长三角地区对土地财政的依赖度及金融创新渠道研究

【摘要】 我国房地产市场在进入二十一世纪后得到快速的发展,城市化进程随之不断加快。由于我国特殊的土地制度,农村土地在成为建设用地前必须经地方政府征收成为国有用地,所以地方政府在城市化不断推进的过程中获得了大量的土地出让收益,加之与土地相关的直接税和间接税的征收以及土地相关收费,形成了地方政府的“土地财政”。“土地财政”为地方政府带来了可观的收益,为城市基础设施建设和公共服务提供了资金保证,但过度依赖于“土地财政”也会产生大量的社会问题。在此背景下,本文开辟全新的视角,从长三角的区域特点出发,重点探讨长三角地区地方政府财政对土地财政收入的依赖情况。本文先从规模度量入手,在数量依据的基础上,本文以财政机会主义为框架,分析了对“土地财政”过度依赖的原因。为对“土地财政”有更深入的认识,本文构建土地市场与房地产市场的四个模型,并进行“土地财政”的相关实证分析,考察土地出让金收入与房价的关系以及影响土地出让金水平的多种因素。结合实证分析的结果,本文重点分析了对“土地财政”过度依赖的弊端,并引申出对地方政府融资创新的思考。现阶段地方政府的金融创新主要表现为融资平台的搭建,但融资平台在运行中亦表现出了大量的问题且现行平台的运行实质上和“土地财政”有着一定的关系。本文在厘清现存地方融资平台的特点和问题的基础上,提出了对地方政府金融创新的政策建议。本文一共分为五个部分,第一部分为导论,介绍了研究的背景意义,进行了文献综述,并总结了本文的创新点与不足之处。第二部分对长三角地方财政收入对土地相关财政收入的依赖情况进行了度量并分析了“土地财政”产生的原因。第三部分研究了相关理论模型,并构建了实证模型,在实证结果的基础上重点分析了过度依赖“土地财政”的弊端。第四部分析地现行的地方金融创新主要模式,即融资平台的运行特点和存在问题。第五部分提出为摆脱“土地财政”依赖一方面需要制度优化,更重要的是要拓宽地方金融创新渠道,并列出了详细的政策建议。

第一章导论

第一节研究的背景和意义

2000年以来，随着我国经济的快速发展和城市化的迅速推进，省以下地方政府对土地资源产生的相关收益依赖逐渐加深，由此形成了“土地财政”的说法。从内容上看，我国“土地财政”是地方政府财政收入的重要来源，主要包括土地及其附属物产生的租、税、费收入，即土地出让金、土地税收、土地收费。土地出让金是政府出让土地得到的总收入，从资金生质上看，这笔收入实质上是预支的土地租金，1994年分税制改革后，土地出让金划归为地方政府的固定收入全部归地方所有，从2007年开始，国务院要求全部土地出让收入实行专款专用，与一般预算分开，划入地方国库。土地税收包括土地直接税收收入和土地间接税收收入，直接税主要包括城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税、房产税；间接税主要指由出让土地带动的产业所产生的税收收入，包括出让工业用地带来的工业企业上交税收、建筑业和房地产业的税收收入等。土地收费主要包括耕地开垦费、新增城镇建设用地有偿使用费、管理费、业务费、登报费、房屋拆迁费、折抵指标费等，主要由地方政府规定，各地依据情况不尽相同。

理论上看，我国目前正处于城市化的快速发展阶段，政府作为公共服务的提供者和土地使用权的占有者，利用土地资源获得收益是一种合理的经济行为，但目前我国“土地财政”呈现的是财政收入对土地过于依赖、总量失衡的情况，由此产生大量矛盾与问题。现有的研究中，己有多位学者对我国“土地财政”情况进行了评估分析，贾康、刘微重点分析了2007年至2010年我国土地使用权出让收入与地方财政收入的比例，结果发现，全国国有土地使用权出让收入和地方本级财政收入的比例从0.35：1上升到0.75：1，和地方公共财政收入的比例从0.18：1上升到0.41：1，得出我国土地收入占地方收入比重高、结构失衡的特征。娄成武，王玉波系统地估算了1990年至2000年我国土地财政总收入占地方财政总收入的比重，结果显示，1990年至2000年期间，该比重基本维持在左右，2001年开始上升迹象明显，2003年后基本保持在40%左右的水平。2012年国土资源公报显示，我国2011年全年土地出让合同价款3.15万亿元，同比分别增长13.7%和14.6%。而同年我国地方政府收入为5.3万亿。

近年来，我国房地产市场在发展中不断调整，市场需求水平和相关政策呈现新的变化趋势，间接地对土地市场产生了一定的影响，在此背景下，系统地研宄地方财政对土地财政的依赖水平、土地财政的影响因素，并进一步探讨地方政府金融创新的出路是十分有必要。

第二节文献综述

本文主要研究地方土地财政和由此引申的对地方金融创新的思考，文献综述也将围绕这两方面的内容展开。

一、研究“土地财政”现象的相关文献综述

国内现有的关于“土地财政”的研究，主要从四个方面着手：土地财政现象的度量、土地财政现象的成因、土地财政现象的影响、改革的思路。各方面现有的研究成果如下：

1.土地财政的度量

目前对我国土地财政的程度的度量主要可分为比例法和实证法两种，其中又以比例法使用较多。刘玉萍等先梳理出了土地财政收入的构成因素，得出上地财政土地出让收益耕地占用税城镇土地使用税契税土地增值税房产税的估算公式，进一步以地方政府土地财政收入占地方财政总收入的比重作为土地财政领带的衡量指标，估算出了1999年至2008年中国各省份的土地财政依赖情况，发现随着经济的增长，土地财政依赖呈现倒“U”型变化，并认为这种变化是由城市化和产业发展的规律带来的。李尚蒲、罗必良将土地财政分为范围由窄到宽的三类，这三类分别是政府土地税收收入、政府土地税收收入以及土非税收入、土地税收收入和非税收入以及土地抵押收入，计算各省土地财政占财政收入比重的均值，发现我国土地财政收入带有明显的地域特征，高收入省份各类型的土地财政占该地财政收入的比重均高于中等收入和低收入地区。胡家勇认为为了准确地理解土地出让收入对地方政府的重要性，应从收入和支出两个角度进行考察，他以某东部地区经济发达镇为例，分别估算当地土地出让收入占可支配财力比例以及财政总支出对土地出让收入的依赖度，研究发现该经济发达镇从财政收入和财政支出两个方面都对土地出让收入有着高度的依赖。采用实证法进行度量的研宄相对较少，娄成武、王玉波在这方面进行了一定的突破，文中主要计算了两个变量：地方政府财政总收入占全国财政总收入的比重、地方土地性财政收入占地方财政总收入比重，分别对这两个变量进行了协整检验和误差修正模型检验，结果表明，两者之间存在着长期均衡的关系，地方政府财政总收入减少时必须通过土地性财政收入进行弥补，反映地方财政收入对土地财政收入的依赖性。

2.土地财政现象的成因

学术界将“土地财政”的形成原因主要归结为三个方面，分别是财税体制、土地制度以及政绩考核。在国内有关“土地财政”的研究中，很多学者均认为，年的分税制改革不够深入而带来的制度缺陷是造成土地财政依赖的首要原因。贾康、刘微、蒋震、邢军、娄成武、王玉波、吴灿燕、陈多长、夏依、郭传辉的研究均认为，根据事权与财权相结合的原则，我国年的分税制改革将税收划分为三个种类，即中央税、地方税以及中央地方共享税，实行后，地方事权增多但财权却减少了，导致地方财政缺口越来越大，地方政府大巨大的财政压力下，必然要寻找其他的增收途径，而土地财政中的土地出让金和相关税费是由地方独享的，所以地方财政对土地财政产生了依赖性。

第二章长三角地方政府对土地财政依赖的现状分析

第一节长三角土地财政依赖度量

在己有的研究中，有多位学者用比例法或实证法度量了全国或某一省市的土地财政依赖度，具体的方法可分为三种：（1）单纯从收入角度出发，计算土地财政量占地方财政收入水平的比例；（2）同时从收入和支出两个角度出法，计算土地财政量分别与地方财政收入和财政支出的比例；（3）采用计量检验的方式，分别设土地财政占地方财政收入的比例以及地方财政收入占全国财政总收入的比例两个变量，利用短期误差修正模型考察当地方财政收入减少时是否会引致土地财政比例的上升。从研究的地域范围看，目前尚未有以区域为单位的研究。结合已有的研究成果，本文先用比例法系统地考察以江、浙、沪三省为主体的长三角地区的土地财政状况。一般认为土地财政包括土地出让金收入、与土地相关的直接税和间接税、土地收费，从以往的研究看，土地出让金占土地财政收入的大部分，土地收费由于各地规定不一且规模有限，往往不被纳入研究的对象，所以本文的度量主要考虑各地土地出让金收入。为对长三角地区“土地财政”现象进行量化，本文以土地出让金收入地方一般预算收入的结果进行衡量。

从土地出让金的总量上看，1998年以后，长三角的核心区域，江、浙、沪三地的土地出让金量总体上呈现“飞速”增长的态势。其中，1998年至2002年，三地的土地出让金量仅逐年缓慢增长，2003年至2006年的土地出让金水平则明显高于前一阶段，到了2007年之后，三地的土地出让金增长速度明显放快，甚至有了倍数增长的情况，这与2008年后，为摆脱国际金融危机的影响，各地政府寄希望于房地产市场，纷纷出台相关救市政策，导致土地交易量上升，“地王”不断涌现有着不可分割的联系。分地区来看，上海市又与江浙两省有着明显的不同，虽然该市土地出让金量在十几年的时间中由19.2亿增长至880亿的水平，但逐年涨幅平均，整体增长较平缓。而江浙两省的土地出让金量的增长则呈现明显的阶段性特征，总量上亦数倍于上海市的情况。从土地出让金与地方一般预算收入的比例来看，综合来看，

第二节土地财政产生的原因

通过上文的数据分析，我们可以发现，以江、浙、沪三省为主的长三角地区地方政府收入对土地收入的依赖度较高，存在着“土地财政”的现象，针对这一现象，本文借鉴路军伟、林细细在研究地方政府融资平台时使用的财政机会主义分析框架，对长三角土地财政现象的原因进行分析。“财政机会主义”这一概念首先由世界银行高级经济学家在1998年提出，她认为，当政策制定者面临财政约束条件时，往往有通过预算外方式积累财政风险的偏好，这从表面上解释了财政机会主义的涵义，却没有分析财政机会主义产生的原因。财政机会主义是机会主义的一种，机会主义产生的原因在于主观动机和客观条件两个方面，主观动机上，人具有逐利的本性，客观条件则是信息不对称的和人的有限理性的普遍存在。我们将这一框架套用于财政机会主义，可以认为财政机会主义产生的根源亦在于两个方面：主观上，政府具有追逐自身利益的本性；客观上，约束条件缺乏为财政机会主义提供了便利。根据财政机会主义的分析框架，本文认为“土地财政”现象产生的原因一方面在于制度环境为地方政府提供了追逐地方利益的激励机制，另一方面在于缺乏制度约束政府对土地收入的依赖行为。

一、对土地财政行为的正向激励因素

1、以GDP为核心的晋升考核制度强化了土地财政依赖行为

中国地方政府担负着辖区内的经济发展、社会稳定等责任，向上级政府和中央政府负责，由上级政府和中央政府来评价地方政府的职能执行情况，根据地方政府的政绩表现决定人事任免，由于上下级政府之间的信息不对称，上级政府难以全面合理地对地方政府进行考核，这种情况下，以GDP为核心的考核方式优势非常明显，这主要是因为：GDP是数量性指标，易于计算和比较；GDP指标的通用性较强，适用于不同地区之间的比较。虽然近年来中央政府不断改进政绩考核体系，但在实际执行过程中，考核偏向以GDP为核心是不争的事实。考核压力使得地方政府对土地财政的依赖不断加深，这种依赖主要源于土地财政的两种特性：一是土地财政能够直接增加地方财政收入，地方政府通过低价征收、高价拍卖的方式获得高额的土地出让收益，而这种收益不用参与中央分成，直接划归地方使用，为地方城市建设、增进社会福利提供了资金来源：二是地方政府出让土地实质上是对土地资源的资本化，使更多的土地要素进入经济发展过程，带来生产可能性曲线的向右平移，促进资本形成和经济增长，具体可以理解为，一方面出让商业用地可带动当地房地产业的发展，房地产业的产业关联度高，能产生多方位的经济效应，促进地方GDP增长，经济增长又可以进一步地提升地方税收收入；另一方面，政府出让工业用地可以直接吸引制造业到当地发展，从而为壮大地方经济提供持续动力。

第三章长三角地区土地财政的理论模型与实证检验........10

第一节土地财政的相关理论模型.......15

第二节实证分析.......15

第三节实证结果分析.......16

第四章土地财政背景下的地方金融创新......20

第一节土地财政弊端引致地方金融创新需求......22

第二节融资平台基本要素分析...........22

第三节地方政府融资平台风险分析......23

第五章结论及政策建议........26

第一节完善现有相关体制........29

第二节积极进行地方金融创新.......29

第四章土地财政背景下的地方金融创新

第一节土地财政弊端引致地方金融创新需求

由上文分析可知，土地财政收入是地方政府的重要收入来源，但实证分析表明于依赖土地财政会造成房价上涨和地方财政收入来源不稳定的负面影响。在实证分析结果之外，过度依赖土地财政还存在着以下客观的弊端：

一、土地财政难以长期维持

土地是典型的稀缺资源，依靠出让土地获得收入的可持续性是很多学者讨论的重点，同时，我国有着严格的耕地红线制度，2011年，我国的耕地面积约为18.26亿亩，距18亿亩的“红线”还有约0.26亿亩，在较快的非农建设用地占用速度下，国有建设用地的供应对应于需求必然趋于紧张，自然限制下的土地财政必然无法长久持续。根据林泉的测算，我国年均减少耕地约305万亩，按此速度，我国会在2019年中“触抵红线”。

美国城市地理学家诺瑟姆研究表明，城市化发展表现为倒“S”型曲线，由三个主要阶段构成：初始阶段，农业占主导地位，城市发展缓慢，当城市人口超过10%时，城市化发展速度逐步加快；加速阶段，当城市人口超过30%时，农村人口开始快速向城市聚集；稳定阶段，当城市人口达到后，城市人口比例增长速度下降，处于稳定的发展时期。根据测算，截至到2011年，中国的城镇化率已达51.27%，且土地城镇化要远快于人口城镇化，土地城镇化进程在可见的未来会逐渐减弱。

在产业经济学领域，著名的根据配第一克拉克定理亦适用于解释土地财政难以长期维持。该定理认为随着经济的发展，人均国民收入水平的提高第一产业国民收入和劳动力的相对比重会逐渐下降；第二产业国民收入和劳动力的相对比重则上升，而当经济进一步发展，主导产业则会同第二产业向第三产业转移。所以，当第二产业占国民经济的比例逐渐提高时，土地财政收入的增长速度也会较高，这也符合我国目前的实际情况；而当第二产业比重降低，第三产业日益发展时，土地财政也会相应减少。

综合以上论述，由于长三角地区的经济发展水平相对较高，其城市化进程、产业发展进程亦领先我国平均水平，相较其它地区，会更早地面对土地财政基数水平的下降，政府财政收入对土地财政的可依赖度逐渐降低的问题。

第五章结论及政策建议

本文的实证分析结果表明土地财政收入对房价有正向的影响地方政府过度依赖于土地财政的行为易抬高房价；同时，由上文的实证可知，房价、房地产市场贷款获得情况以及房地产需求水平都会对土地出让金的水平造成直接的影响，当房价上涨、贷款量上升以及需求旺盛时，土地市场受房地产市场的影响亦会呈现出繁荣的景象，反之若房价下跌、贷款量不足或需求低迷时，土地市场也会受到牵连。另一方面，在地方财政收入不足而承担的事权过多的大背景下，地方政府通过地方融资平台获得大量的城市建设贷款，由此也产生了大量的问题与矛盾，在新形势下，急需重新梳理地方政府融资体系，为地方政府金融创新提供新的思路，本文认为，为更好地支撑我国地方建设发展，拓宽地方政府资金来源，可从完善现有相关体制和积极进行地方金融创新两个方面进行。

第一节完善现有相关体制

一、完善我国分税制体系建设，平衡地方财权与事权的分配

1994年分税制改革后，地方政府的财权减少而事权增加，从根本上决定了地方政府“入不敷出”的局面，所以，要从根本上解决问题必须先解决财权与事权的矛盾。完善分税制体系建设，应在给予地方更多的财权的同时相应减轻地方政府的支出负担《严格执行财权与事权相匹配的原则，适当将部分公共服务等事权上移至中央，且要使地方具备一定的税种选择和税率调整的权利，针对我国目前地方政府所分的税种中缺乏大额税种的情况，可推动房产税改革，使房产税全部划归地方政府，并将现行的房产税征收范围扩大至非经营性住宅房产，这样不仅可以使我国地方政府获得全新的主体税种，更可以优化我国的土地收入结构，降低政府出让土地以获得“一次性”收入的冲动，从而有助于减少土地及房地产市场过热的情况。

二、规范地方政府融资平台的运作

地方政府融资平台目前仍是我国地方政府获得融资的重要渠道，因此，规范地方融资平台的运作，使地方政府融资平台健康有序地发展十分有必要。根据前文分析的融资平台现有的主要缺陷，本文认为可从两个方面对融资平台进行改进，：一是推进融资平台的市场化运作，完善其法人治理结构，杜绝政企不分，加强对贷款使用和偿还的管理；二是提高融资平台的自身还款能力，减轻地方财政负担以及平台对土地财政的依赖，逐渐将纯公益性项目从融资平台中剥离，提高融资平台资产的自营能力，提高自身还款的比例。

三、完善地方政府债务监督机制，推进地方债务由隐性向显性的转变

建立有效完善的监督机制有助于抑制地方政府债务过快增长和资金使用不当的风险。除了直接的上级监督以外，同时也应落实下级以及公众等外部监督的可能性有有效性。目前我国地方政府债务的外部监督的最大障碍在于信息披露机制不完善，地方债务不透明。建立及时有效的地方债务信息披露机制是加强地方债务管理的基础，更是监管部门和公众加强监督的前提。目前我国地方政府债务体系复杂，既有业已积累的大量的融资平台债务，也有较新的地方债，还有其他一些隐形的负债，建立有效的信息披露机制就要摸清核实现行的地方债务规模、资金去向，并为长期的债务信息披露设立相应的规定和模式，要求地方政府根据规定及时地通报负债情况，以供上级监管部门和包括公众在内的外部监督主体进行监督。
 

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