基于过程视角的地方公共投资项目方案选择研究

发布时间：2020-09-11 17:29

　　 地方公共投资项目是地方社会经济发展的重要支柱。改革开放以来,中国经济步入快速发展阶段,经济的持续高速增长为提高公共服务水平创造了较好的条件,成为地方公共投资项目建设的物质基础和催化剂,而规模持续增加的地方公共投资也在经济发展中释放了显著的乘数效应,成为中国经济高速增长的推动力。在经济持续高速增长的背后,地方公共投资项目供给长期呈现出“高投入、低效率、高资源消耗”的格局,一方面折射出地方经济增长对投资的高度依赖,另一方面显现出地方政府投资的冲动性和扩张性特征。一些地方政府盲目追逐投资的数量和规模、不重视项目前期论证,导致很多项目没有达到预期的建设目标和效果,造成了公共利益受损和公共资源浪费,引发了社会各界的广泛关注和质疑。随着中国经济步入中低速发展阶段,地方政府长期依赖的“高积累-高增长”的经济增长模式将发生全面变革,虽然未来经济增长的潜力将由投资向消费转变,但是在短期甚至是未来的很长一段时间内,投资仍然将是地方政府工作的主线之一。如何在投资增速下降的情况下稳定增长,这就要求地方政府从注重投资的数量和规模向注重投资的质量和效益转变,而科学的决策正是保障投资质量和效益的基本前提。方案选择是项目决策过程中应当经历的必要程序,科学的决策必须建立在对备选方案进行审慎分析对比的基础之上。中国当前的地方公共投资项目方案选择,通常是由地方政府行政主导的、专家论证的精英决策过程。实践中一般表现为两种情形:一种情形是“单一方案”论证,另一种情形表征为行政权力约束下的专家论证。第一种情形是指地方政府提前设定了目标方案,只对目标方案进行单一方案可行性研究,或者除了目标方案外还拟定几个备选方案,但也是按照早已先定好“调子”,倾向性地侧重论证目标方案,对其他方案不作深入研究,导致本质上没有挑选的余地,一些好的方案不被采纳甚至被直接屏蔽掉,根本无法做出最优的选择。在这种情形下,专家基本不会发挥作用,即便个别专家有不同意见也不会对结果造成影响,因为无论采用什么样的决策方法或决策规则,最终的决策结果都是既定的,即按照政府偏好选择目标方案。这种论证显然是为了满足报批项目的需要,是典型的“虚论证”,带有一定的欺骗性,比没有论证更糟糕。一些决策者也意识到了“单一方案”决策的弊病,但对于如何改变这种局面,却缺乏认真思考,只能不断地被“强迫签字”;第二种情形是指地方政府雇佣专家对备选方案进行论证,专家将依据决策规则对备选方案进行评价、比较及排序,最终得出最优方案。然而,专家的自利动机会直接影响专家对方案的偏好。由于处于“被雇佣”的地位,专家与地方政府之间存在密切利益关联,为了获得相关领导的认可、迁升等,专家很有可能成为政府偏好的“代言人”。另外,如果项目方案与专家价值偏好或个体利益存在某种关联时,专家也很可能会依据自身偏好和“预设立场”作出最终的判断和选择。因此,在这种情形下,专家究竟能否或者充分代表公正立场是值得商榷的。实际上,无论第一种情形还是第二种情形,地方政府都“干预”了方案选择的整个过程,专家的独立性、中立性难以保持,公众被排除在外。这样一个相对封闭、不够公正、缺乏监督的决策过程不仅无助于得到最优方案,甚至会为项目失败埋下伏笔,导致地方公共投资项目方案选择多流于形式,“程序空转”的情况十分常见。地方公共投资项目的决策实践也印证了这一点,很多专家咨询下的决策并未逃脱失误或失败的命运,使得专家咨询制度备受批评和质疑,导致社会各界对地方政府和专家咨询的信任程度在不断下降。显然,“过程”是“结果”的前提和基础,没有“好”的过程,将难以得到“好”的决策结果。在“重实体,轻程序”的行政决策环境下,人们往往习惯于关注“结果”而忽略“过程”本身的价值。与私人项目不同,地方公共投资项目担负着拉动当地经济和维护社会公平的双重责任,关注方案选择的“过程”远比关注“结果”更为重要。“好”的过程不仅具有“得到最优方案”的工具性价值,也具有吸纳不满的作用,有助于所有的利益相关者接受和尊重最终的选择结果,尤其是那些受到结果不利影响的人减少不满和抵触情绪,利于达成较好的社会效果,从而提高地方公共投资项目决策的公信力。地方公共投资项目具有显著的外部性特征,承载着当地经济发展、社会建设、环境保护等多元价值诉求,这些利益诉求有时并不一致甚至相互冲突。“地方政府+专家”的方案选择已经不能适应日趋复杂的多元利益格局,如何对地方公共投资项目方案选择过程进行修正,包括过程和结果的公正如何保证,是值得深入研究的问题。特别是面对债务规模上行和财政收入下行的双重压力,如何在多个备选方案之间权衡利弊并作出最优选择,对于提高地方政府投资质量和公共资源有效利用具有重要现实意义。本文综合运用文献分析、半结构化访谈、问卷调查、专家评议、数量分析、实证分析等方法,在梳理和归纳相关文献成果的基础上,运用公共选择理论、新公共服务理论、程序公正性理论、动态群决策理论等理论工具,从地方公共投资项目方案选择现状出发,重构了地方公共投资项目方案选择的过程,设立了地方公共投资项目方案选择的标准,确定了地方公共投资项目方案选择的方法模型,并通过实证分析对方法模型进行了逻辑推演。全文内容共分八章:第一章绪论,阐明了选题背景和意义、国内外研究现状、研究思路及内容、研究方法与技术路线;第二章阐明地方公共投资项目方案选择的重要概念与理论工具。首先对“地方公共投资项目”和“方案选择”的内涵进行了界定,然后阐述了本文运用的重要理论工具,包括:公共选择理论、新公共服务理论、程序公正性理论和动态群体决策理论;第三章阐述了地方公共投资项目方案选择的现状,对利益相关者进行界定并分类,剖析了目前存在的主要问题并进行了成因分析;第四章重构了地方公共投资项目方案选择过程,阐明了过程重构的意义、过程重构的价值导向、对重构的过程进行了程序化安排并对决策参与者、决策平台、决策标准、决策方法这四个过程要素进行了分析。第五章是地方公共投资项目方案选择的标准设立,从项目运行、经济、社会、资源与环境四个维度构建了地方公共投资项目方案选择指标体系;第六章确定了地方公共投资项目方案选择的方法,构建了专家、公众共同参与下的交互式方案选择模型、并对指标赋值方法、评分方法及表达方法进行了说明;第七章实证分析,以A市某公共投资项目为例,运用本文确定的方法模型进行了方案比选并排序,对方法模型进行了逻辑推演。并且回溯了该项目方案的现实选择,对决策结果和决策过程进行了审视;第八章结论与展望,阐明了论文的主要结论、主要创新点及未来进一步研究的方向。本文的主要结论包括:1.“地方政府+专家”的方案选择过程已经不能适应日趋复杂的多元利益格局,地方公共投资项目方案选择必须要摒弃传统的“独断”思维,尽可能将更多的项目利益相关者吸纳其中,并为这些利益相关者(一般包括:政府相关部门、专家、投资方、项目业主、供应商、项目用户、周围社区、社会团体及媒体等)充分表达诉求创造条件。2.当前地方政府行政主导下的专家论证多流于形式,实践当中“程序空转”的情况十分常见。现有体制下,地方公共投资项目的方案选择往往成为地方政府行政主导下、由专家对备选方案进行论证的精英决策过程,主要存在四个方面的问题:公民参与形式化、决策者缺乏中立性、决策标准模糊及决策过程随意。造成这些问题的原因包括:(1)决策观念的偏差。(1)“官本位”思想作祟;(2)“公共人”角色意识的缺失;(3)对公众参与决策缺乏理性认识;(4)程序公正性理念的缺失;(2)公民议程的缺位。公民参与活动在决策过程中发生的太晚,通常是在议题已经被确定、大多数决策已经敲定后发生的。公民无法通过与行政人员的沟通和合作来决定怎样最好地解决问题,而是消极被动地做出判断或抵抗;(3)需要兼顾多方利益。在决策时需要尊重各方的不同价值观,充分考虑各方的利益诉求,只有这样才能充分保障公共投资项目顺利实施。一方面要求决策标准的设立应当充分考虑各利益相关方的价值诉求,另一方面需要代表不同利益诉求的利害关系人参与到方案选择的过程中,而这无疑是一个复杂而困难的过程;(4)信息的封闭。公众既无法在决策前获取方案的相关信息,也无法获得决策过程的相关信息,信息的封闭导致公众既无法有效表达自己的诉求,也无法参与监督;(5)激励与监督机制不健全。现行法律法规及制度安排还存在一些漏洞,使得在实践中存在无法可依的现象,导致地方政府决策行为的随意性,为一些地方政府“寻租”提供可乘之机。3.本文重构了地方公共投资项目方案选择过程,划分为准备阶段、论证阶段和公示阶段,并对每一个阶段做出了程序化安排。过程重构的现实意义在于:由决策“结果”观转向“过程”观、由公众的“形式性”参与转向“实质性”参与、由“单向”模式转向“交互”模式、由“事后评价”转向“事中控制”。论文将过程公正性、过程交互性、过程可控性作为过程重构的价值导向,阐明地方公共投资项目方案选择过程必须同时具备公正性、交互性和可控性,方案选择过程越公正、交互越充分、越可控,决策的满意度就越高,得出满意决策结果的概率就越大。过程价值导向为过程重构提供了思路和方向,包括公众充权、引入中立的组织或机构“地方决策事务委员会”、设置专门的“议事庭”、明确决策标准、运用交互式群决策思想构建方法模型、公示决策结果及过程性文件等。4.本文从项目运行、经济、社会、资源与环境四个维度构建了地方公共投资项目方案选择指标体系,体现了多元价值诉求。在项目运行维度,主要考察项目方案的运行效率和运行持久性;在经济维度,主要考察项目方案的自身财务能力和外部经济贡献;在社会维度,主要考察项目方案在相关利益者、安全与健康、社会环境、社会进步方面的影响;在资源与环境维度,主要考察项目方案的资源投入与再利用情况,以及对环境、生态的影响。该指标体系各个维度相互独立,每个维度内的指标权重之和均为1,但各维度的赋权则需要在决策时结合具体项目确定,对每个维度的权重并不提前赋权,以保证了该指标体系应用的有效性、适用性和灵活性。与此同时,由于各维度是相互独立的,决策组织者可以根据专家、相关公众的自身专长或利益关注点,邀请其参与一个或者几个(包括四个)维度的评价,实现“有所为而有所不为”,从而避免决策的盲目性和非理性。5.本文建立了专家、公众共同参与的交互式的方案选择决策模型:通过交互式决策,各决策参与者可以不断获取决策信息,逐步明确自己的决策偏好,进而提高各其对于决策结果的满意度。对于专家群体交互,运用“共识度”指标来反映专家偏好与群体偏好的一致性。对于公众群体交互,则提出不强调偏好的一致性、采用“聚类+迭代”(定性与定量相结合)的方法来表达公众偏好稳定性的解决方案。在此基础上,本文采用熵权法对专家和公众进行赋权。对于评价结果,本文采用雷达图直观地反映备选方案在各维度的表现。通过图形的方式,为决策人员提供可视化、易操作的表达工具。6.通过实证分析进行逻辑推演,运用构建的地方公共投资项目方案选择指标体系和方法模型对A市的饮用水供水项目进行方案比选,并得到了合理的结论。本文的创新点主要归纳为以下三个方面:1.将公正性、交互性、可控性作为地方公共投资项目方案选择过程优化的内在价值导向,重构了地方投资公共项目方案选择过程并做出了程序化安排。2.构建了地方公共投资项目方案选择指标体系,包括项目运行、经济、社会、资源与环境4个维度,运行效率等11个分项,用户需求满足度等50个具体指标。该指标体系的每个维度都是相对独立的,在计算方案综合评分时再根据项目具体类型、决策目标等因素进行赋权,从而保证了指标体系的有效性、适用性和灵活性。3.引入交互式群体决策的思想,构建了专家、公众共同参与下的交互式地方公共投资项目方案选择方法模型。针对公众群体的信息集结,提出不强调偏好的一致性,采用“聚类+迭代”的方法来表达公众偏好稳定性的解决方案。综上所述,本文为地方政府公共投资项目的决策理论研究提供了新的视角和观点,丰富了深化投资体制改革、提高政府决策水平的理论储备,对地方政府决策实践具有一定的现实指导意义。
【学位单位】：中央财经大学
【学位级别】：博士
【学位年份】：2016
【中图分类】：F283
【部分图文】：

图 5-2 运行效率方面指标选项分布结合问卷调查结果，专家评议认为， 满足用户需求 和 单位投资受益范围 两个指标的表述不够精确和直观，并对 提供产品或服务的达标率 和 与当地劳动素质的适应程度 这两个指标的有效性提出异议： 提供产品或服务的达标率 这指标多用于项目后评价，且通过该指标体系比选的方案其产品或服务应该认为均是达的，这个指标在项目前期不易衡量； 与当地劳动力素质的适应程度 这个指标通常于项目运行条件评估。因此，根据专家意见进行如下调整：将 满足用户的需求 表微调为 用户需求满足度 ，将 单位投资受益范围 表述微调为 单位投资受益人（或面积），删除 提供产品或服务的达标率 ，删除 与当地劳动力素质的适应程度 2.功能持久性方面的指标问卷调查数据的统计结果见表 5-9 和图 5-3 所示。通过分析可知， 预计使用年限指标的分数均值为 7.05、众数为 7， 项目运行稳定度 指标分数的均值为 7.3、众数

题目\选项 1 3 5 7 9 平均分预计使用年限 0(0%) 6(2.74%) 39(17.81%) 118(53.88%) 56(25.57%) 7.05项目运行稳定度 0(0%) 4(1.83%) 37(16.89%) 100(45.66%) 78(35.62%) 7.3设计创新性 0(0%) 4(1.83%) 52(23.74%) 96(43.84%) 67(30.59%) 7.06与周围环境相容性 0(0%) 1(0.46%) 35(15.98%) 111(50.68%) 72(32.88%) 7.32方案预留了未来发展空间0(0%) 4(1.83%) 35(15.98%) 113(51.6%) 67(30.59%) 7.22

图 5-4 自身财务能力方面指标选项分布2.外部经济贡献方面的指标问卷调查数据的统计结果见表 5-6 和图 5-4 所示。通过分析可知， 促进当地经长 指标的分数均值为 7.23、众数为 7， 改善当地投资环境 指标分数的均值为 7众数为 9，调整当地产业结构 指标分数的均值为 6.9、众数为 7，提高当地居民收指标分数的均值为 7.11、众数为 7， 增加当地就业 指标分数的均值为 7.23、众7， 对同类产品或服务的排挤 指标分数的均值为 6.74、众数为 7。以上所有指标的均值和众数都大于 5。表 5-11 外部经济贡献方面指标选项分布及均值题目\选项 1 3 5 7 9 平均促进当地经济增长 1(0.46%) 4(1.83%) 29(13.24%) 120(54.79%) 65(29.68%) 7.2

本文编号：2816968