中央企业领导人员经济责任审计的现状及其特征研究

发布时间：2016-12-02 09:08

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中央企业领导人员经济责任审计的现状及其特征研究 投稿：洪娸娹

 

 

一、中央企业领导人员经济责任审计的历史沿革伴随着我国国有企业改革经历了一个从放权让利到推进法人治理结构的过程，我国中央企业领导人员经济责任审计（以下简称中央企业经济责任审计）也不断完善：（一）起步探索阶段（2000年～2004年）1998年，国务院根…

财务评价在审计评价中处于重要的核心的地位。在国有企业领导入经济责任审计中，财务评价是国有企业经济责任审计评价的立足点和出发点。传统的财务管理理论认为，追求利润最大化是企业经营的最终目标。现代的管理理论认为，利润最大化只是企业经营的目标之一，企业经营还…

腐败治理是国家治理中的一项重要任务。腐败主要是以下几方面原因引起的：受经济利益驱使，腐败主体为了自身的利益而做出损害公共利益或他人的行为；权力高度集中和滥用，权力在行使过程中有可能偏离为公共利益服务的目标，成为少数人谋取私利的工具；监督机制缺失，权力…

 

作者：李晓慧金彪

审计研究 2014年02期

　　一、中央企业领导人员经济责任审计的历史沿革

 

　　伴随着我国国有企业改革经历了一个从放权让利到推进法人治理结构的过程，我国中央企业领导人员经济责任审计（以下简称中央企业经济责任审计）也不断完善：

 

　　（一）起步探索阶段（2000年～2004年）

 

　　1998年，国务院根据《稽查特派员条例》向国有重点大型企业派出稽查特派员，以财务监督为核心，代表国家行使监督权力。2000年，稽查特派员制度又进一步转化为监事会制度，这与审计机关依据《审计法》对国有企业财务收支开展审计监督的职责形成重复监督的局面。在此背景下，审计署以1999年5月中共中央办公厅和国务院办公厅颁布的《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，以及党的十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出“实行企业领导人员任期经济责任审计”的要求为契机，从2000年开始，着手考虑开展中央企业经济责任审计，初步摸索出“摸家底、揭隐患、促发展”的中央企业经济责任审计总体思路。

 

　　（二）全面提高阶段（2005年～2009年）

 

　　2005年开展的中石油集团原领导人员经济责任审计，给中央企业经济责任审计注入了新的思路和审计理念。此次审计中，审计组跳出常规思维，对占中石油半壁江山的大庆油田面临后备资源严重不足、设备维修和改造严重落后等重大问题进行了认真研究，并向国务院作了专题报告，审计在促进企业可持续发展方面取得了重大突破。同时，2006年，新修订的《审计法》颁布，经济责任审计的法律地位得到正式确认。党的十七大和十七届四中全会，更是明确提出要健全、完善经济责任审计制度。这些均促使中央企业经济责任审计的层次和水平得以全面提高，扩展到“把握总体、揭露隐患、服务发展”，开始将维护国有资产安全、促进企业可持续发展作为两大审计目标，做到监督与服务并重。

 

　　（三）深入发展阶段（2010年至今）

 

　　2010年10月，中共中央办公厅和国务院办公厅颁布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称两办规定），对审计对象、审计内容、审计程序、审计评价与结果运用，都有了更为明确的规定。这标志着经济责任审计全面走向法制化、规范化轨道。2011年7月，审计署出台《深化经济责任审计工作的指导意见》，对贯彻两办规定作出具体部署。上述政策规定标志着中央企业经济责任审计的工作思路和审计内容更为清晰，逐步形成了“强化管理、推动改革、维护安全、促进发展”的总体思路。这样，中央企业经济责任审计更加强调对权力的监督制约和责任的落实，已从查处违法违规问题转变为对重大违法违规问题和完善体制提升绩效问题“两手抓”的局面，在促进企业科学发展，推动国企改革方面开始发挥更大作用。

 

　　二、中央企业经济责任审计现状分析

 

　　通过对《中国审计年鉴》和2000年以来审计署审计长受国务院委托向全国人大常委会所作的审计工作报告、审计结果公告等公开资料进行统计整理，我们分析出中央企业经济责任审计现状如下：

 

　　（一）审计数量和审计范围总体趋于平稳

 

　　1.从审计数量看,2000年至2011年，审计署受中央组织部等部门委托，共对55户中央企业开展了93次领导人员经济责任审计，平均每年审计7.75户，户均审计1.69次，2009年以来审计数量在10户至12户之间，总体趋于平稳。2000年、2002年、2003年开展中央企业经济责任审计较少，主要原因是2000年和2002年以开展中央企业财务收支审计为主,2003年审计署因对原国家电力公司领导班子经济责任审计投入力量较多，故未开展其他经济责任审计。

 

　　2.从审计范围看，审计署开展的主要是中央管理的重要骨干企业（以下简称中管企业）领导人员经济责任审计，并且做到了全覆盖，审计范围相对稳定。根据统计，2000年至2011年审计的55户中央企业中，共有52户为中管企业，另有3户企业为国资委等其他部门负责监管的中央企业，对中管企业的审计量占94.55%。

 

　　（二）审计类型以离任审计为主，审计对象基本为个人

 

　　1.从审计类型看，2000年至2011年，开展中央企业经济责任审计以离任审计为主，总量达到79.57%，尤其是2004年至2009年全部为离任审计，但2010年以来加大了任中审计的比重，且有增加趋势，2010年和2011年任中审计的比例分别达到60%和60.67%，均超过了当年的离任审计。

 

　　2.从审计对象看，基本是对企业法定代表人的审计，但在2003年及以前，审计署开展了部分中央企业领导班子的经济责任审计，这也包含有一定的特殊背景。如2003年审计署对原国家电力公司领导班子经济责任审计时，就存在着该公司原总经理高严涉案潜逃的背景因素。

 

　　（三）问题金额较大且领域较为集中，领导人员主要承担主管责任

 

　　1.从审计结果看，近些年的中央企业经济责任审计发现的问题金额较大，且主要集中在企业损益不实和因重大经济决策失误造成国有资产损失、潜在损失和流失两大方面。2003年至2011年，审计发现企业损益不实金额661.92亿元，户均8.27亿元；发现因决策失误造成的国有资产损失、潜在损失和国有资产流失金额654.56亿元，户均8.18亿元，问题高发期主要集中在2005年及以前。

 

　　2.从责任界定看，企业领导人员对具体问题承担主管责任居多，承担直接责任较少。2003年至2010年，审计查出违规金额1289.55亿元，其中领导人员主管责任金额占96.37%；管理不规范金额2169.75亿元，其中领导人员主管责任金额占96.74%；损失浪费金额367.11亿元，其中领导人员主管责任金额占97.65%。

 

　　3.从审计结果利用看，领导人员本身涉嫌经济问题的较少，2003年至2010年，共有3名被审计领导人员涉嫌经济问题，涉及金额5820万元，1人被撤职，1人被移送司法机关。但其他人员因审计被降职撤职、移送纪检司法情况较多，2003年至2010年，共有336名其他人员被降职撤职、移送纪检司法机关或接受其他形式处分。

 

　　三、中央企业经济责任审计的特征分析

 

　　（一）中央企业经济责任审计是从“事”入手、通过审计“人”的经济责任实现对责任人权力运用情况的监督和约束

 

　　中央企业经济责任审计主要从以下“事”入手：一是贯彻执行国家宏观经济政策与决策部署，推动企业科学发展情况；二是重大经济决策情况；三是企业经营活动和财务收支的真实、合法和效益情况；四是企业治理和管控情况；五是领导人员遵守有关廉洁从业规定情况。审计人员评价这些事项形成审计结果，并将审计结果人格化为对“人”经济责任的认定，最终形成对“人”履职情况的审计意见。干部监督管理部门通过利用经济责任审计意见对“人”进行考核、任免、奖惩，从而实现对责任人权力的约束，促使其在履职做“事”时更加规范、有效。

 

　　（二）中央企业经济责任审计是一种联合审计而非独立审计

 

　　从功能发挥上，中央企业经济责任审计通过由纪检、组织、人事、监察、审计、国资监管等部门组成的中央经济责任审计联席会议制度，把组织监督、纪检监督和审计监督有机结合起来，审计本身起到“探雷”作用，纪检监察部门“排雷”跟进，组织人事、国资监管部门对“埋雷”者进行责任追究，多方联合互动才能促进审计结果的有效利用。从技术方法上，中央企业经济责任审计不仅综合运用检查、观察、询问、分析程序、计算、监盘、函证等传统的财务收支审计方法，而且综合使用内部控制自我评价法、企业商务分析框架、障碍树分析法、事件分析法、因果分析法、头脑风暴法、蒙特卡罗方法、PEST分析法、SWOT分析法等风险评估技术方法，通过综合运用各种审计技术方法，以求获得完整的审计证据链条，支持审计结论的发表。从内容上，中央企业经济责任审计已由以审财务为主转向审财务、审机制、审控制、审风险相融合；由审结果为主转向审过程、审责任人的动机、审结果相结合；由“一把手”审计转向多层次经营者审计和多方面专项审计并重。

 

　　（三）中央企业经济责任审计基于但明显区别于传统的财务收支审计

 

　　财务收支审计侧重于对被审计单位的资产、负债及损益的真实性、合法性的审计，是经济责任审计的基础，尤其是目前中央企业利润造假、财务报表舞弊等现象仍在一定程度上存在，财务收支审计仍然是中央企业经济责任审计的重要组成部分。但由于经济责任审计的对象是责任人；审计和关注点需要把审计“报表”与“机制”、审计“控制”和“风险”、审计“结果”和“过程和动机”、审计“某一时点静态情况”和“系统动态情况”衔接起来；审计目标囊括了治理目标、权力控制目标、舞弊控制目标、绩效目标、社会责任目标和可持续发展目标；审计结果运用包括审计结果公告、干部履职评价、企业经营管理整改、干部选拔任用以及违法案件移交，这些显著与传统的财务收支审计不同。

 

　　（四）中央企业经济责任审计实质上是一种具有中国特色的绩效审计

 

　　国际上普遍比较推崇绩效审计（即5E审计），绩效审计就是针对投入是否节约（即经济性）、过程是否具有效率（即效率性）、结果是否达到目标或实现公平和谐（即效果性、公正性和环境性）进行审计。我国中央企业经济责任审计是现代审计适应中国政治、经济与社会特征而形成的具有中国特色的绩效审计。中央企业经济责任审计从对被审计单位财务收支真实性、合法性、效益性的审计，贯彻落实国家宏观决策部署情况的审计，公司治理和风险管理审计，到对被审计领导人员重大经济决策和廉洁从业情况的审计，都具有中国特色，但也包含着经济性、效率性、效果性、公正性和环境审计的精神实质。尽管在每一次中央企业经济责任审计中，经济性、效率性、效果性、公正性和环境性“五性”不一定都显性化，或者说可能其中某一个或几个属性比较明显，但中央企业经济责任审计的评价指标体系只有从经济性、效率性、效果性、公正性和环境性“五性”方面系统设计，，才能更加客观、整体系统地得出合理的审计意见。经济性审计是基础，效率审计是核心，但效果性审计、公正性审计和环境性审计却是从整体、宏观和长期视角评价被审计单位领导人员的经济责任，“五性”审计相互协调和互动。

 

　　四、中央企业经济责任审计的改进建议

 

　　（一）进一步扩大任中审计的比重，突出经济责任审计结果的运用

 

　　从分析情况看，开展离任审计虽能全面价领导人员任职期间经济责任履行情况，但存在滞后性，审计时领导人员往往已另有任用，且个人存在经济问题的情况较少，主要是对具体问题承担领导责任、主管责任或直接责任。要严格落实两办规定关于的要求还存在较大难度。因此，有必要进一步扩大任中审计比重，同时，鉴于“先审计后离任”的做法现阶段还无法实现，审计机关应当对审计频率作出明确规定，如任职年限超过三年以上的，必须开展经济责任审计，以便为组织人事、国资监管等部门对领导人员调整变动提供前置参考，改善经济责任审计结果的可利用性。

 

　　（二）加大对损益真实性和重大经济决策的审计，抓住重点领域和关键环节

 

　　损益不实和由于重大经济决策失误造成的国有资产流失和损失，依然是当前中央企业经济责任审计应当关注的重点领域和关键环节，目前中央企业经济责任审计中，对财务收支审计有弱化的情况，应引起高度重视。对损益真实性的审计，应重点关注企业为操控业绩、应对考核或追求有关排名，人为调节利润粉饰报表的问题，以及通过虚构业务套取资金私分等违纪违规问题；对重大经济决策的审计，要侧重于决策的科学、民主、合法合规和效益性，对当前中央企业普遍存在的重大工程项目建设、重大资本运作、重大物资劳务采购等要重点关注，对造成国有资产流失和损失的重大事项，要弄清违规情节、明确责任主体。

 

　　（三）重点揭示反映重大违法违规问题，加强对权力运行的监督制约

 

　　十八大以来，中央对反腐工作高度重视，要求做到干部清正、政府清廉、政治清明，习近平总书记更是强调，反腐要坚持“老虎”“苍蝇”一起打。在此方面，经济责任审计责无旁贷。中央企业普遍规模大、层级多、经济业务事项复杂，开展领导人员经济责任审计中更应贯彻落实好中央反腐倡廉的要求，进一步加强对重大违法违规问题的揭示反映力度。

 

　　（四）系统设计中央企业经济责任审计评价体系，确保审计结论科学合理

 

　　针对53户中管企业涉及17个国民经济重点行业，弄清每个行业特点下领导人员履行经济责任的内容和差异，对系统设计审计评价指标具有重要参考意义。基于上述因素和从长远考虑，中央企业经济责任审计评价指标体系应当以行业为基础，围绕经济性、效率性、效果性、公正性和环境性“五性”来进行系统设计，并将形成的评价指标体系应用到实践中并逐步修正完善。在实施的最初阶段，指标测算结果可以参考相关国际标准、国家标准和行业标准来进行以定性为主的审计评价，再经过5至10年的时间，逐步积累形成中央企业经济责任审计评价指标测算结果数据库，并通过建模分析，构建一个基于审计视角的兼具定性和定量评价功能的中央企业经济责任审计评价标准。

 

作者介绍：李晓慧，金彪，中央财经大学会计学院中央财经大学商学院

 

一、中央企业领导人员经济责任审计的历史沿革伴随着我国国有企业改革经历了一个从放权让利到推进法人治理结构的过程，我国中央企业领导人员经济责任审计（以下简称中央企业经济责任审计）也不断完善：（一）起步探索阶段（2000年～2004年）1998年，国务院根…

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本文编号：176990