竞争推进的理论与制度研究

发布时间：2020-04-17 03:39

【摘要】：1978年党的十一届三中全会开启了我国改革开放的历史新时期。经过改革和发展，我国实现从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转折，经济发展取得了巨大的成就。同时，改革开放以来我国经济发展方式上也暴露出一些缺陷和不足。经济发展的结构性矛盾、粗放的增长方式、对政府投资的过度依赖等等问题，造成了收入分配、资源利用上的种种弊病。知识界在对改革开放给予肯定的基础上，反思和批评则更为直接。一方面，过去我国引入和建立市场经济体制的过程，始于自上而下的政府主导和推动，路径依赖会使得这一趋势在未来有所延续；另一方面，政府主导的市场经济已经开始呈现种种弊端，市场调配资源的自由程度受到权力的牵制，权力背后则是业已形成的利益集团。如何才能保持市场经济体制改革的发展方向不受到干扰而陷入停滞？各学科的讨论有一些共通的关键词：首先是限制政府的权力，尤其是随意干预市场的权力；其次是促进市场开放，鼓励更有活力的市场竞争；复次是建立确保资源分配的公平机制。当前要真正实现上述三个命题并不是一件容易的事。观察世界其他国家市场经济发展的道路，笔者发现，我国遇到的三个问题，在世界范围内具有一定的共通性。结合世界各国的发展经验来看，解决这三个问题的出路都指向同一个方向，那就是要不断抬升“竞争政策”在整个公共政策中的地位。关于如何确保竞争政策目标实现的制度因素至少有三个方面：竞争立法构成一定地域范围内的基本竞争秩序和规则，竞争执法是维护前述规则得以落实的纠错机制，竞争文化的作用在于提升社会成员对竞争法、竞争执法的支持和理解。竞争推进的产生源于竞争理论对竞争执法的反思，在立法环节，竞争推进能够对利益集团的过度游说起到适当的衡平效果；在执法层面，竞争推进能够提供另一套非强制路径，引导市场主体回归到市场竞争秩序的轨道上，并且扩展竞争执法的对象；在文化构建层面，竞争推进不是消极的等待缓慢的文化变迁，而是主动的引导社会成员，提升他们对竞争法、竞争政策的理解，创造更适宜竞争法和竞争政策产生和发展的文化环境。可见，，竞争政策目标的实现路径可以是多元化的。依靠竞争执法以外的多种政策手段，作用于那些不属于竞争法规制，但又确对市场秩序造成破坏的行为，同样达到使市场秩序向竞争政策目标回归的效果。后一条径路即是本文希望展现的，国际竞争法学界通常用“competition advocacy（竞争推进）”一词来概括。国际竞争网络（International Competition Net, ICN）竞争推进课题研究组提出，竞争推进（Competition Advocacy）是构筑竞争文化的重要机制，是“由竞争主管部门采取非执法机制所实施的，旨在活跃国内经济的目的，而与促进国内竞争环境有关的措施，它所依赖的主要途径是通过协调竞争主管部门与其他政府机构之间的关系，以及不断增进公众对竞争能带来利益的意识。”之所以说竞争推进是竞争主管部门在执法职能之外的一项职能，因为一般认为竞争推进有两个组成部分，第一，针对其他承担有经济规制或相关规则制定权的公共机构的推进措施。例如，竞争主管当局通过评估现行的法律，或者对法律和其他经济主管部门制定的法规的草案进行研究，然后向其制定机关提出意见，指出其在决策中存在的反竞争或者低效率行为。让他们清楚地知道，哪些领域是竞争机制该发挥基础作用的领域，从而使这些公权力部门制定的法律或政策体现出对竞争机制的友善。第二，针对社会公众的推进措施，旨在提高他们对竞争以及竞争政策在促进经济增长、保护竞争方面的作用的意识。包括采取措施教育尽可能多的公众有关于竞争的知识。组织消费者意识论坛，发放相关新闻宣传品等都是常见方法。竞争推进主要有三项基本制度构成。首先，法律和规范性文件是影响竞争秩序的重要制度因素，法律和规范性文件的合理性是需要不断讨论和检验的，一些基于对竞争的错误认识而产生的法律和规范性文件，必须及时地被废止或更新。近年来，以国际竞争网络（International Competition Net, ICN）等为代表的国际组织建议，可由一国的竞争主管部门参与该国法律、规范性文件草案的讨论，并适时的向立法机关、管制部门提出建议，避免法律和规范性文件过份干预竞争机制的现象。法律和规范性文件评估是最为关键和重要的竞争推进路径和方法。美国是较早开始组织反托拉斯法律制度评估的国家，具有代表性的还有澳大利亚联邦政府推行的法律审查项目，等等。其次，有一些限制竞争行为得到了法律的认可而成为合法的垄断，这种现象也被称为管制（regulate）。20世纪中后期以来，放松管制、重新引入竞争成为一个普遍的趋势。各国竞争主管部门开始把放松管制纳入竞争推进的范畴。最后，竞争文化氛围的形成将为竞争推进提供坚实的社会基础和文化土壤，扬汤止沸不如釜底抽薪。制度层面的问题固然重要，制度背后的保障机制和文化观念的更是关系到解决问题的根本办法。竞争文化培育有别于其他竞争推进措施的特点首先在于，它不带有任何的强制性，完全由竞争主管部门以教育、宣传或者劝说的方式，对市场竞争机制的一些基本理念进行推广。美国FTC自上世纪80年代即开始针对那些对市场竞争影响较大的问题，向特定的公共部门或社会组织发放竞争推进函（advocacy files），期望藉此在那些重大问题上与相关部门达成一致，共同推进市场竞争机制的完善。以巴西为代表的发展中国家，国内公众对市场竞争知识的理解和接纳还有待提升，于是，我们可以发现，巴西在如何宣传教育公众方面有很好的经验。韩国国内大企业林立，大企业之间关系错综复杂，甚至牵动国内经济政治环境。KFTC建立了一套专门针对大企业的“志愿守法项目”，运行的效果也不错。以凯恩斯主义的诞生地英国为代表欧洲国家非常重视经济萧条时期对竞争文化的持续宣传，这对于我国同样具有重要的借鉴意义。在目前已经实施竞争推进的国家中，以其竞争推进与竞争执法之间的关系为标准，可以将其分类。在梳理和比较的基础上可以得出两个结论：一是竞争推进路径上的区别，将直接影响到该国竞争主管部门对竞争推进与竞争执法的功能定位，这对于我国如何选择竞争推进的路径至关重要；二是不同的竞争推进路径，在竞争推进的核心机制上存在共通点，这些则是我国实施竞争推进制度时可以加以重点借鉴的制度抓手。本文的讨论最终回到对我国市场经济体制改革过程的讨论。三十年改革开放就是一次引入竞争政策、竞争机制的过程。我国在市场经济体制改革的过程中，萌发出了一些与竞争推进类似的制度探索，例如行政审批制度改革，国有垄断行业改革，等等。但处于萌芽状态的竞争推进并没有对国内竞争法律制度的健全和竞争文化的形成起到本应有的推动作用。原因之一是我国那些处于制度探索阶段的竞争推进措施没有像国外那样形成体系，这也是大多数发展中国家的通病。竞争推进问题的提出是对市场机制进行辩证认识的过程和必然结果。中国建立市场经济体制的历程不长，在我们的文化中，依赖乃至夸大政府力量的传统多，鼓励或者尊重自由市场的传统少。因此，中国的市场经济体制改革不缺少对市场机制的谨慎，但对政府力量的警惕和约束往往心力不足。竞争推进可以帮助我们改良文化传统，对于中国的未来具有特殊的意义。然而，把竞争推进引入中国也困难重重，需要一些认识的、文化的、策略的和制度的，等等各方面的支柱。等待我们的道路依然漫长。
【学位授予单位】：华东政法大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2012
【分类号】：F124;D61;D922.29

【引证文献】