土地财政视角下地方政府债务风险问题研究

发布时间：2020-05-29 20:56

【摘要】：1994年我国实行分税制改革后,由于地方政府财权与事权不相匹配,导致地方财政陷入困境,以土地出让和土地抵押融资为核心的土地财政,成为地方财政收入的重要来源。一方面地方政府利用土地作为抵押物,开展融资举债行为,另一方面土地出让收入增加了地方可支配资金,同时也为地方政府偿还债务的重要来源。在这种土地财政与地方政府债务紧密联系的现象下,不仅造成资源配置的不合理,也导致产业结构转型的困难,更成为地方政府债务风险爆发点。2019年中央政府工作报告中明确指出要“有效化解企业债务风险,防范化解地方政府债务风险”。在此背景下,从土地财政视角研究地方政府债务风险问题就具有了重要的理论与现实意义。本文以风险管理理论、制度变迁理论为支撑,运用文献研究法和个案分析法,将研究对象定为地方政府债务风险,着重从土地财政视角分析两者背后的风险传导机制,通过研究地方政府债务的发展历程、风险类型、风险成因,提出防范化解我国地方政府债务风险的有效举措。本文主要研究内容包括:一是从总体上探讨研究的背景和意义,总结国内外对于地方政府债务的研究成果。二是研究我国地方政府债务的发展,从各个时期债务的不同表现,总结我国地方政府债务风险形成原因,归纳出我国地方债目前存在规模风险、结构风险、管理风险和经济环境风险。三是研究土地财政与地方政府债务的相互传导机制与内在增强效应,分析土地供应量变动、出让收入等因素的变化,对债务风险的影响。四是以Z市S区为案例,分析地方政府债务存在的风险类型、风险威胁以及地方政府的应对措施。五是提出化解地方政府债务风险的对策建议。包括引导土地制度改革、强化地方政府债务管理能力、提高地方政府偿债能力以及拓宽地方政府资金来源四个方面。
【图文】：

财政,改革开放以来,占比,《担保法》

图 2-1 改革开放以来我国中央和地方财政占比图153、地方政府债务增长阶段（1994 年-2005 年）1994 年，分税制改革将税源较为集中且规模较大的税种集中至中央财政时明确地方政府要承担相应的基础设施建设主体责任，由于“收的少、支的多方政府财政压力陡然增大。同年颁布的新《预算法》规定，“除了法律和院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，而《担保法》规定“机关不得为保证人”，这也卡死了之前债券融资的路子。但为了政绩考核方经济发展，地方政府相继成立企业性质、政府控股的平台公司，平台公过《预算法》和《担保法》，由政府违规出具“承诺函”，土以地作为抵押进债融资。因为《担保法》没有强硬地责罚手段，很长一段时间债务问题都民不举官不究的阶段，10 年间，国家虽出台一些相关政策，但整体为“软约束时的地方政府举债行为没有引起社会的关注。4、地方政府债务扩张阶段（2005 年-2014 年）：

融资平台

万亿救市的政策，，强调地方政府要拉动内需，加快基础设施建设。2009 年 3 月，央行提出“允许地方政府组建融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具”，自此“口子”一开，地方融资平台如雨后春笋般迅速成长起来，从 2005 年的 400 余家发展到 2010 年的 8000 余家，地方政府债务规模也迅速扩张。在这些地方债中，一部分为合理举债、但同时也有一部分为不合规的隐性举债。根据 2012 年的相关推测数据，1998 年到 2012 年期间，与地方政府有关的债务年均增长达到30%，远远高于 GDP 和地方财政收入的增长。2010 年我国经济的下行压力减小，中央开始重视地方政府债务问题，同年，国务院要求各地政府要尽快规范地方融资平台运行，防范潜在的财政风险，并先后在 2011 年、2013 年开展两轮全国范围的地方政府债务审计。通过审计发现，一些地区的债务率已经超出预警值，部分政府的债务偿还存在展期、借新还旧甚至是逾期，地方政府债务问题开始被社会各界关注。
【学位授予单位】：郑州大学
【学位级别】：硕士
【学位授予年份】：2019
【分类号】：F812.5

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