构建我国矿产资源开发补偿机制的建议

朱江 武汉理工大学管理学院

摘要：随着中国矿业迅速发展，矿产资源开发中的补偿问题也日益突现出来。本文阐述了我国矿产资源开发补偿所面临的问题，并从矿产资源产权界定、补偿税费制度改革、相关法律建设和开展补偿评价等方面探讨了矿产资源开发补偿机制的实现路径。

关键词：矿产资源；补偿；机制

矿产资源大规模地开发，在满足国家经济建设需要的同时，也带来了一系列生态环境问题。在20世纪80年代，国家实行“有水快流”的政策，使得矿产资源大规模掠夺式开发，不仅造成了大量的浪费，而且对矿区周边生态环境破坏严重。加上长期以来“生态环境无价”的错误观念，生态功能价值没有被承认，人们并没有及时恢复治理生态环境，矿区生态环境破坏范围在不断扩大，破坏程度也不断加深，使得当地原有的生态系统功能退化甚至丧失。

在未来一段时间，对矿产资源的大规模开采不可避免，如果原有的重开采轻维护的方式继续进行下去，我国的生态环境将面临灾难性后果。根据“谁开发，谁补偿，谁破坏，谁恢复，谁受益，谁补偿”的原则，明确矿产资源开发企业的责任，提高矿产资源开发行业进入门槛；同时建立国家调控下的资源性产品市场价格形成机制，充分考虑资源开发过程中的环境因素，更重要的是普遍建立对矿产资源开发进行补偿机制，通过补偿收费筹集资金，这对于逐步解决矿区和资源型城市的生态环境问题，实现地区的可持续发展有着深远意义。

一、建立我国矿产资源开发补偿机制存在的问题

1、矿产资源产权界定不清晰。在国内，矿产资源产权界定不清是一个比较突出的问题，由于产权界定不清，在矿产资源开采过程中经常引发 “公共地”悲剧。比如在煤资源开采过程中，本来有一个煤矿企业在开采一块煤田，经常会出现其它煤矿企业或个人涌入这同一煤田争抢资源，导致掠夺式的开采，这一现象在一些国有大型煤矿的煤田上尤为严重，在开采过程中，经常会有各类小煤窑涌入的情况。同国外矿产资源所有制情况相比，社会主义市场经济条件下矿产资源全民所有制结构很难把资源的价值地位确立起来，价值主体也很难确定，这不利于矿产资源经济补偿机制的构建。

2、补偿的法律体系不健全。对国家、地方、资源开发者和生态环境保护者的权利和责任没有明确的界定，补偿内容、主体、方式、标准等也尚不明确，缺乏专门针对矿山环境保护特点的法律法规和技术标准，未对开采造成的生态破坏和环境补偿做出明确规定等。

3、与矿业有关的税费设置不合理。我国目前设立的与矿产资源生态补偿有关的税费主要有资源税和矿产资源补偿费。尽管我国建立了矿产资源税费制度，但制度本身并未从生态补偿的角度建立，比较重视对资源的经济价值的补偿，而没有考虑到资源的环境价值、公平价值、发展机会价值。而且在实施过程中，也暴露了种种缺陷和不足。资源税调节作用不明显、征收标准不合理、计税依据不科学；矿产资源补偿费费率偏低、分配机制不合理、征收重复。

4、矿山环境恢复治理保证金制度不完善。由于我国矿山环境恢复治理保证金制度起步比较晚，各地保证金制度的实施还处于摸索阶段，征收方式的不统一，造成税费体系过于混乱，难以体现公平原则，而且缺乏法律依据和政策指引，尚未建立矿山环境治理与生态恢复的评价、治理标准，也存在着征收对象不明确，，征收范围和标准不统一等问题。

二、 构建我国矿产资源开发补偿机制的政策建议

1、调整矿产资源的所有制结构

良好的产权制度能明确矿业权主体以及他们的经济价值归属，这不仅有利于资源的有效利用，更重要的是界定了人们在经济活动中的损益，减少了矿业在经济发展中的负外部性，使原先由社会或公众承担的污染成本内部化，促进矿山业企业提高治污能力。因此，可以以一定的法律程序，在不损害国家主权和领土完整的前提下，出售一些国有矿产资源，实行企业化管理，由国家的法律和职能部门行使监督管理的职责。以确保矿产资源的经济补偿落实到明确主体上，做到有效改革中国矿产资源的经济补偿机制。只有如此，才能带来有序竞争上的繁荣，而竞争又有助于现存矿产资源价格的形成并促使人们继续寻找新的替代资源，有利于新资源的开发和减缓不可更新资源的耗竭等等。

2、完善矿产资源开发补偿的相关配套法律建设

要确立矿产资源开发生态补偿制度，必须完善矿产资源生态补偿法律制度。国家的生态环境补偿机制必须建立在法制化的基础上，通过引入法律手段，为加强生态保护立法，以立法形式确立完善的、统一的生态环境补偿机制，是确保在公平、合理、高效的原则下，落实生态环境保护的最有效手段。对于各种不同的利益主体之间具体的补偿标准，必须通过法律来给予明确规定，才能有效实施。只有通过法律制定出相对完善的对生态环境补偿的具体制度，才能保证在出现生态补偿纠纷时，能够得到有效解决和改善。目前国内有关矿产资源生态环境的法规仅有《矿产资源法》中对生态环境进行保护的一些核心条款，这些条款对于生态环境的保护只限于一些原则性的规定，没有明确规定矿产资源生态补偿的具体内容。可以在《矿产资源法》中明确规定矿产资源生态补偿制度，具体规定矿产资源生态补偿制度的基本内容。或者可以考虑单独出台一部有关矿产资源生态补偿的法律，就矿产资源开发、利用过程中对生态的补偿问题以基本法律的形式进行规定。并且要在立法、行政权限许可范围内强化环境监管与建立生态补偿机制相结合，建立和完善区域环境监督管理体系，落实生态补偿和环境保护责任。

3、进行矿产资源税费制度改革

目前国内的矿产资源补偿机制是基于地租理论和矿产资源耗竭理论而建立的，但涉及税费征收种类繁多，除了对矿山企业征收包括所得税、增值税、城市维护建设税、教育费附加、土地使用税等通用税种外，还主要包括矿产资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费以及探矿权价款和采矿权价款等，而且很多税费征收在理论依据和实践上存在着很多争议和不合理。从中国现行矿产资源补偿机制所涉及的几种税费来看，探矿权价款和采矿权价款只是对矿产资源进行勘探投资的补偿费，而不是对资源的耗竭特性进行的补偿。而且矿产资源税费之间关系不清，征收依据模糊，从征收目的来看，几项税费出现了重复。

笔者建议可以从矿产品的销售收入中统一征收矿产资源消耗费，然后再分配给有关利益主体。矿产资源消耗费按采矿权人消耗的矿产储量逐年计征，矿产资源消耗费的费率，通过逐一评估其级差确定。以矿产资源消耗费代替现行的矿产资源税、矿产资源补偿费、探矿权价款和采矿权价款，克服了矿产资源税、矿产资源补偿费划分不清的问题；克服了探矿权价款和采矿权价款在矿产资源家底不清的情况下，以赌石方式盲目地把区块内的矿产资源权益或风险让渡给企业的弊病，始终把矿产资源的处分权掌控在国家手中，确保矿产资源国家所有权、使用权、收益和处分权等全部四种权能的实现。

4、建立矿产资源生态补偿保证金制度

因为我国经济发展长期秉承粗放型增长方式，导致了我国矿山生态环境的严重破坏。如何整顿和治理矿产资源环境生态问题，按照“谁开发、谁保护，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复”的原则，可以借鉴西方国家的通行做法，建立矿产资源生态补偿保证金制度。要求企业在矿产资源开发和利用前，需向有关部门交纳一定的矿山环境恢复治理保证金。生态保证金的收取可以借助现有的开采许可证制度，严格要求开采申请者，在开采报告中必须有开采对矿区生态环境的影响评价和矿区生态环境修复的规划，否则不予发放开采许可证。保证金的交纳在正式颁发开采许可证前缴纳，由相关部门确定具体交纳额度，对保证金的管理要求在银行建立账户实行专项管理，并由政府监管使用。根据企业做出的经相关部门批准的矿山开采和环境修复规划，对在一定期限内达到规划要求并验收合格的企业，给与返还保证金；如果未能履行修复规划方案，政府可以将这些保证金转为生态恢复治理基金，用于生态环境整顿和治理。

5、完善矿产资源生态恢复治理基金制度

要完善生态补偿机制，需要建立生态环境生态恢复治理基金制度。由于我国矿产资源开发以牺牲生态环境为代价，使许多矿山特别是旧矿山造成了严重的生态环境破坏。而目前国家和地方未对新旧矿山的划分做出法律界定，并没有依据旧矿山的特点而采取相应的环境保护和修复专用资金。因此我国在矿山生态环境恢复中，应借鉴国外一些有益的做法，建立符合我国国情的废弃矿山生态恢复治理基金制度，来逐步解决过去遗留下来的矿山生态环境问题，负担起对过去生态环境破坏旧账的补偿与修复的责任。在确立征收的来源上，可以规定从矿产品销售收入中提取一定比例，分年预提为矿山生态环境恢复治理基金。对历史遗留下来的矿山环境治理问题，可以依据国外矿山环境恢复基金建立的方法，吸收部分矿山环境恢复保证金外，还需要积极吸纳包括个人、公司和各种组织的捐赠、滞纳金、罚款、行政收费及用于投资所获取的利和基金利息等，此外还可以从政府征收的权利金中提取部分资金，加大矿山环境恢复治理的力度。

由于矿产资源开发补偿在我国还处于起步阶段，其中存在许多不足和弊端，随着生态补偿的大规模展开，社会各界开始关注矿产资源开发补偿的效果，判定生态补偿的好坏及程度，以利于考核、监督和控制，奖优罚劣。因此要提高补偿资金的使用效率，需要一定的标准和衡量尺子来对矿产资源开发补偿进行评价。

目前，矿产资源开发补偿评价方法主要有以下几种：①直接市场法，主要包括生产率变动法、等效替代法、人力资本法、机会成本法、重置成本法、影子项目法、有效成本法等。②替代市场法，主要包括资产价值法和旅行费用法，它能够利用直接市场法所无法利用的信息，这些信息本身是真实可靠的，涉及的因果关系也是客观的。③假想市场法，主要包括意愿调查价值评估法，即通过对调查对象的直接调查询问来评价他们的支付意愿或受偿意愿。矿产资源开发补偿评价应该采用什么方法，具体根据实际情况和项目的规模及复杂程度而定。由于目前国内矿产资源开发补偿评价可采用的方法有限，而且很多属于定性的方法，无法对矿产资源开发补偿做出系统有效的评价。因此要不断地对定量评价和模型技术上作深入的研究，形成一套普适的评价指标体系，努力提高矿产资源开发补偿评价水平。

参考文献

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