当前宏观经济背景下政策性银行的功能探析

  本文关键词：当前宏观经济背景下政策性银行的功能探析:基于国际比较的视角，由笔耕文化传播整理发布。

国际银行业

当前宏观经济背景下政策性银行的功能探析:基于国际比较的视角

刘孝红

王志峰

内容提要：在国有银行转型、财政资金有限的背景下，落实当前宏观调控政策离不开政策性银行的支持，政策性金融业务大量存在，也为政策性银行扩张信贷提供了空间。发挥政策性金融机构在金融危机、经济萧条时期促进经济复苏、保障金融安全的职能是国际上的通行做法，值得我们借鉴。在当前宏观经济背景下，在发挥政策性银行的信贷职能、弥补商业金融供给不足功能的同时，要防范因政策性金融资金财政化而带来的风险，要注重政策性金融机构在弥补市场缺损、建设市场方面的功能，提高政策性银行运行的效率和效益。同时，要将政策性银行的短期目标与长期目标相结合，在服务政策性目标的同时加快体制、机制创新，为市场转型夯实基础。

关键词：宏观经济中图分类号：F831

政策性银行

功能

探析

文献标识码：A

向。2008年12月16日国家开发银行挂牌成立股份有限公司，标志着国家开发银行向商业化转型迈出了实质性的一步。根据转型方案，给予国家开发银行两年过渡期，在2010年以前国家开发银行仍视为政策性银行。两年来，中国农业发展银行已形成了以粮棉油收购信贷为主体，以农业产业化信贷为一翼，以农业和农村中长期信贷为另一翼的“一体两翼”业务发展格局。而中国进出口银行在制度建设、风险控制等方面夯实基础的同时，在支持我国企业利用国际资源和市场以及开展国际经济合作等方面，也迈出了坚实的步伐。

从历史来看，在历次金融危机和经济恢复过程中，各国政策性金融机构均为减缓金融危机的冲击，提振市场信心，恢复经济活力发挥了巨大作用，是政府恢复本国经济发展的主要推动力量。目前，我国正遭受百年

政策性金融作为一种特殊的制度安排，它是在一国政府支持下，以国家信用为基础，以实现社会效益最大化为目的，通过对特定的领域、行业、地区和项目提供融资支持来体现政府的意图，贯彻国家的政策的金融活动。我国政策性银行作为政策性金融机构是在由计划经济向市场经济转轨的过程中，为了实现政策性金融与商业性金融的分离，并满足国家经济发展战略对资金的需求的背景下设立的。随着改革开放以来我国经济的快速发展，市场经济体制改革的深入，市场机制的逐步发育，金融体制和投融资体制的不断完善，我国政策性银行原有业务领域市场化机制逐步成熟，政策性功能不断弱化，正面临着转型。

2007年1月第三次金融工作会议确定政

策性银行将“按照分类指导、一行一策的原则，推进银行改革”，坚持商业化的改革方

作者简介：刘孝红，东北大学工商管理学院博士研究生；王志峰，华中科技大学经济学院博士研究生。

国际金融研究/2009.5

国际银行业

不遇的全球金融危机的冲击，经济受到严重影响，直接表现为内需不足、产能过剩、出口下滑、民间投资萎缩、企业经营困难等特征。为此，2008年11月15日，国务院工作会议明确提出了要实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台更加有力的扩大国内需求的措施，并提出了到2010年总共4万亿元人民币的投资计划。在这样的背景下，发挥政策性银行拉动经济增长、带动民间投资的引导功能，是积极配合国家财政政策顺利实施的重要手段。

为此，2008年11月15日农业发展银行宣布调整贷款计划，年底前再投放贷款550亿元，在确保粮棉油收购的同时，加大对农业农村基础设施建设的支持力度。国家开发银行也宣布，在年底前新增发放600亿元人民币贷款，全部用于支持保障性安居工程、农村基础设施、铁路公路和机场等六个领域的建设与发展。2008年12月3日，国务院常务会议研究部署当前金融促进经济发展的政策措施，进一步决定追加政策性银行2008年度贷款规模1000亿元。

对处于转型过程中的我国政策性银行来说，，在当前宏观经济背景下，如何在坚持商业化转型方向的同时，积极发挥其作为政策性银行体现政府意图、贯彻国家政策的功能，是一个值得研究的课题。

银行，经营目标是为国家宏观调控政策提供支持，财政资金+银行配套信贷资金的捆绑模式是当时项目投资的主要资金来源。因此，国家积极的财政政策得到了银行业的积极呼应。

自2005年我国银行业股份制改革、引入国外战略投资者以来，我国四大银行中工、中、建三大银行均已完成改制、注资和上市，农行股份制改造也正在进行中。许多城商行已完成股改和引入战略投资者工作，建立起了以股东利益最大化、以“安全性、盈利性、流动性”为目标的现代公司治理制度。在我国当前经济前景预期不明朗的大背景下，即使在利率、准备金率不断下调、信贷控制不断放松的宽松货币政策下，出于对信贷风险的控制，银行仍然可能出现惜贷行为，导致实体经济中流动性不足，货币政策效果大打折扣。

从我国财政收支状况来看，2008年1月~

11月，全国财政累计收入58068.21亿元，比

去年同期增长20.5%。随着经济增长的减速，从第三季度开始，财政收入增长趋缓。其中，

7月、8月、9月分别增长16.5%、10.1%、3.1%，而10月下降0.3%，12年来首次出现

负增长。2009年预期将出台更多减税措施，各项保障性支出也会增加很多。因此，可用于投资拉动的财政收入也是有限的。

因此，在银行业市场化经营原则约束下，在国家财政资金支持有限的条件下，充分发挥政策性银行的功能是落实积极的财政政策的重要手段。

一、在国有银行转型、财政资金有限的背景下，落实当前宏观调控政策离不开政策

性银行的支持

与1998年亚洲金融危机相比，这次我国实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策所面临的金融背景有很大的不同。亚洲金融危机爆发时，国有四大银行和城商行尚未开始股份制改革，国家对银行的控制力较强，广义上来说，当时我国国有银行都是政策性

10多年来，我国政策性银行在支持

“二基一支”、出口贸易以及农业发展的同时，随着市场化机制的发育，主动或被动地进入了商业信贷领域，自身业务规模和在信贷领域中的影响力也不断提高。近5年来，三家政策性银行的信贷余额（包括政策性信贷和商业性信贷）占全部信贷余额的比重以及占GDP的比重变化情况如图1、图2所示。

国际金融研究/2009.5

国际银行业

条较好的途径，而政策性金融制度安排可以有效地将社会资金与国家信用结合起来，统一到支持体现国家战略意图的项目上，最大限度地发挥财政资金的杠杆作用。

目前不仅在铁路、公路和机场等传统领域我国政策性金融业务仍然大量存在，在农村金融体系构建、农村基础设施建设等方面，都非常需要政策性金融的支持。

由于我国城市化、市场化程度仍然不高，农村金融体系的建设离不开政策性金融的支持。农业基础设施的准公共产品性质，决定了其在消费过程中存在着“搭便车”和“外部性”等问题，市场机制难以发挥作用。鉴于农业基础设施投资回收期长、收益率低、风险大等不利条件，以提供短期贷款为主的商业性金融不愿涉足。基层的农村金融机构比较熟悉本地区的基本情况，信息不对称程度较低，但是融资能力比较薄弱，对于一些大型农业基础设施无能为力。而政策性金融是一种较好的体现国家政策意图的金融制度安排。

根据国家“三农”发展规划，到2020年将向农村投入15万亿~20万亿元资金，作为农业基础设施投资的中长期资金。然而，

2006年中长期农业贷款为2865亿元，占农业

贷款的比重为15.29%，比2004年和2005年分别下降了1.05和0.51个百分点。从目前农

从图示可知，我国政策性银行已具有一定的规模和实力。通过政策性银行为特定的领域、行业、地区和项目提供融资支持，实现信贷扩张，可以有效填补利率、准备金率等货币政策工具钝化后项目投资资金的不足，为积极财政政策的有效实施奠定了基础。

业贷款的期限结构来看，中长期农业贷款占比呈下降趋势，一定程度上反映出农村中长期资金的投入不足，对政策性金融提出了需求。

二、政策性金融业务仍然大量存在，为政策性银行扩张信贷提供了空间

政策性银行可以有效利用社会资金，最大限度发挥资金的杠杆作用。如果政策性业务量较大而财政收入有限，那么利用社会资金是一

三、借鉴国际经验，更好地发挥政策性银行在宏观调控中的作用

（一）日本、德国、韩国政策性金融机构的国际经验

发挥政策性金融的投资拉动和先导功能、减缓金融危机的冲击、提高市场信心是国际上普遍的做法。以日本政策性金融体系（以日本

国际金融研究/2009.5

国际银行业

开发银行为代表）、德国复兴信贷银行和韩国产业银行为例，它们在金融危机和经济恢复过程中作用如表1所示。表1

国际上政策性金融机构在金融危机和振兴

经济时期所发挥的作用

政策性金融机构日本开发银行

危机时期

功能定位

机构，再加上1936年11月设立的商工组合中央金库，从20世纪50年代初到80年代末是日本政策性金融发展的黄金期，日本逐步形成了拥有“三行十库”的庞大的政策性金融体系。

这些金融公库在各自特定领域，严格按政府规定的特定政策目标和目的从事金融活动，经营民间金融机构不愿或无力经营的金融业务，从不同角度、不同领域、不同程度上弥补民间金融即市场金融的不足，成为有关行业振兴发展的重要因素，也从总体上优化了经济金融资源的配置和经济与社会的协调均衡发展。

在亚洲金融危机发生后，日本政策性银行成为恢复日本经济的中流砥柱。为配合政府刺激经济走出萧条的经济政策，1998年日本政策性银行临时增加了流动资金业务，既解决了企业流动资金的暂时困难，又缓解了商业银行的经营矛盾，维护了金融安全。同时，日本开发银行积极扶持有生命力的企业，

亚洲金融临时增加流动资金业务危机二战后

积极扶持有生命力的企业向制造业贷款恢复德国工业化进程向企业提供长期优惠贷款

为投资于中小企业的机构和个人提供贷款参股中小企业

代表政府在国际资本市场中筹集资金

德国复兴信贷银行

复兴东部德国

韩国产业银行

向国内的金融机构尤其是中小金融机构

亚洲金融提供信用证和资金危机扩大对企业贷款业务，特别是中小企业

贷款和贸易融资支持企业重组

不同国家的政策性金融机构政策性程度有所不同，运营机制也不一样。日本政策性金融机构具有较强的政策性，严格按政府指令运作，对出现的损失，政府给予全额补贴。德国复兴信贷银行则为政策主导性金融机构，主体是开发性金融，除少部分纯政策性业务外，多数业务不需要财政补贴，仅得到一定的政府信用支持，通过市场化运作，实现国家政策目标。而韩国开发银行则介于二者之间，在积极参与政策性业务的同时，积极寻求政府政策支持以实现项目的盈利性。由于政策性程度不同，运营模式不同，这些政策性金融机构的运行绩效也存在较大的差异性，对于转型中我国政策性银行来说，它们的经验和教训值得我们借鉴。

1998年用于恢复经济的贷款占其当年贷款额

的42％，实际承担了日本金融安全网的职能。

另一方面，由于日本政策性金融机构的强政策性，政府对政策性金融机构出现的损失给予全额补贴。财政每年都向政策金融系统提供利息补贴，政策性金融的贷款规模越大，财政的负担也越重。如今，日本的财政状况已成为主要发达国家中最糟糕的，财政制度和社会保障制度的可持续性均面临严峻威胁，系统的不良资产比重较高。就2004年度决算情况看，9个政策性金融机构中有3个亏损，其中国民金融公库连续多年呈资不抵债状态。

此外，日本政策性金融机构规模较大，在市场竞争中对民间金融机构产生排挤，这在很大程度上压抑了民间金融机构的活力，影响了民间金融的健康发展，扭曲了金融市场的资源配置功能。国际货币基金组织在2002年的国别报告中指出，日本“不合格银行的退出和政府金融机构缩减规模是改善银行盈利水平的必由之路”。

从2002年开始，

内阁开始酝酿对

1．日本政策性金融体系

战后，为了迅速实现经济的重建和发展，日本陆续在几乎每一个需要扶助和支持的产业领域，如国民生活、进出口、中小企业、住宅、医疗、公营企业、农林渔业、环境卫生、振兴开发等，都对应设立了政策性金融

国际金融研究/2009.5

国际银行业

政策性金融进行一揽子彻底改革，

最终实现

主动地为商业金融和民间资本的进入创造条件，引导社会资金流向。这使得德国复兴信贷银行能够更高效地贯彻政府的政策意图。

《德国复兴信贷银行法》规定，联邦政府对德国复兴信贷银行承担“机构责任”，即保证其具有健全的经营基础，并在其发生财务困难时以提供资金或其他方式给予必要支持。德国复兴信贷银行代表政府承担50%的贷款风险，在操作中，政府通过两种方式进行补偿：一是政府从预算中向复兴信贷银行的风险基金以1%的利差拨付现金；二是政府和复兴信贷银行各承担25%的第一债务人风险。虽然政府是银行债务的最终承担者，但在实际中只有政府指令的具体业务产生的亏损要求政府补贴，其他业务自负盈亏。

随着金融全球化的加速和国内经济金融形势的变化，德国复兴信贷银行也走上了市场化转型之路，将其政策性业务与商业性业务进行分离，分离后成立的商业性银行2008年1月

政策性金融机构的合并、集约化和民营化。

2．德国复兴信贷银行

二战后，德国经济严重受创，长期投资风险急剧增加，商业性金融出于自身利益和实力的考虑，不愿也没有能力涉足到那些国家需要优先发展但投资资金额大、回收期限长、风险又非常集中的领域。在这一背景下，德国复兴信贷银行于1948年成立。德国复兴信贷银行是马歇尔计划的特殊资金渠道，它将马歇尔计划的援助资金转换成为由当地货币构成的资金，并将不少于60%的资金应用于制造业的投资。这部分资金大多用于向私人企业贷款，有力地推动了德国经济重建的进程。同时，德国复兴信贷银行在德国的再工业化过程中也起了核心作用，1949~1950年间，德国采煤业投资总额的40%是由德国复兴信贷银行通过马歇尔计划下的这一资金渠道提供的。

在运营机制上，德国政府不干预德国复兴信贷银行的日常经营，贷款由银行自己决定。政府通过《德国复兴信贷银行法》明确规定了银行的职能和业务领域。对政府不同时期经济政策的调整，则以董事会或监事会审议通过的决议来体现，不需要政府部门审批，银行在保证财务稳健的前提下自主决策自主经营。德国复兴信贷银行的业务和客户范围虽然是政府批准或指定的，但是大部分贷款发放时首先考虑方案与项目的经济性，并按商业银行的风险角度来发放信贷。其业务运作以商业银行方式进行，完全按照巴塞尔银行监管委员会《新资本协议》对银行提出的风险管理要求来执行，有严格的风险评估流程，任何贷款只有通过流程才能发放，并根据风险评估的结果进行区别定价。但是其信贷资金并非直接给贷款人，而是通过转贷或者借贷借给借款人，与商业银行之间不存在竞争关系。

另外，开发性金融是德国复兴信贷银行的业务主体。开发性金融除了对政府支持的特定产业、地区提供直接信贷支持外，非常注意以“建设市场、建设制度”的方式，更为积极地、

1日不再享受国家优惠待遇，而是作为商业银

行进行运作。

3．韩国产业银行

在1997年亚洲金融危机和重整经济的过程中，作为政策性金融机构的韩国产业银行的作用得到了充分的显现。韩国是受亚洲金融危机冲击最大的国家之一，在严重的金融危机中，商业银行的资本充足率急剧下降，流动性严重，只能回收贷款，没有能力开展更多的业务；一批负债累累的财团先后倒闭，大量依托财团生存的中小企业也陷入了严重的困境。在此情况下，韩国产业银行（KDB）承担了处理金融危机的重任。一方面，它代表政府在国际资本市场中筹集资金，承担政府国际资金借款的转贷，向国内的金融机构尤其是中小金融机构，提供信用证和资金，对商业银行给予扶持和支持。另一方面，扩大对企业贷款业务，增加对中小企业的贷款，开展进出口融资业务。贸易融资业务过去是韩国产业银行的辅助业务，在商业银行无法开展这项业务时，韩国产业银行承担了支持

国际金融研究/2009.5

博泰典藏网btdcw.com包含总结汇报、高中教育、表格模板、经管营销、教学研究、农林牧渔、初中教育、自然科学以及当前宏观经济背景下政策性银行的功能探析_基于国际比较的视角等内容。

本文共2页12

  本文关键词：当前宏观经济背景下政策性银行的功能探析:基于国际比较的视角，由笔耕文化传播整理发布。