中国地方债务缘何隐性扩张——基于隐性金融分权的视角

发布时间：2020-11-04 03:31

　　 隐性债务风险之险,恰在于"隐",是地方政府利用隐性金融分权扩张债务的结果。隐性金融分权之"隐",体现在中央统一规范的金融制度安排之外,地方政府之间就金融资源的配置权和控制权进行自主划定与分配的一系列非规范的隐性金融制度安排,是促成地方债务非理性扩张的重要途径。地方政府借助地方金融机构、融资平台、影子银行、PPP项目、国有企业等可控平台,通过城投债、政府购买服务、融资租赁以及其他非标融资方式等途径进行举债融资而形成与地方政府相关联的债务,是激励约束机制不平衡下各利益主体大肆获取经济利益的结果。因此,为了防止地方债务非理性扩张,不仅要做好地方政府的财政和政治激励,更要理顺中央与地方之间的金融关系,做好金融监管,实现隐性金融分权向市场化金融集权转变。
【部分图文】：

商业银行特别是地方政府控股的城商行，现实中已经异化为地方政府发展经济、调控金融资源的工具和手段。地方政府因商业银行的股权结构、风险承担与激励约束的不同而对其有着不同程度的干预。其中，股份制银行和国有银行多属财政部或中央企业控制，地方政府的干预有限；而城商行在成立之初就确定了地方政府“一股独大”的控股地位，导致其信贷配置一直受地方政府的干预（雷光勇和王文，2014）。[7]如图1所示，对于地方政府来说，首先，出于政策性负担和地方官员的政绩创造需要，地方官员有强烈的动机去干预商业银行的信贷资源配置。其次，在地方政府控股城商行的背景下，通常会派地方官员担任银行董事，这种特殊的政治关联使得地方政府有能力干预城商行信贷配置（钱先航，2012）。[8]对于金融机构来说，一方面，金融机构易受地方政府财政行为牵制，迫于政治压力不得不配合地方政府行动。另一方面，金融机构信贷资源的配置存在体制性偏好。金融机构尤其是商业银行作为地方债务的主要债权人，在“损失归政府，利益归银行”的盲目认知下，通过债券、信托、信贷、理财、融资租赁、资产证券化等途径，积极参与各种隐性债务融资来实现经济利益。根据国务院发展研究中心的调查资料显示，各地城商行会单独为地方政府基础设施建设项目预留信贷资源。商业银行的行动偏好本质上源于对地方政府隐性担保或者财政兜底的乐观预期，只要政府不会破产，这种体制性偏好就不会瓦解。正是由于金融机构的体制性偏好或者说歧视，才使得地方政府的“任性”干预和隐性债务扩张得以顺利实现（张晓晶等，2019）。[9]（二）金融机构与地方政府合谋举债是一种必然

1994年的《中华人民共和国预算法》（主席令第21号）规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。《中华人民共和国担保法》（主席令第50号）也明确要求“国家机关不得为保证人”。然而，现实中，地方政府依托所属融资平台变相借债，绕开有关监管的限制，获取债务收入。其中，融资平台公司是最主要的绕道融资机构(1)，如图2所示。（一）融资平台-地方政府隐性举债媒介

中国的影子银行是指从事银行业务、依赖于银行信用但又不受严格银行机制监管的金融业务，具体指传统的银行表内业务和债券投资以外的，具有完整的期限转换、信用转换以及流动性转换功能的金融业务（李文喆，2019）。[12]影子银行的出现与中国的金融抑制和金融欠发达有很大关系，影子银行脱离了金融监管的范围，是当前隐性金融分权的重要组成部分。地方政府借助影子银行进行举债融资的具体方式是：商业银行通过发行理财产品将资金从表内转移到表外，然后通过银信、银证、银保以及金融控股公司等各种合作方式，最后实现对地方融资平台的贷款。其中，基于监管套利和寻求更高收益的激励，商业银行普遍参与到中国影子银行体系中，这为影子银行的货币创造和信用扩张提供了必要条件。具体来说，地方政府借助影子银行实现非规范的举债融资业务包括：第一，银信合作。银信合作就是银行与信托业的合作，其主要特点是借助信托灵活的投资方式和低廉的监管成本，发行银信理财产品，以便变相放贷和腾挪信贷额度，从而实现信贷出表。在影子银行体系中，银信合作业务可以说是银行利用信托业绕过监管而规避、减低监管成本的典型。第二，银证合作。银监会明确要求将银信合作业务由表外转入表内之后，信托业与银行的合作监管套利受阻。此时，金融创新下重新扮演信托业角色的主体是证券业。银证合作成为这一时期银行信贷资金规避信贷规模约束，将表内业务转表外业务的主要通道，进而为融资平台提供贷款。第三，银保合作。银保合作起初是简单的销售渠道的组合，后逐步融入金融服务体系。目前中国的银保合作呈现以银行代理销售保险产品与金融控股集团银保合作一体化相结合的局面。随着银保合作的深入发展，监管套利与非规范融资行为在所难免。第四，金融控股公司。金融控股公司是指至少包含银行、保险、证券中两者提供服务的金融集团。金融集团的出现，代表着金融业开始迈向混合经营，注重产品和业务的跨行业组合。这种经营模式更具隐蔽性，更易实现监管套利和隐性贷款（鲁篱和潘静，2014）。[13]总之，通过各种合作方式，地方政府借助影子银行将资金转移到表外，影子银行表外贷款无严格监管要求，最终资金将顺利注入融资平台，实现隐性债务的扩张。由于影子银行体系的资金价格相比于商业银行表内资金更接近于金融市场利率水平，其结果必然是不断推高地方政府的融资成本，为隐性债务危机埋下隐患。
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