丽水市审计局

  本文关键词：国家审计提升政治信任的机理和路径，由笔耕文化传播整理发布。

课题单位：龙泉市课题研究组

课题负责人：任永红

课题组成员：毛丽芳  张小红

【摘要】党的十八届三中全会对强化权力运行制约与监督提出了新的要求。作为国家治理的重要工具，审计在新时期被赋予更为重要的使命。为了促进政府权力运行公开化、建设廉洁政府、实现国家良治，同时解决当前审计在履行监督职责时面临的难题，进一步深入研究审计在权力运行监控体系中的作用有着深远的意义。

【关键词】权力运行 审计监督制约 作用

一、研究内容及研究方法

    （一）研究内容

本文将从审计监督与权力运行监控两个方面着手，通过对国内外以往相关文献的研究，了解审计及权力运行监控的含义、职能、内容等内涵，分析审计与权力运行间的内在联系，阐述审计在权力运行监控体系中的主要监督形式。并结合本市公务支出公款消费专项审计的具体案例，分析当前政府权力运行存在的问题、审计在权力运行监控中面临的难题，进而提出充分发挥审计在权力运行监控体系中作用的建议与措施。

（二）研究方法

本文采用文献研究和案例研究相结合的方法。文献研究方面，通过阅读国内审计及审计在权力监控方面相关研究的期刊、论文，采集与本文相关的信息，了解审计及权力运行的含义、职能、作用、内在联系、监督方式等，做好理论研究工作。案例方面，本文以本市公务支出公款消费审计为研究对象，通过必要性分析、审计方式、现状分析等，提出审计如何更好地在权力监控体系中发挥作用的建议。

二、研究背景及意义

随着我国经济的快速发展，社会环境日渐成熟，人们对权力运行的监督与制约也更加重视。特别是党的十八大以来，关于健全权力运行制约和监督体系的呼声越来越高。确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，充分发挥保障权力正确运行的监督权的作用，真正让权力在阳光下运行显得极为重要。

当前，反对腐败、建设廉洁政治，全面推进惩治和预防腐败体系建设已成了国家治理道路上至关重要的一步。而权力的支配者则是腐败易发、高发群体。党的十八大明确指出“要严格规范权力行使，加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督”，明确了权力监督的重点对象，对加强权力运行制约与监督，有着重要的指示性作用。只有构筑起全面坚实的权力运行监督体系网络，才能够更加有效地从源头上遏制腐败，从而真正做到干部清正、政府清廉、政治清明。

审计监督作为国家监督体系重要组成部分，不仅推动完善国家治理，在保障经济社会稳定运行方面同样意义重大。就当前我国监督体系而言，纪检监察是最为关键的一大内容，也是权力运行制约和监督依赖性较强的一项监督举措。然而，纪检监察人员往往没有专业的经济洞察力，而经济监督又是最直观体现权力滥用下腐败滋生。在这方面审计监督则具有一定的专业优势，它兼备了行政监督与经济监督双重职能。因而充分发挥审计监督在权力制约和监督方面的作用对于完善我国权力运行监督体系，促进纪检监察办案效率有着重要的意义。党的十八届三中全会在强化权力运行制约和监督体系这一大内容中，进一步明确要加强行政监察和审计监督。因此，如何充分发挥审计在权力运行监控体系中的作用，对于健全权力运行监控体系，保证权力健康运行，促进国家监督体系的整体合力，都是十分必要的。

三、审计与权力运行监控的内涵及联系

  （一）审计及权力的内含

我国"审计"一词最早见于宋代的《宋史》，是宋代中朝官署中的六院之一，为会计之府。从词义上解释，审计有审查会计账目的意思，具体是指审查核定财政收支、预算、决算等。"审计"的英文"Audit"，译为"查账"，同时有"旁听"的意思。

 国外学者对“审计”一词的解释较多。1973年，美国学者小A·西尔萨在《基础审计概念的说明》中认为，审计是指为查明经济活动和经济现象的表现与所定标准间的相符程序而客观收集、评价有关证据，并将结果传达给有利害关系使用者的有组织的过程。美国审计总局认为：审计，包括审查会计记录、财务事项和财务报表，就其全部工作来说，它还包括查核各项工作是否遵守有关法律及规章制度、是否经济和有效率及各项工作的结果，以便评价其是否已有效地达到预期的结果（包括立法机构规定的目标）。而日本学者三泽一在《审计学》中颇具见解地提出，审计是具有公正不伪立场的第三者就一定对象的必须查明的事项进行批评性的调查行为，还包含报告调查结果。

纵观古今中外学者对审计定义的分析，审计作为一个动词，主要是审查核对经济活动和经济事项是否符合相应标准。作为名词而言，审计还指审计机关及审计人员。因此，我国对审计有了一个全面的鉴定。《中华人民共和国审计法实施条例》第2条指出：审计是审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。

韦伯认为，权力意味着在一定社会关系里哪怕是遇到反对，依然能够贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上。

    权力有广义和狭义之分，广义的权力就是汉语所指的支配力量，包括社会权力和国家权力。狭义的权力专指国家权力，即统治阶级为了实现其阶级利益和建立一定的统治秩序而具有的一种组织性支配力。因此权力的本质就是支配公共价值资源份额的一种资格。当这种支配资格超出既定的权限范围时，就极易出现以权谋私。这就是权力的风险性。

   （二）审计职能分析

    关于审计职能的研究，审计署审计科研所在《国家审计与国家治理研讨会综述》中认为，国家审计应具备权力监督、绩效评价预警风险和系统修复等职能。李厚喜在《国家治理视角下的审计职能定位分析》中认为，在国家治理视角下审计职能定位包括经济、政治、社会等三大治理层面职能。姚振飞在《关于我国政府审计职能与作用的探讨》中认为，政府审计包括经济监督、经济鉴证、经济评价三大职能。

审计监督的目的在于控制被审单位财政、财务收支及其有关经济活动,使其在规定范围内正常运行。审计监督是针对经济活动已经发生的事实和客观存在，依照有关经济法规、既定经济原理、适用的经济标准等来衡量判断经济活动的真实性、合法性、效益性。审计的这种监督职能，与其他类别的经济监督有着本质的区别。它是一种“独立”的经济监督，审计主体是专职的，与被审计单位无直接的利害关系;审计监督还是一种比较“间接”的经济监督，它不介入经济活动的各个业务环节及操作程序之中。此外，审计监督还是一种综合的经济监督。

    审计职能除了经济监督职能，还包括审计鉴证与审计评价两大重要职能。

    审计鉴证职能是指审计机关和审计人员对被审计单位财政、财务收支等相关经济资料进行检查和验证，确定其财务状况和经营成果是否真实、公允、合法、合规，并出具书面证明，以便于为政府提供确切的信息，并取信于社会公众的一种职能。审计鉴证主要体现在对经济活动的鉴证。通过对被审计对象经济领域及经济活动作出鉴定，反映出被审计对象是否在其法定职责内行使相关财权，是否做到廉洁政治与民主建设。

    审计评价职能主要体现在审计机关按照既定的审计目标对被审计单位进行监督与鉴证后对审计事项发表审计意见。审计评价是审计报告的重要组成部分。在经济责任审计的审计报告中，除了对财政、财务收支作出评价外，还要对被审计对象内控制度、重大经济决策、廉政建设和管理水平等进行评价，即对一观三化一廉方面的评价。此外还包括对任期内单位存在的违规违纪问题，领导干部应承担的主管责任和直接责任进行合理划分，明确责任。

审计的评价职能是建立在依法、独立审计的基础上的。审计评价直接关系到审计结果的好坏。同时也是突出审计监督最有力的体现。被审计对象履行经济等相关职责是否到位，是否合法合规等将直接在审计评价中体现。

关于审计职能，学术界比较认可的观点是，国家审计侧重监督职能，内部审计侧重评价而社会审计侧重鉴证。虽然侧重有所不同，但随着我国市场经济的日趋完善，国家政治体制不断健全，审计职能也在与时俱进，审计职能的内涵也越来越丰富。国家审计三大职能相互联系紧密联系，重要性水平随之提升。以国家审计为例，国家审计对经济的监督作为一项基本职能，是审计鉴证与评价的基础和前提。而审计鉴证是审计监督的基本手段，促进审计评价更加客观、科学。审计评价则是对审计监督与鉴证的升华，是保障审计在国家治理发挥作用必不可少的一步。要全面发挥出国家审计制约、促进、证明等衍生职能作用，那么必须充分运用审计的这三大职能。

   （三）国家审计的作用

   《中华人民共和国审计法》第一条规定：为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法。

刘家义审计长提出：审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分。由此可见，国家审计不仅在维护国民经济健康发展方面发挥着重要作用，在国家治理、廉政建设、民主法治等方面都起到至关重要的作用。

国内研究普遍认为，审计特别是国家审计不仅在促进经济社会的健康发展中起到突出作用，在国家治理民主建设等方面也有着重要的作用。前审计长李金华也曾指出，国家审计是国家治理的工具，在国家治理过程中发挥不可替代的作用。国家审计关注责任，既是推动民主建设的需要，又是维护法制尊严的需要。孙永尧在《论国家审计的职能和作用》中认为，国家审计不仅是民主与法治的产物，而且也是推动民主与法治的工具，它是在法律框架下对政府及公营事业运转的成果和效益进行检查和评价的一项专业活动，不仅有审计监督和评价职能，而且还有司法和民主职能。

审计的作用建立在审计职能发挥中得以体现，总体上可以归为两大主要作用。一是保障经济社会健康运行。维护国家财经秩序可以说是审计经济监督职能衍生的根本作用。国家审计相较社会审计及内部审计，其显著性表现在监督国家宏观调控政策的实施方面具有独特的作用。国家审计机关利用国家审计的监督职能，充分发挥其在监督宏观政策实施方面的作用，体现了市场经济的内在要求。透过财政、财务收支情况审计，检查并监督我国财政、金融等经济管理部门贯彻执行国家宏观调控政策是到位，并根据监督结果及时反馈审计信息，重点关注普遍性、苗头性、倾向性问题，为各级政府、决策机关适应市场经济变动提供宏观调控的有效依据。

审计监督作为国家监督体系的重要组成部分。特别是在当前事权与财力失衡的普遍情况下，有效发挥审计对财政收支、财务收支等经济活动的监督，保证国家财产安全，维护人民根本利益不仅是国家治理的重中之重也是市场经济条件下的必然选择。

    二是实现国家良治。审计是保障经济社会健康运行的免疫系统，最终服务于国家治理。国家审计的本质决定了在国家治理中的定位。审计的预防、揭示、抵御三大作用在国家治理中有着特殊的意义，他们承担着对国家治理监督与制约的职责。

    预防，就是审计通过对审计事项的监督，对经济社会运行中存在的潜在的隐患起到警示、防范的作用。可以说，审计是我国经济安全的警示器，是预防腐败滋生的源头性举措。俗话说，凡事预则立，不预则废，在国家治理过程中，预防并防范风险是特别关键的。

    审计揭示对于国家治理的意义在于它揭露和查处违法违规、铺张浪费等损害人民群众利益、危害国家安全、破坏民主法治的行为，揭示体制、机制的缺陷及漏洞。审计预防是事前举措，而审计揭示则表明在问题发生的现在指出问题，进而做到防范风险。这是一个循环往复的过程，更是促进廉政建设、民主法治，实现国家良治缺一不可的必要环节。所谓的审计抵御功能的发挥是指通过审计监督推动完善健全规章制度，牢固构筑抵御腐败易发高发、钻制度空子等不利于国家治理的铜墙铁网。 

  （四）权力制约与监督的必要性

   我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，人民赋予国家行使权力。我国的国家性质决定了国家权力行使的最根本出发点必须要对人民负责，一切服务人民。而显然，权力的局限性使其极易出现方向的偏差，一旦权力持有者超出法定职责控制这种支配力，必将对人民造成失信和利益的损害。因此，对权力行使监督与制约是保证国家权力安全运行、保障人民权力服务人民的双重选择也是必要手段。

  （五）国家审计与权力运行之间的内在联系

    权力运行是审计监督的对象。国家审计一方面是对权力运行进行制约与监督的重要手段，另一方面也是促进权力运行更加透明合理的助推器。二者的关系是相辅相成的。

  （六）审计行使权力运行制约与监督的方式

 一是确保审计内部自身的独立性。审计法明确规定，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。确保审计的独立性需要法律制度的保障。在法律赋予的权限下，国家审计依法监督与审查是保证权力在阳光下健康运行的起点。独立性是审计的本质特征。审计机关及审计人员不仅要做到形式上的独立，即与被审计单位、被审计人员保持独立的利益关系，保持审计资料的真实、完整、客观。同时还要做到实质上的独立，即审计人员在执行业务工作时在思想上、精神上不受被审计单位的影响，不受利益驱动，保持独立思考、独立审计，严格审计。习近平总书记指出“打铁还需自身硬”，审计人员只有在思想上独立、业务上精明，不断在审计发现问题上下功夫，对发现的问题一查到底，才能切实发挥在权力运行中的功效。

 二是增强与其他监督体系的合作。按照监督领域划分，我国权力监督体系包括：政治监督、法律监督、经济监督、民主监督等。政党、立法、行政、司法监督等属于政治监督范畴。法律监督是指以现有的法律法规制度约束监督，一般法律监督是各类监督的依据。经济监督主要是指审计、财政、税务、金融、工商监督等。民主监督主要集中在人民监督和媒体、网络等舆论监督。审计作为一种经济监督手段，虽然随着我国国家发展的需要，已不仅仅是单一的经济监督，也兼备了一定的司法、民主监督职能。但是，审计监督的力量还是薄弱的，事实表明，审计监督只有与其他监督机制相结合，才能有效发挥出其重要的角色作用。要在制度上整合各种监督力量，构建权力监控体系，不断加强各监督部门的沟通、协作，形成有效的监督管理体制和机制。

    根据审计在权力运行中发挥作用的环节来看，审计行使权力运行制约与监督的方式主要有财政审计、行政事业审计、企业审计及经济责任审计等。

    一是通过财政审计，监督财力征收权及分配权。主要形式为对国家预算收入的征收权、预算资金的安排和分配权进行制约与监督。对预算收入征收权监督包括对各类税费征管的审计，检查税务部门和非税收入征管部门（包括海关、国库等）是否足额上缴税款，减免税款是否合规等，促进实现相关部门财力征收权的合法性、有效性；还包括对各类行政性收费征收的监督。对预算资金安排和分配权的监督包括预算编制、调整是否科学、合理、准确，是否细化预算安排等，同时还包括审查财政支出结构是否合理、有效等。

    二是通过行政事业审计，监督资金支配权。行政事业单位是各种违法违纪等腐败行为的易发、高发部门，因此定期加强对行政事业单位资金管理、配置及使用的审计，是促进廉洁行政，打造阳光政府，维护社会稳定的重要手段。主要形式体现在对重点领域、重点部门、重点资金、重点内容进行审计监督，进而减少各种种铺张浪费，提高财政资金的使用效益。

    三是通过国有企业审计，监督国有资产管理权。国有资产是人民的财产，国有资产管理、处置是否得当直接关系到人民财产的完整性及是否能够保值增值。因此，必须加强对国有资产管理权的制约与监督。主要形式有：审查国有资产的真实性和合法性，重点关注有无监督滥用权力侵吞挪用转移国有资产和国有资金的违法乱纪行为；审查重大决策的科学、合规、效益性，关注国有资产的质量和营运情况；审查改制企业，重点关注有无国有资产流失等。 

    四是通过经济责任审计，，监督党政（部门）领导干部经济决策权。经济责任审计是审计在权力运行中发挥制约与监督作用的重大创新，也是较全面地反映审计监督职能的重要环节。主要形式为审查领导干部行使经济决策权的科学性、合规性、民主性和效益性，从“一观三化一廉”即落实科学发展观情况、权力运行公开化、资源配置市场化、操作行为规范化及促进自身廉政建设方面着手，关注领导干部经济责任履行情况，从源头上预防和惩治腐败，实现干部清正。

四、本市公务支出公款消费专项审计案例研究

本文以本市公务支出公款消费专项审计为例，阐述通过公务支出公款消费审计对政府公共权力运行实施监督的必要性，分析本市目前公务支出公款消费存在的现状，结合当前审计采取的主要方法，进一步揭示当前审计监督权力运行存在的难题与不足。

（一）审计监督公务支出公款消费的必要性

从时代背景角度分析。自党的十八大、十八届三中全会召开以来，公务支出公款消费作为党政机关、行政事业单位的一项重大支出，是是否遵守中央“八项规定”、我省“28条办法”和“六个严禁”等有关政策的集中体现。特别是，自2013年下半年党的群众路线教育实践活动开展以来，各级机关（单位）弘扬艰苦奋斗、勤俭节约的优良作风，倡导在公务活动中树立节俭观念，厉行节约、反对铺张浪费，进一步促进建设节约型社会，打造清廉政府形象的必然要求。

从公务支出公款消费的内容分析。公务支出公款消费是指财政预算安排的各项商品服务支出，包括“三公经费”、会议费、培训费、差旅费、办公费及其他资本性支出中大型修缮、设备购置等支出。公务支出公款消费本身就包含了财力征收权、支配权，资金支配权，国有资产管理权、重大事项决策权等关键权力。因此，对公务支出公款消费进行审计监督是包括财政审计、行政事业单位审计、经济责任审计等审计监督方式的集中表现，也是审计制约与监督权力运行最直接的方式之一。

从以往“三公经费”存在的问题分析。国家审计是国家治理的重要工具。国家治理的首要目标就是政治目标,其第一要务就是保持政府审计的信息公开。王海兵在《政府审计参与国家治理的理论基础和路径选择研究》一文中提出，在“三公经费”中，往往存在政府审计信息公开未落到实处，公众无从得知“三公消费”的支出数据是否准确无误，相关部门未对资金具体去向作出合理分析与详细说明，而是仅公开一个汇总数据。行政权力极大地驱动着公共资源配置与运用，不合理的权力干预极易导致预算约束 “软化”。揭开“三公经费”问题表层，不难发现其背后隐藏着权力的僭越和寻租，把握好“三公经费”审计的突破口在很大程度上有助于监督政府部门及人员权力的合理运用。

从审计职责角度分析。审计肩负人民受托责任，而公务支出公款消费审计归根到底是对人民监督公共权力行使的直观表现。公共权力的赋予来自人民，审计机关及审计人员不仅要保持委托人与受托人的关系平衡，更关键的一点是客观公正地履行审计职责。通过对公务支出公款消费进行审计，揭示公共权力运行中存在的各大隐患及漏洞，预防公职人员滥用权力，公款吃喝，浪费人民财产等现象的越演越烈，从而筑起抵御奢靡之风的反腐城墙。

   （二）审计监督公务支出公款消费的方式

本次本市公务支出公款消费专项审计按照省统一部署——自查与抽查相结合。在审计自查阶段，审计机关组织本市106家预算单位对本单位及下属单位填报公务支出公款消费情况自查表及公务支出公款消费重点支出项目自查表。审计人员做好原始自查表的核对、校验及汇总工作。重点关注有无错报、漏报、重报等现象。充分运用校验汇总工具，重点关注校验软件提示错误、校验提醒注意等地方；结合EXCEL汇总、筛选、排序等功能，将106个自查单位接待费中住宿费、餐费、礼品土特产，因公出国（境）经费，公车超编数量等明细进行分类汇总与排序，并从中筛选各项支出金额较大的单位进行重点调查。

在抽查阶段，国家审计机关负责24家一级预算单位本级的审计抽查，内部审计对15家二、三级预算单位2013年度的公务支出公款消费情况进行抽查。审计人员围绕公务支出公款消费七大内容，高度关注大额公务支出。采用分工负责制、协调合作的方式落实具体抽查单位到每一位审计成员；充分运用行政事业审计分析平台的功能，快速高效地掌握被审计单位“三公”支出等基本情况。此外，延伸三家本市政府协议定点酒店，对相关单位在酒店的各类业务接待费往来支出，会议费、培训费等往来情况做重点调查。

在审计力量组成方面，本次公务支出公款消费审计由国家审计、内部审计、计算机审计等组成，由审计局局长任组长，经责科、法制科、计算机审计、内审指导中心等科室共同参与审计，高度重视本次审计工作，突出三公经费审计的重要性水平。

在审计覆盖面上，本市公务支出公款消费审计抽查面为一级预算单位三分之一，市教育局下属学校、国有企业等也已由教育局、国资办牵头组织开展审计抽查。覆盖面之广更加凸显本次审计监督的特殊意义。由此可见，审计监督公务支出公款消费的方式方法较多样化，审计思路清晰、重点突出、计划有序，为审计更好出成果奠定了基础。

   （三）本市公务支出公款消费审计现状

为临界点衡量是否超标准，对于一些公用经费基数大的单位，则很难发现公务接待存在的潜在问题。此外，本市会议费、培训费管理使用等并没有统一的标准，因而即便审计发现该问题时，也很难做出问题定性，从而达不到预期审计监督的效果。

经过本次公务支出公款消费审计，本市在公务支出、公款吃喝等方面存在若干问题，主要是：

一是部门预算不细化。本市公务支出公款消费中存在的共性问题之一：部门“三公”经费未安排预算，而是年初对各部门下达“三公”经费控制指标，各部门“三公”经费在各种工作经费中开支。在部门预算中会议费预算只对人代会、政协会议、全市干部大会等大型会议单独安排预算；培训费预算只对教育、人事、组织等担负培训职责的部门单独安排预算；其他部门单位的会议费、培训费主要从公用经费及工作经费中列支。预算直接反映财政分配权，“三公”经费无预算，直接导致了公务接待费、公车运行及维护费、因公出国（境）等财力分配没有明确的使用约束，因此极易出现三公经费使用随意，怎么用、用到哪、谁在用等问题接踵而至。

二是权力制衡执行不到位。虽然目前已有《关于开展权力制衡工作的通知》要求在全市开展重点以正职不直接分管本单位财务、人事、基建工程、物质采购、项目审批、资产、资源等七个方面为主要内容的权力制衡工作，但在本市公务支出公款消费审计抽查中发现一些单位财务管理中依然存在一把手财务“一支笔”现象。这反映出本市部分单位权力得不到全面的监督，是事权与财力失衡的直观表现。

三是车辆管理方面。由于本市所在地区尚未进行车改，因此公车管理存在的问题较多。（1）公车购置及运行费用占三公比例仅次于接待费，且支出较上年有所上升；（2）公务用车超编情况多；（3）车辆未纳入政府集中采购定点维修，单位车辆管理内控制度不健全。车辆管理存在的问题直接反映出国有资产管理权的缺失，在审计抽查中，部分单位实有车辆与财政车辆定编数不一致，车辆编制杂乱，占用下属单位车辆、接受企业捐赠、上级部门下拨车辆等问题较多；事业单位由于车辆未纳入编制管理，造成公务用车编制数无法核定，车辆管理更加困难。

公车管理存在的漏洞为公共权力的失衡创造了条件。一方面由于大量公车使用，特别是尚未车改地区极易出现公车私用、公车浪费等问题，另一方面由于公车管理体制、机制制度不斜街，极易造成权力的失衡、滥用。因此，加强公务用车管理是约束、制衡权力运行的重要举措。

四是津补贴方面的问题。本市公务支出公款消费审计发现部分单位以加班夜餐补贴、超额缴存住房公积金、超标准补贴伙食费等形式变相发放职工补贴。违规发放津补贴问题是公务员收入分配秩序失衡的表现，更是诱发权力寻租和滋生腐败行为的巨大隐患。2013年，监察部、人社部、财政部、审计署共同颁布《违规发放津贴补贴行为处分规定》对津补贴发放做出全面、详细规定。

此外本市公务支出公款消费还存在在公务接待费中列支礼品土特产、娱乐性消费等共性问题。

   （四）审计监督公务支出公款消费面临的难题

公务支出公款消费七大内容中包含着政府公共权力中财力分配权、资金支配权、国有资产管理权及重大经济事项决策权等。这对审计监督公务支出公款消费提出了更高的要求。审计在监督公务支出公款消费中面临的困难主要有以下几方面：

一是审计涉及内容多，范围广。公务支出公款消费七大内容包含了公共权力运行的各项权力，再加上三分之一的抽查面给审计人员增加了时间跨度及权力监督的难度。

二是审计面临屡审屡犯情况。在抽查本市的24个一级预算单位中，审计监督常遇到被审计单位相同问题重复出现，审计整改不到位流于形式、财经意识不强等问题。因此，给审计监督权力运行带来一定的困难，审计成效大打折扣。

三是审计作用难以有效发挥。国家审计虽然在经济方面的监督逐步向更广的范围和更深的层次发展，近几年随着计算机审计技术的逐渐成熟及内部审计的有效开展，审计效益性越来越明显。但由于社会认识水平、思想观念、管理体制等方面的差异，影响着审计作用的充分发挥。且审计并不具备司法职能及权力，审计结果只能移交相关司法、监察部门，审出了问题往往不了了之现象依然是审计面临的重大考验。

四是审计人员水平参差不齐。虽然本市公务支出公款消费投入了较强的审计力量，但依然存在审计人员水平相差较大等情况。一方面，新生代审计力量由于审计经验积累不足，易出现对问题不敏感，抓不住重点；另一方面，在内部审计中，由于内审人员平常接触审计业务较少，易存在目标不明确，对业务生疏，在查找问题方面还比较欠缺。这也是本次“三公经费”审计较为薄弱的地方。

    四、改进措施与建议

 针对当前审计制约与监督权力运行的现状，本文提出几点建议。

 (一)树立正确的思想意识观念与审计信仰。哲学上讲物质与意识，物质决定意识，意识对物质具有能动的反作用，正确的意识促进事物的发展。审计机关及审计人员在依法行使审计监督权时务必树立起正确的审计观念，摆正位置，恪守本职。审计机关应该改造并传承积极向上敢于揭露敢说真话的审计精神信仰，给予审计人员精神动力与支持，并多为审计人员提供学习业务技能的机会。作为外部环境及被审计人员而言，应当自觉倡导接受监督，不断强化正确的财经意识，规范公共权力的行使。

   （二）加强多种审计监督形式的结合。审计监督主要包括预算执行审计监督、行政事业单位审计监督、政府投资项目审计监督及经济责任审计监督等形式。由于单一审计形式下审计内容容易出现千篇一律，审计成效不显著等制约与监督权力运行的薄弱化，从而造成权力行使者容易出现审计疲劳，应付心理。因此，应当加强多种审计形式的结合，加大审计监督的范围，充分挖掘审计制约与监督权力运行的潜在作用力和整体合力，从而进一步提升审计质量。

（三）不断创新审计方式方法。传统的审计方法主要是以账面审计为主。因此，审计监督容易局限于账面内容。当前账面显示信息越来越隐化，单纯从账务、报表等已很难发现潜在的风险。审计机关应加强审计方法的与时俱进，如公务支出公款消费审计一方面应坚持计算机等信息化审计方式的运行，还可以在审计人员构成方面实行多样化，优化审计整改可追踪审计。即，审计机关针对被审计单位出现的问题整改在审计结束的一个期间内二次检查整改情况考察，并将整改情况作为部门考核的重要依据。

（四）注重提升审计结果运用。在审计监督过程中往往会出现被审计对象对审计结果不够重视、协作配合衔接、审计监督措施得不到预期效果、成果转化慢等问题，导致审计监督容易被弱化。审计结果运用是审计工作的关键和目标，是其完善国家治理最有效的途径。因而，在审计过程中应不断整合审计监督力量，积极探索审计结果运用方式。如在经济责任审计中，为充分运用审计资源，各级党委、政府部门要根据本地实际制定出经济责任审计成果运用制度，并将审计意见整改结果与干部考核打分等相结合。

（五）强化审计监督与其他监督方式的联合。审计监督需要加强与司法、纪检监督、舆论监督等形式的合作，强化党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，形成合力。共同构建一个目标一致、相互独立，相互制约共同作用的全面、严密的权力监控体系网络，充分发挥监督的整体优势。如今年本市村级财务审计积极与纪检监察多次合作办案，深化审计认识，审计取得明显的成效是最好的例子。

（六）完善我国监督体制机制。审计要完全依法独立行使监督职能，需要一个完善的、先进的体制、机制提供制度保障。促进审计监督真正发挥出制约与监督作用，而不是流于形式，同时能够弥补审计监督的局限性，既严惩违规用权，又能够保护审计人员。

五、研究结论

审计作为维护国家经济秩序的“安全卫士”，促进廉政建设的利箭，在当前全面深化改革过程中日趋重要。纵观国家审计的本质、基本职能、表现形式及其突出的专业性，不难发现审计监督在我国监督体系中弥补了其他监督的不足，是健全权力运行制约和监督体系的关键环节。充分发挥审计在权力监控体系中的作用关键在于创新审计方式、提升审计结果运用及制度建设方面，对于打破传统审计局限于经济审计的观念，强化审计制约监督权力运行都有着深远的意义。当前，审计在权力运行监控体系中的作用研究这一课题还尚未形成系统的研究，在十二五新时期充分挖掘审计之于权力运行的作用对审计自身建设和国家治理都有着重要的意义。

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  本文关键词：国家审计提升政治信任的机理和路径，由笔耕文化传播整理发布。