50中国经济转型中的国家干预界限研究

发布时间：2016-11-29 12:04

本文关键词：中国经济转型中的国家干预界限研究，由笔耕文化传播整理发布。

JOURNALOFNANJINGUNIVERSI；·当代经济法学研究·；中国经济转型中的国家干预界限研究；方小敏；（南京大学法学院，南京210093）；摘要：中国经济转型期的国家干预具有区别于西方成熟；往往出现前者干预不足、导向的适应性干预和以传统的；后者干预过度的局面；和相应干预模式，以经济干预为特征的经济法应当以尊；关键词：转型经济；国家干预；市场竞争；

JOURNALOFNANJINGUNIVERSITY（Philosophy，HumanitiesandSocialSciences）№1，2013

·当代经济法学研究·

中国经济转型中的国家干预界限研究

方小敏

（南京大学法学院，南京210093）

摘要：中国经济转型期的国家干预具有区别于西方成熟市场国家的显著特点，就是以市场为

往往出现前者干预不足、导向的适应性干预和以传统的行政命令方式进行的强制性干预同时并存，

后者干预过度的局面。这不仅不能解决市场失灵的问题，反而成为阻碍经济体制深入改革和市场机“干预应当服从市场客观需要”必须建立市场经济条件下的新型干预理念制正常运行的桎梏。为此，

和相应干预模式，以经济干预为特征的经济法应当以尊重市场竞争机制为基础，增强市场导向型的反垄断干预的适用力度和能力建设，审慎适用行政命令式的干预措施。转型经济国家的经济干预除了要承担一般市场经济国家克服市场失灵、维护市场竞争的任务，还要担负起一系列与经济转型相适应的使命，通过市场导向型的国家干预，推动市场化改革，建设和完善市场经济制度。

关键词：转型经济；国家干预；市场竞争；市场导向；反垄断

一、问题的提出

国家干预与市场竞争之间的紧张关系由来已久，处在计划经济向市场经济转型进程中的

①国家，改革的成败也是系于如何分配国家和市场的力量的问题。

中国在改革开放前长期实行计划经济，国家对经济实行全盘控制、全面干预，市场没有生1992年确立社会主义市场经济体制，1993年修正的《宪法》存的空间。1978年实行改革开放，

“国家实行社会主义市场经济”第15条规定的基本经济制度，市场在资源配置中的基础性作《宪法》，“国家加强经济立法，，“国家依用受到的确认和保护。该条同时规定完善宏观调控”。这是国家对市场经济实行干预的宪法基础。法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”

国家干预经济的路径很多，在法律层面上，国家干预经济的基本法律形式集中体现为经济

②国家对经济的干预在我国极其普遍，法。促成了我国以国家干预经济为规范对象的经济法

《反垄断法》的蓬勃发展。2008年实施的是规范国家力量介入微观经济活动以维护市场竞争秩序的核心法律，清楚表明了我国对公权力干预市场竞争的必要性和规范性的认识，充分体现发展市场经济的意愿和能力的加强。在此之前，对经济秩序和了国家通过干预保障市场竞争、

经济环境的法律调整主要是调控法，包括直接调控法和间接调控法。前者是通过单方面发布行政命令或采取其他行政强制手段直接影响和决定生产的种类、数量和（或）价格以及投资的

①②

：《发展与发展政策》，2009年，参见斯蒂格利茨纪沫等译，北京：中国金融出版社，第264页及以下。：《经济法———国家干预经济的基本法律形式》，1995年。参见李昌麒成都：四川人民出版社，

南京大学学报︵哲学·人文科学·社会科学︶二〇一三年第一期

方向、数量和形式等，后者则是通过确定或影响工资、利率、税率、补贴等经济工具影响企业的间接影响企业和消费者的决策。行政命令式干预主要盈利能力和消费者的收入和消费水平，

行政机关有很大的自由裁量权和主观任意性，这样的干预不具有普反映行政机关的干预意愿，

适性，其适用的正当性需要在个案中予以论证。与之截然不同，反垄断干预是市场经济条件下建立在以维护市场竞争为宗旨的反垄断法基础上，体现市场经济内在的客观要的新型干预，

求，具有法定性、客观性和普适性，区别于行政命令式干预的任意性、主观性和条件性。

经过30多年的改革开放实践，中国在建设市场经济体制方面取得举世公认的成就，社会主义市场经济法律体系已基本建成。但计划经济的影响仍然根深蒂固，政府仍然保持着很大形成目前我国半计划半市场的体制，公权力对整体经济运行的控制和对微的配置资源的权力，

①观经济活动的干预成为阻碍中国经济继续良性发展和扰乱市场公平竞争秩序的最大威胁。

一方面是宪法和法律对国家干预经济的承认，另一方面是公权力对经济的干预延缓了市场化改革，阻碍了中国经济的深入发展，受到了质疑和批评。市场经济到底是否需要以经济法国家为龙头的国家干预？需要什么样的国家干预？处在从计划经济向市场经济转型的中国，对于深化改革、促进市场经济、完善经济法治至关对经济干预的界限在哪里？厘清这些问题，重要。

二、市场经济是否需要国家干预？

在亚当·斯密等自由主义大师看来，市场可以自发地实现资源的最优配置和社会利益的

②然而，最大化，国家干预是与市场竞争相冲突的。这一观点早已失去理论和经验支持。市场

政府干预可以克服市场失灵之弊端，已经成为常识，为此竞争法应运而生。特失灵不可避免，

别是在现代市场中，随着市场的普遍化、深入化、全球化的发展，经济规模异常宏大；而且虚拟经济、网络经济、跨国经济导致现代经济非常复杂。这使个体经济主体掌握信息、了解市场、决策经济的有限性愈发放大。在现代市场中，单靠传统的竞争关系形成的自发秩序，已不可能有效保障市场的效率和秩序。要确保整体经济的有序、持续发展，还应该有一种基于自发秩序之

③这只能通过外力的必要干预实现。上的有限的设计秩序，

中国因为长期受计划经济的负面影响，很多人对公权力干预经济特别敏感甚至忌讳。在经济法领域集中表现在关于经济法的概念之争中。以国家干预来表明经济法内涵的“需要干预经济关系论”受到不少批评，认为经济法定位于干预论未能考虑当代国家职能演变的现状，

④不少学者刻意避免使用“干预”也不符合中国现代市场经济运行的内在需要。一词，而以“调

”、“调控”、“管理”和等代替之。我国学界谈干预色变的主要原因，是没有区分国家纯粹基于维护和建设市场竞争的客观需要主权性质而采取的行政命令式干预以及基于克服市场失灵、

这两种干预交织在一起，而产生的市场导向型干预。在目前我国半计划半市场的过渡体制下，

增加了人们识别它们的难度。所以，承认市场经济条件下政府干预必要性的同时，主流观点坚

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“监管得越好，”，“最好的监管是审慎监管”，“最好的监管是使监管成为持认为越不需要监管

①②③④

：《发展转型：成败系于改革的进展》，《读书》2011年第5期。参见吴敬琏

：《自由秩序原理》，1997年，参见哈耶克邓正来译，北京：三联书店，第187－189页。：《经济法与民法视野中的干预》，《现代法学》2002年第4期。参见应飞虎等

：《干预论的缺陷与经济法的定位》，《中外法学》1999年第3期。参见云昌智

①国外研究成果表明，②为此我。多余的监管”反规制可以带来每年GDP0．5%的潜在增长率。

“必要干预论”、“需要干预论”、“谨慎干预论”、“适度干预论”等，国经济法学界明确提出了

要求区分不良干预和良性干预，这对于经济转型期的中国尤其重要。其经济学依据根植于规

③而回应性监管理论则构成其法社会学的理论基础。④制经济学发展成果，

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方小敏中国经济转型中的国家干预界限研究

作为新兴的市场经济国家，中国市场机制初建成，竞争文化刚起步。中国的市场及其主体有着一般市场和市场主体共有的追逐私利的本性，却还缺乏成熟市场的约束性机制和成熟市场主体的规范化品格。市场的自我协调、自发运作的能力差，单纯依靠市场配置资源、组织经

⑤经济转济，其成效和作用是有限的。正如斯蒂格利茨所言，欠发达国家市场失灵更为普遍。

中国正处在向完善市场经济过渡的经型中的中国也就更需要国家的适时干预和调整。何况，

济转型阶段，公权力不仅担负着所有市场经济国家普遍承担的保障已经存在的有效竞争秩序的职责，而且还面临着对抗计划经济残余任意干预、建设市场竞争机制的任务。在经济转型的中国，公权力对经济的干预不仅是市场失灵的补救，也是经济改革的动力。

在经济全球化不断深入的大背景下，本国经济的国际竞争力越来越成为各国经济干预重

⑥中“内国控制弱化、甚至各国反垄断法也呈现出国际控制强化”的发展趋势。点保障的对象，

单纯依靠企业在市场上的自发生长，不利于中国企业融入世国作为后发达国家参与全球竞争，

界市场。在国际法律规则认可的范围内，通过适度干预促进本国企业发展、激励企业提升创新能力和竞争能力、推动中国企业进入世界市场，不仅是合法合理的，而且是促进世界市场良性协调国内、国际两个市场健康发展的客观需要。竞争，

在金融危机席卷全球的特殊经济态势下，严格金融监管，加强国家干预在避免经济崩溃、社会动荡，恢复市场机制正常运行中的作用被充分认识和利用。而由于竞争政策和法律对抑促进创新、增长和就业方面的积极作用是中长期缓慢释放的，短时间内抑制通胀、制通货膨胀，

解决危机的效果有限，这使部分人对有效市场竞争的积极作用的信任度下降。值得庆幸的是，

⑦人们基于以往的经验教训，这次经济危机中西方社会对市场竞争的基本观念并没有改变。

清醒地认识到，政府采用货币政策、财政政策等宏观调控手段扩大需求、干预经济，可以维持短

⑧期的经济增长，但要从根本上走出危机，使经济稳定复苏，还是要靠各国政府与市场的合作，

进而达到全球经济供需的再平衡，重建竞争机制发挥作用的良好市场生态环境。

概言之，现代经济、转型经济、全球经济和危机经济，中国经济所处的这些现实境遇客观上决定了国家干预是维护市场竞争秩序、恢复市场机制正常运作和推进市场体制改革所必要的。

①②③④⑤⑥⑦⑧

，“OnPrudentRegulation，”HarvardInternationalReview，Winter2009．参见JoshuaAizenman

，“WIFO－Weissbuch：MehrBeschaeftigungdurchWachstumaufderBasis参见M．Boeheim，K．S．Friesenbichler，S．Sieber

”WettbewerbundRegulierung（WIFO，Wien），Teilstudie19，2006.vonInnovationundQualifikation，

：《政府为什么干预经济：政府在市场经济中的角色》，郑秉文译，1998参见斯蒂格利茨、赫特杰北京：中国物资出版社，

年。

JohnBraithwaite，ResponsiveRegulation：TranscendingtheDeregulationDebate，NewYork：OxfordUniversi-参见IanAyres，

tyPress，1992．：《发展与发展政策》，参见斯蒂格利茨第18页。

：《法律全球化：国际合并控制与美国、，参见肯尼斯·哈姆勒欧盟、拉美及中国的竞争法比较研究》安光吉、刘益灯译，漆：《经济法论丛》（第14卷），2008年。多俊主编北京：中国方正出版社，

，“ZurRollederWettbewerbspolitikinderInflationsbekaempfung———EinUeberblicküberkurzfristigerealisi-参见M．Boeheim

erbareMassnahmenzurIntensivierungdesWettbewerbs，”WIFO－Monatsberichte，9，2008，pp．693－706．：《发展与发展政策》，参见斯蒂格利茨第367页及以下。

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南京大学学报︵哲学·人文科学·社会科学︶二〇一三年第一期

三、国家干预是否有界限？

中国的现实经济生活中，国家干预无处不在，其中相当一部分是行政机关滥用公权或国有企业利用特权限制或排斥竞争、危害竞争对手和消费者、谋求不法利益的不良干预。不良干预主要归纳为干预过度和干预不足两类。干预过度表现为，对应当由、或者可以由市场机制自行解决的问题，国家权力不当介入，违背了市场经济中市场起第一性、基础性作用的基本原则。干预不足则表现为，对市场机制无法自行解决的问题、对市场失灵问题，只能通过国家权力的介入制止反维护或恢复市场竞争秩序，政府公权力如果不作为，就违背了其保障市场经济基本经市场行为，

济制度的国家职责。时而干预过度、时而干预不足，国家干预缺乏界限、少有约束，主要原因是国家干预客观能力的欠缺，抑或是国家干预主观愿望的不足；深层次体制因素在于，尚未厘清政府和市场的关系；法律实体规则不明确、程序规则不规范则是导致干预失范的法律因素。

国家干预缺乏界限、少有约束，维护传统体制顽固势力任意干预，阻碍市场导向型干预制度《反垄断法》的建设和实施。我国实施几年来，虽然取得了初步成效，但传统经济观念和体制约束妨碍市场机制发挥作用，集中表现为对行政垄断和国有企业垄断的反垄断干严重阻碍竞争执法，

预的不足和低效。反垄断机构包括行政执法机构和司法机构常常没有能力和决心对政府部门和国有垄断企业限制竞争、破坏市场的行为实施有效干预。例如，北京四家防伪企业状告国家质检

①而那些总局行政垄断案就被法院以难以令人信服的诉讼时效已过为由轻率地驳回诉讼请求。

凭借国有企业特权阻碍反垄断干预的典型案件更是普遍。如在2008年电信行业重组过程中，国有企业网通和联通的合并、中国铁通与中国移动的合并、中国电信收购中国联通部分资产的行

②2009年中国民航信息网络为，依法属于反垄断审查范围，商务部却未能顺利展开反垄断审查。

股份有限公司代表的国内多家航空公司联手抬高票价，明显构成违法的价格卡特尔，国家发改委

③2011年11月国家发改委披露就宽带接入问题对中国电信已着手进行调查，但最终不了了之。

最后以垄断企业作出承诺匆匆收案，执法机构没有对承诺是否足以和中国联通展开反垄断调查，

④在这些案件中，，弥补垄断损害、恢复市场有效竞争进行论证和说明。垄断行为限制竞争、破坏经

“不作为”济的影响明显，但反垄断执法机构无一例外地采取了策略。国家干预不足，导致市场经济法无法落实而降低了法律权威。究其原因，行政权力扩张和国有企业特权是混合经济体制的固有特征。体制性制约不能突破，表现在反垄断干预机制上，难以突破政府机关在计划经济下既得利益的束缚，无法依据市场客观的规制要求设立统一、独立、权威的反垄断执法机构，导致反垄断行政执法权分散化、低层次，不利于反垄断行政机构摆脱其他政府部门和利益集团（如国资委、行业监管机构、大型国有企业）的干扰和影响，作出独立、科学、公正的干预决策。

国家干预经济的界限不明确，重管制、轻市场的传统执法理念和对市场竞争法的陌生及消极2011年3月，执法，就会严重损害国家干预经济的有效性和说服力。例如，联合利华（中国）有限“不约而同”公司、宝洁、立白、纳爱斯四大日化企业地向各大超市发出调价函，通知部分日化产品4月1日起涨价。在国家发改委约谈有关企业要求稳定物价后，联合利华公开宣布暂停调价。5

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《价格违法行为行政处罚规定》月初上海市物价局认定联合利华（中国）有限公司构成第6条规

①②③④

：《行政垄断的本质及其救济———由“中国反垄断法第一案”》，《政法论丛》2008年第6期。参见白贵秀所引发的思考

：《联通网通合并涉嫌违法》，《经济观察报》2009年4月30日。参见王毕强

：《中航信涉嫌操纵机票涨价遭发改委调查》，《经济观察报》2009年5月16日。参见王毕强、刘伟勋

《发改委称电信联通承诺降低上网费》，《新京报》2012年3月15日。参见

“散布涨价信息，定的扰乱市场价格秩序”的价格违法行为，对它作出200万元罚款的行政处罚。

①至此发改委多次干预希望稳定物价的5月24日联合利华“顶风涨价”，发改委对此保持沉默。

200万元的小额罚单实际上是降低了违法成本，目的完全落空。形成逆向选择的强大激励。这一对不同类型的干预不加区分，任意适用，试图运用行政命令经济干预失效的案例究其原因在于，

式干预措施强行解决市场竞争问题，以对价格的行政强制限定代替市场价格机制的约束。日化产品竞争市场上商品价格涨落是正常的事，问题不在于价格是否上涨，而在于价格如何上涨。涨价如果有合理的经济原因，政府干预阻止涨价岂不是违背市场经济规律而动？如果涨价行为确《反垄断法》为串通涨价等反竞争行为，则应该依据以维护市场竞争秩序为宗旨的进行干预，严厉。“散布涨价信息”处罚，最高可处年销售额10%的罚款，以坚决维护市场竞争秩序之所以会“扰乱市场价格秩序”，是因为提前宣布涨价信息利于形成联合涨价态势，可能协力于一项垄断协议的构成，触犯反垄断法。发改委也认识到散布涨价信息的违法性症结在于对市场竞争秩序的

②然而或许是反垄断法对垄断协议行为的构成条件及对执法的时间选择、破坏。程序安排等法

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方小敏中国经济转型中的国家干预界限研究

——价格法为依据处理该案，律规定都非常严格，发改委最终还是以行政命令式干预法—结果导致干预目的落空。该案充分说明，国家干预是有界限的。市场竞争的问题应由市场自身解决，或者由竞争导向的国家干预运用维护市场竞争秩序的法理逻辑来解决。不能正确把握干预的界限，包括确定正当的干预目标、选择适当的干预手段，就会在错误的时间作出错误的干预决策和行为。

国家干预的适当性界限最终要以法律形式加以保障。在一些著名宪政经济学家看来，政府

③因此，的每一项政策都应该是在一定的决策规则约束下作出的，规则本身决定了决策的结果。

政府干预受制于规则约束是克服行政行为负外部性的根本举措。以法律规则界定政府干预的边界十分必要。适当干预的本质特征之一是其合法性。以反垄断干预为典型的市场导向型干预是在市场经济环境下，尊重市场主体的相关决策、适应市场机制的客观需要而进行的干预，其目的是恢复市场主体可以自由公平交易的市场环境，使市场主体可以实现真正意义上的意思自治。这类干预与市场经济一脉相承，具有天然的合法性，是市场经济首要的、主导的干预方式。行政命令式干预的本质则是以政府决策代替市场竞争和私人自治，干预不以市场需要为据，而可能是使不受客观需要约束的行政命令式干预具为了实现政府追求的其他目标。政府的经济人特性，

有很强的主观性、任意性，极易导致政府干预经济的泛滥和失当。这类经济干预由于很可能偏离市场经济的基本要求，其适用必须要在个案中进行正当化的论证。当然即使是以维护市场竞争为宗旨的反垄断干预也只有建立在法治基础上才能确保其适当性，避免干预的滥用而违背干预的初始目的。故以经济法为核心的干预法律规范是否能充分体现市场发展的客观要求，干预的程序规范是否充分，从根本上影响国家干预的有效性及可预见性，以及当事实体要件是否明确，人的自我规制和约束能力。

四、转型经济需要什么样的国家干预？

处在转型经济阶段的中国，一方面，需要通过国家干预的力量推进改革和发展，另一方面正

①②③

《发改委回应联合利华顶风涨价称不违法不处罚》，《新京报》2011年5月27日。参见

《发改委就查处联合利华（中国）有限公司散布涨价信息扰乱市场秩序的有关问题答记者问》，http：//www．ndrc．gov．参见

cn/xwfb/t20110506_410543．htm.

：《宪政经济学———规则的理由》，2004年，参见布伦南、布坎南冯克利等译，北京：中国社会科学出版社，第8页。

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