关于改革以来“三农”与“三治”问题相关性的实证分析1

  本文关键词：宏观经济波动与农村“治理危机”——关于改革以来“三农”与“三治”问题相关性的实证分析，由笔耕文化传播整理发布。

宏观经济波动与农村“治理危机”——关于改革以来“三农”与“三治”问题相关性的实证分析1

来源：中国选举与治理网     作者：董筱丹,温铁军    时间：2010年10月14日    浏览数：

摘要：经济基础方面的“三农”问题与上层建筑方面的“三治（村治/乡治/县治）”问题高度相关，构成矛盾的对立统一。二者之间的相互作用关系随宏观经济的波动而时紧时缓；不同的经济增长机制对于矛盾的演化也具有重要影响。本文认为改革30年来随着宏观经济周期趋紧，中国农村地区先后发生了三轮“治理危机”；到1990年代以后表现为大量的对抗性冲突。主要原因是违背了“上层建筑要适应经济基础”这一马克思主义基本原理所造成的制度成本--“去组织化”的个体小农难以提供足够的剩余来支撑与大包干伴生的“撤社建乡、撤队建村”之后逐步庞大、异化于经济基础的农村上层建筑。因此，越是现代化的农村“上层建筑”就越是需要政府全额承担制度成本。

    关键词：经济周期；冲突管理；小农经济；三治问题

    一、“三农”与“三治”相关--建立乡土中国的问题意识 

    （一）乡土中国“三农”与“三治”问题的历史背景与国情矛盾

    在人口与资源关系高度紧张的基本国情矛盾约束下，中国人不仅只能依托全球10%的耕地和5%的水资源维持20%人口的生存，而且是在不能如殖民主义向海外转嫁矛盾的约束下完成了内部化的原始积累实现了国家工业化。此期间的重大理论缺憾，在于鲜见制度变迁中不同主体之制度收益/成本的不对称性研究：因极大地得益于通过农业集体化为组织载体的集中体制向“三农”转移国家工业化的制度成本，而导致了人民公社解体之后几无组织载体为条件却仍然向“三农”转移工业化成本的“路径依赖”（温铁军，1996）。

    在农村改革30年后的新世纪来临时，制度演进的资源“硬约束”--日益严峻的国情矛盾更加突出！不仅2亿多农户8亿多农民人口分散经营“细碎化”土地大致如旧，而且人均和劳均耕地面积，农业产值占比，农民收入相对增速都大幅度下降。如果技术进步对生产力的实质性促进不足以缓解这种资源“硬约束”，则经济基础与上层建筑的矛盾，就只能愈益表现其本属哲学意义的对抗性；虽然并非自始至终表现为紧张冲突状态，但却必然与外部环境变量高度相关：无论何种体制、何种意识形态，每次宏观经济危机及其后的萧条阶段，都会加剧农村中的经济关系紧张状态。中国在大包干完成了去组织化的改革以后，这种宏观波动导致的经济关系紧张，便缺乏缓冲地直接加剧了农村的社会关系紧张。

    （二）“三治”问题的历史与国际比较：一个经典理论的基本问题

    中国2004~2006年取消农业税后，尽管随着免除农业税费，农村上层建筑发生了重大“量变”--各地以大规模“撤乡并村”为主要内容的乡村治理结构自发调整持续进行，但人民公社解体以来存在了20多年的乡村两级治理体系如何进一步“质变”，亦即乡村治理体系的实质性改革，仍属悬疑；并继续发挥着其对于已经到处发生的农村对抗性冲突的“路径依赖”作用--因农民负担过重导致的对抗性冲突明显减少，然而，30年来条块分割政府体制下得以强化的各种涉农利益集团已经形成，关系复杂，矛盾随即浮现。因此，2004年执政党十六届四中全会提出“构建和谐社会”，表明预防、管理、转化农村对抗性冲突的复杂性与艰巨性自不待言；而这，也正是本研究的重大现实意义之所在。

    倘若斗胆竖看历史，自清末民初以来建之于小农村社制内部的乡村自治在百年工业化、城市化进程中逐渐衰变，迄今为止的国家政权建设②过程中，对“三农”与“三治”（县治/乡治/村治）问题向无良策，遂使长期困扰中国精神文明和政治文明进程。

    如果睁眼纵览全球，凡属“后发内生型”追求工业化的发展中国家，客观地由于既不再具有向海外转嫁矛盾的条件，又都要从“三农”提取剩余才能进入原始积累。于是明眼人会清楚看到，越是上层建筑方面自由化程度高的后发国家，就越是不得不在与传统小农之间交易成本过高造成的负外部性制度陷阱中痛苦地难以自拔；无论其理念相对于其国情是否具有普世价值③。

    有鉴于此，中国农村“三治”问题才既是近代以来的百年难题，也与其他大多数发展中国家的社会关系高度紧张具有一定程度的本质不同。任何在乡土中国构建制度的努力，都必须考虑上下层文化，即制度与乡土文化之间，怎样才能最大相容或最小冲突；也因此，在数千年的小农村社制的灌溉农业文明之中内生的“中央化”集中体制④，概由低成本地维持乡村自治才得以形成“稳态结构”基础，这一改革之初被认为是负面的制度经验今天或许值得重新审视。

    综上，本文讨论的很可能是在乡土中国语境中理解马克思主义基本理论的最大难点：在高度分散、剩余过少的小农经济基础短期内难以根本上有效改变的制约条件下，到底是“低成本”地重新构建农村上层建筑，还是继续维持运行成本和交易费用已经过高的上层建筑？

    无论是否认同马克思主义，面对当前冲突迭起的农村治理局面都不能再局限于理论问题的争论，而更要直面现实中的“世纪难题”--包括政府在内的任何外部主体都遇到与分散农民之间交易费用过高所导致的制度成本问题，由此产生的市场经济的复杂“负外部性”遗留至今且不断恶化！

    如果本文在理论上有所创新，也仅仅在于构建了一种具有一定解释力的逻辑相关--通过对近30年中国宏观经济的周期性波动与乡村治理危机之间的相关关系的分析，揭示了外部环境对于乡村治理的影响；进而得出对于化解农村“治理危机”的初步认识：要为乡村良性治理的回归营造良好的外部条件，关键在于如何辩证地处理上层建筑与经济基础相适应的问题。

    二、近三十年来宏观经济波动下的“三农”与“三治”对立统一

    （一）市场化改革与宏观经济危机应对方式的变化及其对农村治理的影响

    改革之前30年是国家工业化初期阶段的资本原始积累时期；农村集体化作为农产品统购统销和财政统收统支等国家积累制度的组织载体，与服务于政府集中进行工业化建设的一整套制度中的其他重要方面互相依存。尽管每一次经济波动都对上述体制平稳运行构成威胁，但每次都得以化解。其重要条件，主要是政府依靠意识形态化的政治动员以及其他非常规手段将城市经济危机爆发时的大规模失业等问题向“三农”转嫁；直观表现即为1960年以后的3次知青下乡运动⑤。

    到1970年代末，随着政治结构和国内外形势的重大变化，处于权力实质性更替时期的执政者碍难沿用原来的意识形态或运动手段向“三农”转嫁失业人口来缓解城市经济危机，农业也由于相对愈发不经济而被财政率先“甩包袱”--农村改革的客观结果，是政府这个“经济主体”在农业生产领域退出，并且沿用“打补丁”政策在农村构建了自收自支的基层政府的治理体系。

    这一客观条件下主观顺势引致的制度变迁的收益已经得到高度评价⑥，而其打破了人民公社体制下农村经济基础与上层建筑的相互约束的对立统一机制带来的制度成本至今缺乏分析。本文认为，主要在于其后的经济基础和上层建筑按各自逻辑分别运行的结果恰恰是这一哲学意义上的矛盾的对抗性加剧，并在外部环境的影响下演变成为农村治理危机。

    以1978年为起点的30年改革中，进入“工业化中期阶段”的中国先后发生了三次较大的宏观经济波动，对应着也发生了农村中三次治乱循环⑦。

    （二）20世纪70年代末的宏观经济波动与农村治理危机

    1.20世纪70年代末的城市经济危机

    随着中国1972年开始再度对欧美日开放引进外资，宏观经济旋即进入高涨；到1978年基本建设支出和经济建设费分别达到451.92亿元和718.98亿元，分别比上年增长50.20%和45.62%，相应地，承担基建开支并以其为主要内容的国家财政支出也达到1122.09亿元，比上年增长了1/3.投资惯性（如对初始投资追加配套投资等）必然要求财政在经济建设方面的支出继续增加，但财政却出现高额赤字：1979年赤字达135.41亿元，1980年宏观紧缩赤字仍达68.90亿元，两年赤字累积超过200亿元，相当于1980年的财政收入1159.93亿元的17.61%⑧。

    为了应对危机，1980年实行“关停并转”后中国经济事实上进入了萧条阶段。尽管这只是建国30年来宏观经济波动中的一次（见图1），但由于政府不可能再延用以往动员城市待、就业青年“上山下乡”的做法让“三农”承接这次国家对外开放加快工业化造成的社会矛盾，同时还要兼顾第二、三批回城大龄知青的就业问题⑨，因此遇到的挑战空前严峻。值得今人加深理解的一个重要规律现象是：当制度成本不能转嫁时，矛盾在城市集中爆发--1979年起社会犯罪率以每10万人10起以上的速度递增，1981年社会犯罪率达到89.4件/10万人，趋近新中国成立初期1950年的数值（93.02件/10万人），并且是1951年经济恢复以来的最高峰⑩。

    2.应对城市经济危机的“甩包袱”政策及对农村的直接影响

    为了恢复经济、促进就业[11]，1980年，负责中央经济工作的领导同志提出：“工业、农业都要甩掉一些包袱……甘肃、内蒙古、贵州、云南等省，中央调给他们粮食很多，是国家很大的负担。可不可以考虑，……地广人稀、经济落后、生活穷困的地区，索性实行包产到户之类的办法。让他们自己多想办法，减少国家的负担”[12].

    此处，借鉴制度学派的理论可知，包产到户作为一种制度安排，是急于摆脱财政危机的政府在农业相对于城市工业而言日益显得“不经济”[13]的条件下，通过向村社集体和农民在土地和其他农业生产资料所有权上的让步，甩出农村集体管理和农民福利保障的一项制度交易。而从那时的农村政策当事人对中央文件的词语统计中可知：1982年起政府连续发出的5个“一号文件”共有三十几个“允许允许又允许”和“可以可以也可以”；表达出前所未有的让步政策。

    但由于传统体制和意识形态的约束，各地仍然不能短期就形成全国一风吹地甩掉财政包袱的局面，某些机械化作业面积较大的省和地区（如黑龙江和山东的烟台地区）的地方领导干部甚至拒不执行大包干政策。这使得1984年由中央直接出面在全国以政治形式彻底推进大包干[14].随之，农村财产关系全面调整，，使农村利益主体由过去的约70万个生产大队480万个生产队变成了2亿多个农户，对农业增长起到重要作用。

    3.改革之后的农村第一轮治理危机

    任何事物都有两面性：分散小农经济内含的经济活动复杂性与多样性与过去不可同日而语，加之政策推进力度大、转变快，许多具体问题在国家政策上并没有给出明确指示，农村矛盾生长点大量产生。同期，原先的公社和大队、生产队干部赖以发挥职能的组织制度基础不复存在（见专栏1），因自身利益受损或权力丧失而消极抵抗，也导致农村社会矛盾和财产损失大量增加，甚至发生冲突。

    专栏1.大包干以来的第一轮治理危机：农村组织系统的变迁与服务体系的失灵

    农村改革以后，农民家庭经营主体地位确立的过程同时也是生产队瓦解的过程。在大多数地区，生产队多半已经名存实亡，基本不起作用。据不完全统计，安徽353340个村民小组（原生产队）中，目前还有“统”职能的只有22000个，占6.2%……由于生产队是人民公社制度的基础，所以上述事实便成为农村组织系统微观构造解体的根本标志。随着包干到户的推行和农产品收购政策的改革，以部门为依托的计划管理体制在工作对象、工作方式、工作环境上遇到了很大的变化，部门结构满足不了变化了的新需要，从而发生了解体现象。如植保部门，原来中央设植保局，省设植保处，地区设植保科，县设植保股、公社设植保站、大队设植保员，形成一套体系；农村变革后，这套体系基本瘫痪了，估计有一半以上的县植保股已解散或名存实亡，有三分之二以上的村撤消了植保员。又如畜牧兽医部门，全国共有省、地、县、乡四级畜牧兽医站56000个、人数40万，其中乡站5.3万个、人数30万。三中全会后全国有三分之一的乡站瓦解，有牌子没有人员，畜牧兽医系统半瘫痪状态。随着农村改革的深入和农村经济发展的进步，农户对各个经济技术部门的要求越来越高。目前农民抱怨最多、呼声最强烈的问题，如“水老虎”、“电老虎”、“乱摊乱派”、“单边合同”、“买难卖难”等等，几乎都与部门的工作直接相关。

    资料来源：周其仁等：《改革面临制度创新》，三联书店出版社，1988年。

    最早提及的农村资源纠纷是在1986年的最高人民法院工作报告中，从侧面反映了20世纪80年代中期农村民事纠纷大量增加；1985年，全国各级人民法院共受理一审民事案件84.6万多件，比上年略有增加。由于生产关系的某些调整和财产关系的某些变化，争土地、山林、水利等生产资料的纠纷，比上年上升了12.7%.1986年，全国各级人民法院受理民事案件98.9万多件，比上年增加16.9%；财产权益纠纷，特别是债务、赔偿、房屋纠纷以及土地、山林、水利纠纷案件则成倍地或大幅度地上升，已占民事案件总数的50%以上。1988~1992年，全国法院共审结土地、山林、水利纠纷等案件166234件，这些案件多发生在农村[15].

    由此可以认为，家庭承包制导致农村财产关系变化与治理结构的互动演变成了农村改革以来的第一轮治理危机。

    4.农村第一步行政管理体制改革及“放权让利”的制度安排

    出于应对农村基层干部对大包干消极反抗或“行政不作为”的状态的需要，1984~1986年全国完成了“撤社建乡，撤队建村”的第一步农村行政管理体制改革，逐渐填补了大包干后农村的治理空白[16].

    在赤字财政的压力下施行的农村“政治改革”，其客观后果却是史无前例地构建了中国历史上人员数量最庞大的农村基层政府。而且，与之最不对应的是国家没有相应安排必要的财政资源--1986年财政部下发《乡（镇）财政管理试行办法》，虽然名义上将乡镇财政预决算正式纳为国家统一管理，但却要求乡镇政府自行“统筹”.这也可以看作政府通过向农村基层政府下放收费权，甩出维持基层政权运行的财政负担的一项制度交易。

    这种在30年改革中经常产生于上下博弈的“放权让利”的制度安排，在中国的积极作用另当别论[17]；对于农村治理的实际影响是，这不仅让乡级政府和事业单位从此按照城市体制吃上“皇粮”，连本来应该归于自治体制的村级干部，也成了享受由上级决定的“补贴工资”的“准财政供养人口”.不过，当时新组建的乡镇政府和村级组织的自我膨胀尚未开始，又正值农村经济发展的黄金时期，尚可承担其运行成本。但其后的事实表明，正是这一制度安排，成为农民负担加重的滥觞。

  本文关键词：宏观经济波动与农村“治理危机”——关于改革以来“三农”与“三治”问题相关性的实证分析，由笔耕文化传播整理发布。