006]16号、教高厅函[2008]3号

评估

规划纲要》和中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》等,都提出“发展现代远程教育”,党的十七大提出“发展远程教育和继续教育,建设全民学习、终身学习的学习型社会”。教育部自1999年开展的现代远程教育试点(以下简称试点),主要任务是:开展学历教育和非学历教育,探索网络教学模式和教学工作的管理机制,建设网上资源等。同时,试点高校享有以下办学自主权:自主确定年度招生计划和招生区域;自行确定入学条件、考试和录取

资源

建设及项目研究

试点学校批复

?29?

曾海军,范新民,马国刚.论高校网络教育管理的政策与监管

表二　有关现代远程教育试点普通高校的批复文件时　间

1999年3月25日2000年2月25日2000年7月12日

OER.2009,15(3)

源、工作基础、经费投入、网络条件、师资队伍以及人才需求等,通过教育部组织的实地考察和专家评审并发文批准后才有资质开展网络高等学历教育和非学历教育。1999至2003

文　号

教电[1999]1号

教电厅[1999]124号

教高厅[2000]1号

批复的试点普通高校

清华大学、浙江大学、北京邮电大学、湖南大学北京大学

北京师范大学、东北大学、上海交通大学、华中科技大学、华南理工大学

校数

年期间,教育部分期分批批准了67所普通高校开展试点,为理顺管理体制,2006年和2008年中国石油大学(华东、北京)、中国地质大学(武汉、北京)分别独立开展试点工作(见表二),另有上海第二医科大学与上海交通大学合并。

68所试点普通高校中,教育部直属高校55所、其他部

教高[2000]12号5

2000年

7月14日

中国人民大学、北方交通大学(北

京交通大学)、北京外国语大学、天津大学、复旦大学、同济大学、东南大学、无锡轻工大学(江南大学)、山东大学、中山大学、四

教高厅[2000]8、

川大学、重庆大学、西安

9号

交通大学、北京理工大学、东北农业大学、北京中医药大学、北京语言文化大学(北京语言大学)、北京广播学院(中国传媒大学)、华中师范大学、兰州大学华东师范大学、石油大学(中国石油大学)、厦

教高厅[2001]1、门大学、中南大学、西南2号交通大学、西南师范大

学(西南大学)、福建师范大学教高厅函[2001]4号

教高厅[]7农业大学、武理北京科技大学、对外经济贸易大学、北京航空航天大学、中央音乐学院、大连理工大学、中国医科大学、东北财经大学、上海外国语大学、上海第二医科大学、华东理工大学、南京大学、郑州大学、武汉大学、华南师范大学、电子科技大学、西南科技大学、西南财经大学、四川农业大学、西北工业大学、西安电子科技大学、陕西师范大学、中国科学技术大学

东北师范大学中国石油大学(北京)中国地质大学(北京)

委所属高校5所,地方高校8所,分布在19个省区(西部地区共13所,见图1);其中40所高校属于985工程学校;8所师范类试点高校都是全国教师教育网络联盟成员单位(参见教育部网站)。

2001年1月5日

2001年6月15日

图1　试点普通高校的地域分布

2.中央电大“人才培养模式改革和开放教育试点”项目

经当地教育行政部门批准后,中央电大负责对申请参与试点的省级电大进行初评,组织专家组进行实地考察并报教育部正式批准。开放教育教学点经省级电大考察审核,中央电大负责审批与检查(教育部,1999)。教学点要有办学思

2002年

2月2日

教高厅[2002]2号教高厅函[2002]5号

路、基础设施与条件、专兼职教师及教学管理与技术人员、实验或实习条件、标准化考场等。开放教育试点项目启动实施后,电大系统由分级办学转向以开放教育为主体的系统整体办学(统一规划规范,分工协调运行;统筹关键环节,全程质量监控;实行课程开放,分类指导服务;集成信息平台,动态反馈调整,见图2)。中央电大和44所省级电大及中央电大西藏学院、八一学院、总参学院、残疾人教育学院和3175个开放教育教学点(其中,省级电大直属教学点337个、地市级电大直属教学点569个、县级电大教学点2269个),组成了遍布全国的教学及教学管理系统。

3.网院设立校外学习中心由省级教育行政部门审批

2003年

10月30日2006年5月24日2008年2月1日

教高厅函[2003]15号

教高厅函[2006]16号

教高厅函[2008]3号

111

方式;自行决定毕业证书的形式;按教育成本制定收费标准,经物价部门批准后实行等(教育部,2000)。由此,启动了办学机构、公共服务体系及校外学习中心的审批及管理。

网络教育校外学习中心是从事支持服务的机构,根据网院统一要求和安排,配合进行招生宣传、生源组织、学生学习支持、学籍和日常管理等,但不得独立办学,不能下设分支机构,即网院不得转移和下放办学权和教学权。校外学习中心的设立曾经实行备案制;2003年,教育部会同省级教育行政部门对校外学习中心进行了全面的清理整顿,此后申请设立

审批:业界最关注的政策

1.试点普通高校网院开展试点工作由教育部审批

一般来说,申报高校要有良好声誉、综合实力、整合资

?30?

曾海军,范新民,马国刚.论高校网络教育管理的政策与监管OER.2009,15(3)

海军等,2008a)。目前,奥鹏已设立学习中心约1500个(其中,在电大系统占80%以上,详细名单可从奥鹏网站查询,见图4),建设了公共服务支撑平台和Call2Center,为36所授权网院、200多个专业、20多万学生提供支持服务;弘成通过建立合作实体提供整体服务,知金倡导连锁加盟的电子商务模式;另外,中国远程与继续教育网()和学习港网

()具备了虚拟公共服务体系的雏形,其

他一些区域性公共服务体系也各具特色,全国性和地方性并存的多元化局面可能成为一种新趋势

。

图2　电大系统教学管理示意图

学习中心转为由省级教育行政部门受理,负责考察和审批,并报教育部备案和向社会公布(教育部,1999)。据不完全统计(网上查询,不完全准确),目前网院设立的校外学习中心约3000个左右(不包括已经撤销的学习中心),主要依托电大系统、普通高校、成人高校、民办高校、企业及其他单位设置;在西部地区的学习中心约占四分之一(见图3)

。

图4　5.,首先我们从网络教育的,、岗位培训及其他非学历培训等各种形式的继续教育。1998年至2007年,我国高等教育在校生规模从643万

图3　增长到2700万人(网络教育本专科在校生310万人),毛入学率从9.8%到23%。2008年,普通本专科扩招600多万人,68所试点高校的网络教育招生近150万人,而1500多所成人高校(包括普通高校的成教部门和独立的成人高校)的成人高等教育只招生200万人,数据显示网络教育市场大、需求旺盛(见图5)

。

4.教育部负责对现代远程教育公共服务体系的审批

教育部高教司司长张尧学院士最早在国内提出了“公共服务体系”、“学习超市”、“教育超市”和“数字化学习港”等概念和思路,他认为公共服务体系是一种教育超市,为高校提供招生组织、考试管理、过程控制等服务,并倡导以新思路、新模式、新技术、新手段建设数字化学习港,“为终身学习社会提供普适学习需要的PIS技术,让大家的学习没有障碍”。为了推进优质数字化学习资源的整合与共享,提高网络教育支持服务的质量和水平,教育部2001年批准中央电大依托全国电大系统建设现代远程教育公共服务体系(即中央电大奥鹏远程教育中心,以下简称奥鹏),主要为普通高校网络教育提供校外教学支持服务及专项服务,中央电大负责公共服务体系的管理、运行及其设立学习支持服务中心的审批并报省级教育行政部门备案。教育部2007年批准弘成科技发展有限公司(以下简称弘成)、知金教育咨询有限公司

(以下简称知金)分别联合有关高校开展“现代远程教育公

图5　普教、成教和网教的招生人数(199922008)

高校网络教育对我国高等教育的大众化做出了巨大贡献,一方面发挥着“补偿教育”的作用,同时也是建设终身教育体系和学习型社会的重要教育形式。从这个意义上来说,应根据社会经济发展和国家战略需要,适时启动网络高等学历教育办学机构和公共服务体系的审批工作。2004年国务院已将“利用互联网实施远程学历教育的教育网校审批”列为确需保留的行政许可项目,但是,该审批办法还没有出台,宏观管理办法也处于研究状态中。从目前网络教育发展的

共服务体系建设试点”项目,各新建10个数字化学习示范中心,并接受省级教育行政部门的管理;同时,联动实施了“数字化学习港与终身学习社会的建设与示范”、“数字教育公共服务示范工程”、“网络教育资源共享平台”、“国家网络教育数字化学习资源中心”和“数字化学习示范中心”等项目(曾

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曾海军,范新民,马国刚.论高校网络教育管理的政策与监管实际情况来看,开放审批能够增强良性竞争,促使网络教育学院更加关注质量,推进成人高等教育、网络教育、自考、电大教育及培训等各种形式继续教育的沟通衔接和整合。

另一个值得关注的问题是公共服务体系及校外学习中心如何审批?目前,网院、电大、公共服务体系及其学习中心在一定程度上向学习者提供了信息、资源、教学、技术和管理等服务,但还不能完全实现优质资源的整合和共享,特别是数千个校外学习中心和教学点还是一种相对“松散”的结构,很难实现校际资源共享、课程互选、学分转移与互认,其管理和运行成本较高,甚至存在无序竞争、监管困难等问题。构建数字化学习支持服务创新体系,探索终身化、网络化和开放式的继续教育发展新模式,已是网络教育可持续发展和改革创新的方向(曾海军等,2007)。如果放开网络教育办学机构的审批,校外学习中心的设立是延续目前模式,还是全部依托公共服务体系承担校外学习支持服务,或者还有中间“道路”?因此,有必要对公共服务体系及数字化学习港的理论研究与实践工作进行全面梳理,进一步研究公共服务体系的定位、内涵、功能、类型、模式、机制和体制等问题,研究制定公共服务体系建设与管理的对策措施以及设置标准、审批与管理办法等。

OER.2009,15(3)

生的校外学习中心名单进行核查”。“模糊宣传和虚假承诺”易引发稳定隐患,因此在招生过程中一定要明确并要让学生确实了解有关网络教育入学资格、学习形式、修业年限、统考、学历文凭、学位授予和电子注册等政策要求。

3.网络教育招生计划和录取情况实行备案管理

网络教育的招生规模、计划和招生地区由试点高校根据自身的办学能力和支持服务条件自主确定。“统筹规划、协调发展”,才能正确处理网络教育规模、质量、结构和效益的关系。近几年,网络教育招生规模增长较快(见图6),有几所网院年招生2万以上,在读学生超过4万,远多于学校普通全日制学生规模(并不是说规模大就不好)。鉴于此,2008年的招生文件提出,“对于网络高等学历教育在读学生规模较大的试点高校,要根据学校及其校外学习中心的教学、学习支持服务和管理能力,适当控制招生规模”,而且从“源头”和“出口”监管,即完善新生学籍电子注册制度,建立学生基础数据库,与统考、电子注册管理等进行“挂钩”

。

招生:规范管理的关键环节之一

1.试点伊始,,但教育:年,减少并停止;2003年,不得招收或以各种名义变相招收全日制高中起点普通本专科学生;2004、2005年,不得以网络教育的名义招收各层次全日制高等学历教育学生;2006、2007年,不得以网络教育名义招收或变相招收各层次、各类型的全日制形式学习的高等学历教育学生;2008、2009年,不得组织招收各级各类全日制脱产学习的在校学生(含全日制脱产学习的自考学生),同时兼读或套读网络高等学历教育(教育部,2009)。招生文件要求越来越“细”,主要是总有网院打“擦边球”引发新的问题。

2.校外学习中心只能配合开展招生工作

4.搭建高校网络教育阳光招生服务平台

图6　试点普通高校和中央电大举办的

网络高等学历教育(199922008)

为了进一步规范网络教育招生服务流程,加强对社会公众的政务服务,方便考生信息查询,防止“冒名”招生、点外招生、中介招生和虚假承诺等违规问题,避免不法分子的欺诈行为,2009年的招生文件首次强调“试点高校要在招生信息发布、准考证和录取通知书发放,以及咨询投诉等关键环节上建立直接面向学生服务的机制”,以进一步强化试点高校招生的主导权和网络教育招生的权威性。

同时,在“中国远程与继续教育网”上架构“高校网络教育阳光招生服务平台”,实现“76543”功能:公开7项招生录取信息,即公开招生政策、招生资质、招生简章、招生计划、校外学习中心名单、录取情况、投诉渠道等;建设6个网络教育基础数据库对外服务,即建设学校库、专业库、招生计划库、校外学习中心库、学生库、省级信息交换库等;重点服务5类对象,即服务学生、校外学习中心、试点高校、省级教育行政部门、公众等;引导试点高校建立4个招生环节的直接服务机制,即直接发布信息、发放准考证、发放录取通知书、受理投诉等;实现3项工作的系统数据对接与查询服务,即新生学籍电子注册、网络教育统考、学生毕业电子注册等。如此,将实现网络教育全面的信息化管理和信息公开服务。

网络教育的招生政策比较灵活,给予试点高校较多的招生自主权,可以通过国家或行业的统一考试,也可以自行组织考试并决定录取标准。但是,对网络教育学院和校外学习中心也是有明确规定的:网络教育学院只能在经过批准的校外学习中心开展学历教育招生活动,不得转移招生录取的职责和权利,不得发布模糊和虚假信息误导学生;校外学习中心只能在网络教育学院的统一组织下配合开展招生工作,不得自行印制招生宣传材料、开展宣传活动,不允许自行开展招生及录取工作。针对有的社会机构和个人假冒网络教育名义违规招生的问题,2008、2009年的招生文件强调,要求试点高校“向社会宣传和公布招生简章以及计划招生的校外学习中心名单”,并要求各省级教育行政部门“对属地内计划招

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曾海军,范新民,马国刚.论高校网络教育管理的政策与监管OER.2009,15(3)

证书:社会公众最关注的问题

对于社会公众特别是学习者来说,网络教育文凭的“含金量”最受关注。试点高校可以自主决定颁发学历证书的类型,即可以颁发普通高校的证书或者成人高等教育的证书。教育部从2001年至2003年颁布了一系列文件,提出了有关网络学历证书写实性和实行电子注册等政策,特别要求学习

(以区别于普形式注明为“网络教育”,办学类型代码为“7”);教育部对经注通高等教育的“1”以及成人高等教育的“6”

统考课程、内容和方法仍须改革创新,系统需要进一步完善:一是研制适应大规模全国统考需要的四门网络教育统考课程的网上考试和网上预约考试系统;二是研究集网上报名、缴费、考试管理、阅卷、查分和成绩统计分析等功能的统考考试管理系统;三是研究集命题、知识点管理、评分点设置、试卷定义、智能化抽题及安全认证等功能的统考题库管理系统;四是每门统考课程建设2万道试题库;五是研究统考网上考试系统、题库与考点建设的相关标准、统考数据安全传输和考生身份识别的技术与方法等。(曾海军等,

2008b)为此,“质量工程”启动了“网络教育统考网上考试系

册的证书进行审核、备案,并进入全国高等教育学历证书档案库供社会网上查询。

网络教育毕业生学位证书类型也一直由试点高校自主决定,即可为普通高等教育学士学位或者成人高等教育学士学位。后来部分省级学位委员会对网络教育毕业生的学位授予问题出台了有关规定,并按照“老人老办法、新人新办法”的原则进行了处理。为此,教育部2007年下文规定“2007年7月1日以后录取的网络高等学历教育本科学生,毕业时授予学士学位的标准应与授予成人高等教育本科毕业生学士学位的标准完全一致,授予成人高等教育学士学位

(教育部,2007a)。并相应颁发成人高等教育学士学位证书”

统与题库建设”项目,这将进一步提高统考的公平性、公正性、科学性、安全性及组织效率和信息化水平。

2.年报年检已成为加强网络教育质量监管的重要措施

试点伊始,个别网院定位不明确,疏于管理,出现了引起学生、社会和教育行政部门严重关注的问题,这就是年报年检制度出台的背景。年报年检对象为普通高校网院、中央电,主要包括学校自检、年报、,)。通过200122007,,。

,根据年检工作的基本流程和标准,教育部组织力量设计开发了网上年报年检系统,采用信息化手段开展年报年检工作,实现年报年检的网上申报、自动统计分析和网上评审。结合前期实践,笔者认为还可以从以下四个方面进一步完善:从政务信息化的角度研究年报年检数据交换标准与关键技术;建立学生库、主讲教师库、专业库、学习中心库和课程资源库等网络教育基础数据库;推进资源注册与目录服务;编辑出版“白皮书”。

3.中央电大开放教育试点项目总结性评估予以通过

由于网络教育毕业生学位授予率不高(10%左右),此项政策变化似乎并没有引发什么问题。

另外,制学生,月2004年7月1的第一次就业者或已经参加工作但与用人单位解除劳动合同者,还曾发就业报到证,这也曾是毕业生极为关注的问题。上述有关证书、电子注册和就业报到证的规定,是对试点政策的完善,也是解决遗留问题的措施。

统考、年报年检、评估:三大质量监管措施

1.网络教育统考推行信息化组织管理与技术模式

教育部200122002年组织了对中央电大开放教育试点项目的中期评估,在中央电大和省级电大自评的基础上,教育部派专家组实地考察评估;2005年又启动了对该项目的总结性评估,采取分级评估的办法,即教育部委托省级教育行政部门对省级电大以下的教学点进行评估,委托中央电大对省级电大进行评估,教育部再组织专家对中央电大评估。2007年,教育部公布开放教育试点项目总结性评估予以通过(教育部,2007c)。目前已经研究了试点普通高校网络教育教学质量评估指标体系,但正式的评估工作还未启动。

教育部从2005年开始实施了大学语文、高等数学、大学英语、计算机应用基础等网络教育部分公共基础课全国统一考试(以下简称统考),这是高校网络教育规范管理、整体改革的一个重要环节。统考实行全国统一大纲、统一试题、统一标准;对象为本科层次(高起本、专升本)学历教育学生。目前,已累计报考400多万人次,250多万人次参加大学英语和计算机应用基础的网上机考,初步实现了网上报名、网上交费、网上机考、网上预约考试、混编考场机考以及考场实时网络视频监控等。实践证明,网上机考确实能够为在职学员参加考试创造便利条件,降低运行成本,提高组织管理效率

(一年可以组织四次大规模统考,仅用上千人的组织管理与

课程与教学规范:引导提升教学及管理能力

从以上分析可以看出,现有的政策措施主要关注的是规范管理和质量监管问题,对教学工作却涉及不多。但目前网络教育教学中还存在“普教化”的现象,教学质量也不高,也存在支持服务和教学管理不到位的情况,因此,需要进一步深化专业设置、课程体系、教学内容、教学方法和手段等方面的教学改革创新。特别要筹建教学指导委员会,制定网络教

技术支持服务队伍支撑了数百万人次的考试规模),增强统考实施的科学性和智能水平,且有效地防范了泄密、作弊和替考等行为。

?33?

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