金融消费者保护的“西安模式”

  本文关键词：美国金融消费者保护的经验教训，由笔耕文化传播整理发布。

策划人手记

当前,随着商业银行的转型发展,其向客户提供金融产品的法律与传媒成本也在日益增大。在这一过程中,如何建立与完善金融消费者保护体系?人民银行又在其间如何发挥引导协调作用?——《理论周刊》一直非常重视这方面课题的研究和监管动态。近年来,人民银行西安分行积极开展金融消费者权益保护研究,其阶段性成果《美国金融消费者保护的经验教训及其对我们的启示》、《对当前金融消费者投诉的形势分析》、《论金融消费者保护体系的七道防线》等研究成果分别于今年2月22日、3月14日、4月18日在《理论周刊》陆续刊发后,得到了理论界、监管部门和金融机构的关注与好评。

“学,行之,上也;言之,次也……”,人民银行西安分行在前期研究的基础上,还采取了一系列针对性措施,推动辖区金融消费者保护试点,并取得了初步的成效。本期《理论周刊》特别刊发相关“记者调研”介绍其经验,希望读者能从金融消费者保护的“西安模式”中获得更多的启发与参照。

完善的金融消费者保护体系是衡量一个国家金融业国际竞争力的重要因素,也是维护金融安全与金融稳定的重要保障。近年来,人民银行西安分行积极开展金融消费者权益保护研究,并采取了一系列针对性措施推动辖区金融消费者保护试点。日前,记者对人民银行西安分行开展的这项工作进行了专题调研,并将其三个阶段的经验总结为金融消费者保护的“西安模式”。

第一阶段:前期理论研究和基层调查作为基础

2009年初,人总行研究局局长张健华给西安分行布置启动了金融消费者保护的理论研究。2010年,西安分行研究处承担完成了人总行重点课题《金融消费者保护研究》,从立法、监管、金融机构三个层面提出了加强我国金融消费者保护的若干建议:(1)在新出台金融法律、法规或者修订《人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《贷款通则》等现有法律时,明确“金融消费者”概念及保护范围,确立金融消费者保护的立法指导思想,贯彻适度倾斜保护原则。(2)完善目前“一行三会”金融消费者保护分工合作的格局,借鉴国际经验教训和改革模式,结合我国实际,处理好审慎监管与金融消费者保护的冲突。研究成立金融消费者保护局或者金融消费者保护中心的必要性和可行性。金融消费者保护部门的职责包括:推动立法和制定规则、调查调解、组织检查、促进弱势群体和地区获得金融服务、推进金融消费者教育以及金融消费者行为特点的理论研究等。(3)相关金融管理、监管部门应该开通全国统一的金融消费者保护投诉热线,并广而告之。建立监管当局的金融消费者投诉处理机制。(4)相关金融管理、监管部门应该在其官方网站上,给金融消费者保护与金融消费者教育留出足够空间,方便消费者投诉与学习。(5)相关金融管理、监管部门应当建立全国性的金融消费者投诉数据库。人民银行建立全国整个金融业总的数据库,定期监测分析,为日常监管、政策制订等提供依据。对典型案例及时进行通报与共享。(6)加强消费者金融知识教育,从长远看应将其纳入到公民基础教育范畴。(7)构建“金融机构自身+金融机构+行业协会+监管当局+仲裁或者司法机构+理论界+媒体”七位一体的金融消费者保护体系。(8)在尊重市场原则的前提下,提升金融包容性,促进对弱势群体和欠发达地区的金融服务。(9)推进金融消费者保护的国际交流,借鉴发达国家金融监管当局的经验、教训。(10)建议国际清算银行(BIS)框架下成立金融消费者保护委员会,促进各国金融消费者保护工作,IMF、BIS在评估各国金融体系时应把金融消费者保护作为一个重要方面。此外,课题也强调在目前信用环境下,必须注意维护金融机构的合法权益。该课题已经由经济科学出版社于2011年5月正式出版发行。

在这一课题研究过程中,人民银行西安分行还得到美联储授权,翻译并正式出版《美国社区再投资法:回顾与展望(1977-2010)》(已出版)和《金融消费者保护合规检查手册》(正在出版);获得美国经济学会AEA和哈佛大学作者授权,翻译2011年最新的金融消费者保护研究报告。同时,人民银行西安分行以陕西省金融会计学会为平台,组织辖内商业银行和高校等单位开展的有关金融消费者保护的系列课题研究也取得了丰硕成果,其中银行卡、征信领域、理财产品的金融消费者保护研究具有较高的理论价值,为成果的后期应用打下了坚实的基础。

第二阶段:统一思想,做好动员工作,并成立金融消费者保护委员会,启动西安、渭南、汉中金融消费者保护试点

在前期研究的基础上,西安分行积极推动课题成果应用,启动了金融消费者保护试点。西安分行党委非常重视此项工作,党委书记、行长郭新明要求整个试点工作要“积极稳妥、依法合规;精密部署、分步实施;严控风险、务求实效”。人总行研究局、条法司对试点工作也给予了持续的关注和指导。

(一)下发文件,要求辖内金融机构提高认识,统一思想,做好金融消费者保护工作

在前期研究的基础上,2010年8月18日,人民银行西安分行下发《关于加强陕西省金融消费者保护的意见》,对金融机构提出12条要求:(1)强化金融消费者保护意识;(2)改进信息披露以充分保障金融消费者的信息知情权;(3)完善金融消费者投诉处理机制;(4)积极配合消费者协会做好金融消费者投诉的调查、调解工作;(5)重视媒体对保护金融消费者的监督作用;(6)建立消费者投诉数据库,不断加强金融消费者行为研究,对较为集中的投诉问题要认真反思、总结教训,切实采取有效措施加以改进;(7)加大对弱势群体和欠发达地区的金融服务;(8)规范执行利率管理政策;(9)加强银行卡领域金融消费者保护;(10)完善金融消费者信用信息管理;(11)加强人民币管理相关领域金融消费者保护;(12)积极开展金融知识普及宣传工作。

(二)建立金融消费者投诉数据库和典型案例的报送与共享制度,并定期发布投诉形势分析报告

2010年9月8日,人民银行西安分行下发了《关于建立陕西金融消费者投诉案例报告与共享制度的通知》,建立金融机构消费者投诉案例报送与典型案例共享制度,构建消费者投诉案例共享平台。从金融机构上报的2010年上半年和下半年投诉案例中选择的典型案例已在金融机构间完成共享。同时,从网络媒体等各种渠道收集大量金融消费者投诉的典型案例,以研究报告形式提供给金融机构参考。基于这些案例,人民银行西安分行建立了金融消费者投诉数据库,截至2010年末,数据库从网络上搜集的全国案例以及辖区金融机构上报这两部分的案例,共计3000多件。

西安分行巡视员王晓红告诉记者,从对2010年度的统计分析来看,当前金融消费者投诉主要集中于银行卡、服务效率、服务态度、服务收费、自助设备、理财产品销售、存贷款业务、存单“变”保单等领域。

2011年2月20日,人民银行西安分行下发的投诉案例共享文件中,针对这些投诉的焦点问题,要求金融机构采取以下改进措施:(1)把金融消费者保护的理念贯彻到第一线的业务主管和柜面人员;(2)进一步加强服务设备、尤其是自助设备的管理与维护;(3)规范格式化合同,保护交易双方合法权益,全国性银行在陕分支机构要积极向总行反馈格式化合同执行中存在的问题,不断优化合同格式和条款;(4)提高金融服务质量,减少业务差错,不断提高柜面服务规范化、标准化程度;(5)规范金融产品销售,杜绝用虚假宣传误导消费者;(6)在银行卡产品的设计与服务中要强化有关收费条款的信息披露;(7)规范业务竞争行为,避免由于行业恶性竞争而导致投诉;(8)理顺金融消费者保护工作的内部管理体制,避免内部管理体制的不稳定导致此项工作无人负责;(9)地方法人金融机构要加快建立、健全客户服务系统,努力提高对消费者的服务水准。

(三)选择陕西西安、渭南和汉中进行金融消费者保护试点

人民银行西安分行金融消费者保护委员会2010年7月成立,人民银行西安分行行长郭新明任委员会主任。委员会下设人民银行西安分行金融消费者保护中心,试点期间保护中心设在金融研究处。该中心履行九项职责:(1)负责系统内金融消费者保护工作的管理和监督。(2)受理人民银行法定职责范围内的金融消费者投诉,以及对投诉的转办、督办、调查和调解。(3)负责组织制定相关业务监管规则,指导和监督金融机构做好金融消费者权益保护工作。(4)负责组织必要时对金融机构的检查。(5)协调相关监管部门、法院、消协、媒体等方面,形成金融消费者保护的联动机制。(6)调查、研究金融消费者行为特点。(7)推进金融消费者教育。(8)促进对弱势群体和欠发达地区的金融服务。(9)人民银行西安分行授权的其他职能。

试点期间投诉受理范围确定为:在人民银行法定职责范围内受理银行卡、人民币、支付清算、征信、黄金、外汇等方面的投诉。

人行渭南市中心支行在金融机构公布的投诉电话后三位为315(寓意金融315)。汉中中支在辖区253个金融网点公布的金融消费者保护中心投诉电话后三位为110(寓意金融110)。作为省会城市的试点,西安经过精密部署,正按照机构类别稳步推进。截至目前,分行和三家试点单位已处理投诉16起。

(四)探索建立金融消费者投诉处理联动网络

为有效化解金融消费者投诉纠纷,探索建立“监管部门+金融机构+其他消保组织”三位一体的金融消费者投诉处理联动网络,目标是动员尽可能多的力量,形成一个金融消费者保护体系:消费者自身、金融机构、行业自律、政府行政主管以及监管部门、仲裁机构、法院、媒体,多方联动,切实加强对消费者的保护。

(五)设计了金融机构支持县域经济发展的CSE综合评估体系,以评估和披露促进金融机构按照市场方式改善弱势群体金融服务

推动改善弱势群体金融服务是金融消费者保护的重要职责。在近三年持续研究的基础上,人民银行西安分行已经研究设计了“信贷投放+金融服务+宏观环境”三位一体的县域金融机构支持县域经济发展的CSE综合评估体系。

该体系共有45细项评估指标,其中信贷指标从市场份额、业务增长、存贷比等三个方面共9个细项指标评估县域金融机构在当地的信贷投放情况;金融服务指标从金融服务广度、金融服务质量、金融服务环境、承担社会责任和金融服务效果五个方面选取了16个细项指标,综合评估县域金融机构的金融服务情况;县域宏观环境指标从县域的经济环境、金融司法环境、信用环境、居民生活水平、教育医疗环境、政策和行政环境及经济发展预期七个方面共20个细项指标来评估县域宏观环境。

2011年2月,人民银行西安分行完成了陕西全辖十个地市285个县域金融机构(包括法人和非法人机构)支持县域经济发展的评估工作,评估结果:“A”类即优秀类96家,“B”类即合格类154家,“C”类即需要改进类25家,“D”类即不合格类10家(这10家存贷比低于2%,甚至为0),并下发《关于陕西省县域金融机构CSE三维综合评估结果的通报》,通报已经发给相关金融机构和地方政府,下一步将向相关商业银行总行通报,并探索向媒体披露。CSE综合三维评估体系力图通过评估和披露这种方式,推动县域金融机构按照市场规律,加大信贷支持力度,改善县域弱势群体金融服务的可得性。

(六)推进陕西省农村金融教育试点工作

金融消费者教育是金融消费者保护的重要方面。按照总行有关部门(中国金融教育发展基金会)的安排,人民银行西安分行在辖内进行农村金融教育试点。试点以来,西安分行健全组织体系,统筹规划领导,加强志愿者队伍建设,落实志愿者责任,创新农村金融教育培训方式,效果开始显现:农民金融知识水平得到提高,农村金融生态环境不断改善,县域金融机构对县域经济的支持力度逐步加大。人民银行西安分行农村金融教育得到基金会肯定,并在西安召开了现场会议。

(七)2011年“3·15”前后,组织陕西辖内金融机构开展金融消费者权益保护宣传周活动

为进一步做好金融消费者权益保护工作,营造金融公平交易环境,2011年“3·15”前夕,西安分行下文要求陕西辖内金融机构开展金融消费者权益保护宣传周活动,为金融机构与消费者搭建沟通交流平台。

宣传周活动主题是“维护金融消费者权益”,宣传口号为“保护金融消费者权益,营造公平交易环境”。根据人民银行西安分行的要求,陕西辖内存款类金融机构的所有营业网点,根据各自实际情况,分别采取悬挂活动宣传口号横幅、张贴宣传海报、LED大屏滚动显示、摆放并散发宣传折页及设立金融消费者投诉咨询台等多种有效方式,开展了金融消费者保护宣传活动。

记者日前在汉中现场调研时注意到,当地很多金融机构已经自觉地把“金融消费者保护”的宣传长期化。宣传活动达到了预期效果。

(八)形成了法院、消协、金融机构、高校等部门参加的金融消费者保护工作例会制度

陕西省金融消费者保护试点工作开展以来,人民银行西安分行已组织召开三次金融消费者保护例会,先后邀请陕西省消费者协会、西安市中级人民法院有关负责人以及高校专家就辖区当前金融消费者投诉热点、诉讼热点,与陕西银行业金融机构座谈。各金融机构也在会议中相互交流信息,学习经验,吸取教训,取得了很好的效果。

第三阶段:全省推开金融消费者保护试点工作

2011年3月15日,人民银行西安分行决定,在总结西安、渭南和汉中三个地区开展金融消费者保护试点工作的基础上,在全省范围内推开金融消费者保护试点工作。人总行副行长杜金富在西安分行的相关文件材料上做出批示,对金融消费者保护试点工作的深入开展提出了明确要求。之后,西安分行召开了全省电视电话会议,对全省推开金融消费者保护进行了全面部署。

4月21日,人行西安分行召开电视电话会议,对全省推开金融消费者保护工作进行了全面部署。行长郭新明在会议上也指出:西安分行的金融消费者保护理论研究很多方面还需要深入,课题成果的应用、全省推开金融消费者保护试点,也才刚刚起步,需要学习、完善的地方还有很多,需要面对的困难与矛盾也会不少。对此要有清醒的认识。要按照科学发展观的要求,求真务实,开拓创新,确保金融消费者保护试点在全省顺利推开。

此次调研中,记者发现金融消费者保护是一项全新的工作,人民银行西安分行的相关试点得到了陕西各金融机构和分行机关各处室的大力支持,也达到了预期目的。但是,实践中也遇到了一些具体困难,比如:投诉如果不在人行法定职责范围内,如何更好地处理,尤其是县域,因为县域没有其他金融监管部门;调查调解的有效性如何提高;投诉数据库建设的过程中,金融机构上报投诉案例的有效性和完整性如何保证,等等。人民银行西安分行金融消费者保护委员会主任郭新明博士还进一步提出了下一阶段需要思考的若干问题:(1)金融消费者与金融机构的博弈中,处于弱势地位,需要保护。市场为何提供不了充分而有效的金融消费者保护?(2)由政府来保护金融消费者。但有国外专家认为,“政府的缺陷至少与市场一样严重”,次贷危机就是金融消费者保护失灵的例子。(3)有政府的保护总比没有好,问题是如何构建有效的保护体系?行业协会调解的有效性如何保证?行政调解的约束力如何提高?行政调解如何与司法诉讼衔接?(4)金融机构也是弱势群体?保护如何把握均衡?过度的保护会不会导致道德风险,即目前的信用环境下会不会导致失信行为增加?(5)对于发展中国家,是要等有了美国那样大的教训之后,再来构建金融消费者保护体系,还是未亡羊,先补牢,提前构筑有效的金融消费者保护体系?……我们有理由相信,金融消费者保护的“西安模式”通过在实践中的不断完善,不仅可以给当前金融消费者保护工作提供有益的范例,给未来上述问题的解答提供有价值的线索,也可以提供另外一种值得我们思考的“研究立行”的模式。

  本文关键词：美国金融消费者保护的经验教训，由笔耕文化传播整理发布。