健全我国房地产宏观调控政策体系

摘要：政府在进行房地产宏观调控的同时，不能忘记努力推进市场化改革的基本责任，更不能以加强和改善宏观调控来替代市场制度的改革，以政府力量替代市场力量，以“看得见的手”替代“看不见的手”。因此，要保证我国房地产市场的持续、健康、平稳发展，必须解决制约房地产市场良性发展的制度机制，把深化市场改革同加强和改善宏观调控结合起来，构建和完善与中国经济相适应的房地产宏观调控政策体系。

关键词：房地产　　宏观调控　　政策　　

 一、 政府职能的转变

完善宏观调控体系必须以政府职能转变为前提。因此十六届三中全会《决定》强调要继续改善宏观调控，加快转变政府职能。我们知道，宏观经济调控是现代市场经济中必不可少的重要环节。因为市场中的各类主体均处于微观层面，其增强活力、竞争力或发挥积极性、主动性乃至创造性，仅是个体的理性行为，而无数个体理性行为的总和并不构成整体上的理性结果。为了弥补这种市场不足或失灵，客观上就有了对经济运行实施宏观调控的要求。而在市场经济体制下，唯有政府才能站在全局立场来承担这一宏观调控的艰巨任务。

 二、土地管理政策的完备

在中国当前市场经济体制不完善、市场机制不健全的条件下，土地政策比财政政策、货币政策等在房地产市场调控中更具显效和优势。土地政策从源头上控制房地产供应，在实践中易见成效。针对房地产业调控的长期性、曲折性、系统性，土地政策调控预计将在今后较长一段时间内发挥巨大作用。从长远看，应进一步深化改革、理顺关系、健全和改善土地政策调控体系，使之更适合我国房地产业发展的要求；并要切实做好强化土地政策与其它宏观调控政策的协调、配合，主要是同财政政策、金融货币政策等的配合，科学安排土地供应计划和供地结构，加大对经济适用房、廉租房的支持力度，保持房地产市场平稳发展。

三、房地产金融政策的创新

房地产金融的发展在支持房地产开发与经营、改善居民居住条件的同时，也是政府对国民经济发展进行调节的有效工具，加快完善房地产金融体系对我国金融市场和整个国民经济的发展都具有深远的现实意义。首先，要建立规范有序的多元化融资机制，这不仅能化解和分散银行风险、解决企业资金瓶颈，而且可以为市场上大量闲置资金找到合理合法的投资出路，实现资本市场与房地产企业的有效对接。其次，要大力推进房地产金融产品的本土化创新，为房地产开发、收购、买卖、租赁、管理等各环节提供有效的金融服务。再次，积极推进二级、三级市场的发展：房地产金融市场不仅要有间接融资的信贷市场，也应有直接融资的资本市场；不仅要有直接提供融资服务的一级市场，也要有分担一级市场风险的二级市场，以解决房地产贷款资金期限错配和流动性问题。最后，还要强化房地产金融的风险防范：严格房地产信贷管理，加强对外资的监管，规范住房公积金运作，房贷利率应实行差别制。

 四、房地产税费政策的改革

房地产税制改革是一项相当复杂的系统工程，政府要在借鉴国外有益经验的基础上，结合中国实际，改革房地产税收制度，充分发挥其对房地产市场的调控作用，促进房市健康发展。在今后较长的一个发展时期内，房地产业作为国民经济的支柱性产业，担负着刺激需求与推动供给的双重使命，房地产税收调整应配合这一目标的实现。

 五、住房保障制度的构建

安居才能乐业，住房保障事关整个国家的长治久安。必须通过积极地探索和实施，逐步完善住房社会保障制度，确保中低收入家庭住得放心、最低收入家庭住得安心，这对国家经济持续繁荣发展具有深远而重大的意义。

1．住房社会保障的资金筹措。任何一项保障制度都需要稳定有序的资金作支持和保障。政府应结合各地实际情况，综合城镇居民收入水平、住房水平、房价高低、财政状况和人口变动等因素确立本地住房保障的工作目标和年度实施计划，理顺落实资金渠道，逐步建立住房保障基金。

2．住房保障对象的界定。在设计住房社会保障制度之前，首先要对社会居住情况和居民收入水平进行详细普查，并对未来住房需求进行预测；在此基础上，按照居民实际负担能力和各地财政的不同情况等，明确划分可获保障的范围，制定比较完善的住房社会保障制度。原则上对有能力负担住房支出的高收入人群，应当通过市场运作解决住房问题；对有部分能力负担住房支出的中等收入和部分低收入人群，政府应当给予适当援助，提供限价房或经济适用房；对最低收入和无收入的人群，政府应提供廉租住房。随着经济的不断发展和个人收入水平的变化，收入线标准要进行适时调整。

3．住房社会保障制度的组织实施。住房社会保障制度是一项复杂、细致的系统工程，需要专门的机构来具体实施，房改部门要切实负责监管或强化住房社会保障职能，同时引进西方的非赢利机构的模式，把一部分国营的房地产公司转为非赢利机构，由这些机构专门经营社会保障住房，，国家立法对其进行监督。目前让开发商——这一市场自由竞争的参与者和利润最大化的追求者，来承担既经营商品房又建造经济适用房的任务不妥。在市场经济条件下，开发商担当政府的职责不合理，以致于个别地方出现了经济适用住房不经济的现象。

4．多层次住房保障体系的建立。具体来说，住房保障体系的第一层次，是对城市困难群体和极低收入家庭，由政府提供廉租房或公屋；第二层次是对占城镇人口多数的中低收入群体，政府通过货币化补助、优惠利率、优惠税收、价格监督诸办法，由市场来提供经济适用住房和限价房。第三层次是对那些既买不到经济适用房又买不起商品房的中等收入群体，为其提供限价商品房。最后一个层次则是对少部分的中高收入群体，其住房完全由市场决定，不纳入住房保障体系。政府还可视实际情况，在一些大城市建设一批“青年公寓”，解决“夹心层”年轻人的住房需求，以便留住更多的青年人。

六、 房地产宏观调控法律机制的完善

法律在宏观调控中主要有两大价值：首先为其程序价值，即决策的过程是否符合的法律程序。政府在宏观调控中依法行政更强调调控依据和调控程序的合法性；而对调控政策的具体内容则随着社会经济形势的变化而变化，不可能固定不变。其次，为其制度价值，调控的内容是否符合法律规范。显然，有秩序的市场更易调控，无序、混乱的市场则相反，法律对市场秩序的形成一直发挥着重要的支撑和保障作用，没有法律规范和法律秩序的市场是无法调控的。我国应以法律来制约调控政策，以法律来构筑有序的中观、微观市场，并通过法律来保障全面的、多层次的房地产宏观调控政策体系的建立和实施。

第一，要从根本上转变政府的职能就得以市场法则为依据缩小政府的权力。政府仅是市场规则的制定者及“守夜人”，而非市场运作的当事人。第二，把市场法则细化为可操作性的规定。如除了分配稀缺资源需要政府审批、并有数量控制外，其它普通资源的许可、认可、核准、登记事项许可形式没有数量控制。而且特许事项应当通过招标、拍卖等公平竞争方式决定。其它许可在通过审查、核实、检测、验收后在法定期限内予以许可。这样既可防止政府机关滥用权力，也便于民众对政府权力的监督。第三，明确规定政府审批权的设立机构与范围，从而既可减少政府职能部门立法为自己寻租设租的可能性，也为政府部门从根本上转变其职能创造了前提条件。

（1） 坚持依法批地，严格查处非法批地者

《土地管理法》对批地的权限作了明确规定，使依法批地有了法律的依据，但部分地方政府无视法律规定，越权批地的现象依然存在，尽管国务院批转了国家土地管理局关于部分地方政府越权批地情况的报告，但这一现象仍未有效制止，横向多头批地和纵向越权批地(如化整为零多次批地、下放审批权等)仍然时有发生，造成土地供应总量失控。原因之一就是对越权批地行为的直接责任人缺乏应有的处罚。故今后应把土地占用情况作为对政府官员进行考核的一项重要内容，并规定由此造成严重后果的，应受到刑事处罚。

（2）完善土地储备管理，保障一级市场公平竞争

土地收购、储备制度是土地市场的稳定器。建立这一制度的主要作用在于调节土地供需总量，即在市场低迷时，吃进部分土地，增加土地的需求总量；反之，于计划之外释放部分土地，扩大土地供给。对此，须构建相应的土地收购储备法律体系，以保障制度的实施。这样，依法设置的土地储备制度可以最大限度地发挥政府在市场中对资源配置的宏观调控作用；并能改善土地供应方式和手段，对进入“土地储备库”的土地须有计划地做好供地前期开发工作，缩短开发周期。从而有利于招拍挂方式的运作，从根本上减少或消灭协议出让，营造土地一级市场的公开、公正、公平竞争环境。

（3）加强两大规划的法制建设，建立专项用地控制指标

要解决城市土地利用结构不合理问题，就必须对中国的城市建设规划进行重大调整，并协调好两大规划；要建立项目用地控制指针，保持用地结构的合理性。

（4） 明确政府职能，健全土地法律责任制度

    根据完善社会主义市场经济体制和落实科学发展观的要求，中央与地方政府应该分别正确履行政府职能。中央政府主要履行全局性的宏观经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职责，后者则主要行使地方性市场监督、社会管理和公共服务职责，并贯彻统一的国家宏观调节政策。

  3．完善房地产金融政策的立法设想

（1）推行和强化系统内的法律责任机制

央行在制定宏观调控措施时，应尊重市场规律，强化违反其规定的法律责任。其中包括民事责任、行政责任和刑事责任，追究违反规定的商业银行负责人和直接责任人的法律责任，包括限制其民事行为能力，这样可以增强宏观调控的刚性，更有效地发挥央行的作用。

（2）加强金融监管立法，提高其审查力度

央行依法对金融机构业务活动的真实性、合法性、安全性、效益性进行检查。

（3）规定信息披露义务，加强信息系统建设

房地产金融风险产生的根本原因在于信息的不完全，所以防范房地产金融风险的核心问题就是建立完善的信息机制，并以立法形式予以切实保障。

国家的财政收入主要源于税收，因此采用税收政策对房地产进行宏观调控应是最为有效的手段与措施，然而近年国家运用税收政策剑指房地产，起到的作用却不理想，原因之一是我国法律的滞后，故而如何使房地产业健康稳定地发展，完善税收法律法规不容忽视。

（1）依税收法定原则统一规范税制，科学设计房地产税负结构

    根据税收法定原则的要求，将相关征税对象、税种、税率等内容上升到法律的高度．使行政机关执法有法可依。

    改革的目的并非通过增加税种而加重税赋，而是要将一些繁杂的税费进行统一规范。而且，正是由于税费及土地批租的不规范，增加了许多隐性成本，房地产开发商也因这种非规范管道的差额获取了更高的利润。税收规范后，相应成本反而可能会下降，起码增加了透明度，更有利于监督。

   （2）完善房地产取得、保有、流转税体系

健全房地产取得税制度；完善房地产保有税制度，开征物业税；规范并降低流转环节的税赋，提高保有环节的税赋。

   （3）控制房地产投机行为，强化房地产流转环节的收益性税收

通过加强对投资买房者的税收调节，控制房价过度涨落。   

（4）提高税收立法层次，适度下放房地产各税的管理权限

第一，在税收立法上，要实行中央集权与地方分权相结合模式。第二，要统一房地产税的收取方式。第三，要强化税收征管力度。围绕房地产业经营的特点,采取切实有效的征管手段，制定严密规范的征管制度,强化房地产税收的征管力度及其宏观调控能力。

（5）加大税收的监督检查，对于偷漏税者以及相关的责任人员要追究其法律责任。

5． 完善我国住房保障制度的立法构想