中国一元化户籍改革的社会政策协同机制研究

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中国一元化户籍改革的社会政策协同机制研究

　　一元化户籍改革是指以取消非农和农业二元户口性质划分，统一城乡户口登记为主要内容的户籍制度改革措施。中国户籍管理制度曾发挥了重要的历史作用和功能，但建立在户籍壁垒上的城乡二元经济结构，产生欠城市化的“农村病”和“农民工问题”。“农村病”的潜伏性、滞后性和广泛性，决定其危害程度不亚于“城市病”。“农民工问题”又造成“人户分离”现象的大量存在，对户籍登记的精确管理构成挑战；金融危机期间户籍体制差异又致使农民工群体首先遭遇强大的失业冲击。在经济整体进入以工补农、以城带乡和城乡一体发展的新阶段，统一城乡户籍登记制度，实现公共服务均等化，有利于促使城乡经济持续健康发展和农民工社会经济地位合法化。

　　国外绝大多数国家不采用以人口登记管理来限制迁移，故对于改变或消除户口限制的相关研究甚少，但西方基于劳动力从低生产力部门转移到高生产力部门促进经济增长的认识，制定了科学的人口登记管理制度，，如美国的“社会保障号”制度、欧洲民事登记制度和日本的“户籍随人走”制度等。

　　国外相关研究主要在以下方面：①迁移行为的影响因子研究。重视从个人、婚姻和家庭层次对迁移动机、决策的微观理论研究，并强调社会资本在迁移各个环节中产生的重要作用[1]。②迁移形成的劳动力市场结构研究。从劳动力需求角度对跨界迁移的机会进行研究，建立了双重和三重的劳动力市场分割理论[2]。③移民适应和移民社区研究。新移民次等文化属性和边缘处境使其进入主流社会的途径是放弃自己独特的文化传统，移民社区则有利于其尽快融入主流社会。此外，美国学者研究指出中国户籍制度造成“社会空间等级”现象：在农村、各级城市之间，存在资源配置和福利待遇方面的等级性社会差别。

　　国内相关研究主要在以下方面：①户籍制度的强粘附性生成社会差别与不和谐。世袭制的户籍制度强化了二元社会结构，使劳资关系存在着户籍差异，并使个人市场主体机会和权利不平等。②户籍与社会分层、流动。中国社会分层具有城乡、城市户口等级差别并存的特点，户籍迁移的开放性与流动机会呈正相关关系。③户籍改革措施。剥离附加在户籍上的社会福利政策，从以户为中心的静态管理向以人为中心的动态管理过渡。

　　相关研究为本文研究奠定了坚实基础，但其不足之处在于户籍改革与相关政策协同研究不够，从区别对待走向国民待遇的相关研究不够，仍须沿着统一社会政策和福利差异、公共服务均等化这一主线进行深入挖掘。

　　一、中国一元化户籍改革的现状分析

　　广东省2001年10月出台户籍改革政策，取消农业、非农户口等户口性质，按实际居住地登记户口，实行城乡户口登记管理一体化，统一称为居民户口，提出建立城乡统一的户口登记制度，该政策受到社会各界的好评，但由于相关政策的调整未能及时跟进，使得该项改革在实施不到半年即宣布暂缓执行。河南省郑州市在2003年宣布入户政策完全放开、允许外地人员以“投亲靠友”等方式办理户口时，最初也是好评如潮，但在2004年后却以“暂缓人口激增带来的城市压力”为由，踩了“急刹车”。尽管如此，户籍制度改革的破冰之旅依然在艰难前行。

　　截至2009年1月，已有河北、辽宁、山东、广西、重庆等13个省、直辖市和自治区相继出台了以取消非农和农业二元户口性质划分、统一城乡户口登记为主要内容的一元化户籍改革措施，江西省也宣布探索建立一元化户籍制度。但总体来看，因为涉及利益格局，城乡身份区别在短期内仍难完全消除，大部分省市户籍改革的实质意义仍然不够。户籍改革若没有相关社会政策协同支持，极易导致类似于2001年广东省、2003年河南郑州市户籍改革的“昙花一现”。

　　户籍制度的改革，不仅仅是换个户口本这么简单，因户籍而衍生的一系列社会政策和福利差异若不能实现统一化，那么户籍改革对农民无异于“画饼充饥”。以户籍制度为基础的城乡分割的就业、社会保障和退伍安置等行政管理工作，又使户籍登记失去本来面目并严重制约户籍制度改革进程。因此，有必要对附加在户籍制度上的相关城乡差异的社会政策进行重点梳理，为户籍改革的社会政策协同机制建立基础。

　　二、中国一元化户籍改革的社会政策协同难点研究

　　户籍改革本身并不复杂，但附加在户籍制度上的相关社会政策以及形成的多元社会利益格局成为改革瓶颈。不改革现行社会政策，单靠政府和户籍管理部门从技术上想办法，户籍改革“单兵难进”。2007年在江西南昌市红谷滩区已经开始小范围试点户籍制度一元化改革。从试点实施情况看，尽管红谷滩区经济较发达、城市化水平高，户改条件成熟，但在实际改革中仍遇到重重难题。笔者根据江西户改试点实施情况和其他城区、农村的实际调研，发现存在以下政策协同难点。

　　1.最低生活保障和养老保险政策协同难点

　　由于各地经济发展水平不同，实施一元化户籍政策，将对低保政策和养老保险政策造成冲击。

　　最低生活保障协同难点。南昌市居民最低生活保障标准是：东湖区、西湖区、青云谱区、青山湖区、湾里区、南昌经济技术开发区、红谷滩区为210元；而农村户口的居民最低生活保障标准为80元。最低生活保障标准城乡差距达1倍以上。

　　养老保险政策协同难点。红谷滩区一元化户籍改革试点后，养老保险政策按个人承担缴费基数的8％、当地村集体和区财政承担10％和2％的标准，一次性缴费15年。例如某47岁村民，个人必须交1.6万元，若家庭成员多，则需缴纳大量费用。因此，一年后该区实际参保4246人，参保率仅为25％。

　　2.兵役、优抚安置政策协同难点

　　一元化户籍改革后，将使原有兵役安置工作和优抚标准失去政策依据，面临着巨大的挑战。

　　兵役安置政策协同难点。退役士兵安置存在城乡差异。江西省对服役两年的城镇退役士兵，自谋职业的一次性经济补助金大约在1万～2万元之间，南昌市区对服役两年的城镇退役士兵一次性经济补助金2万元，并且绝大部分地区只有城镇退役士兵才有补助，若补助农村退役士兵，则会对财政支出产生很大压力。

　　优抚安置政策协同难点。抚恤补助优待标准也存在城乡差异。对于“三属”而言，财政对其负担的定期抚恤金标准分为城镇、农村两类，烈属的标准分别为255元/月和195元/月，因公牺牲军人家属的标准分别为250元/月和190元/月，病故军人家属的标准分别为245元/月和185元/月。因此，财政对城镇、农村“三属”抚恤标准城乡差额为60元/月。

　　3.医疗保障政策协同难点

　　个人医保缴费标准存在城乡差异。南昌市区市民医保标准是190元/年，个人缴费90元，中央、地方财政各补助40元和60元。而当地新农村合作医保标准只有50元/年，农民个人缴费10元，中央和地方财政各补助20元，除去个人缴费部分，政府财政城乡差额为80元。

　　社区医疗机构财政补贴的城乡差异。江西政府按城市社区医疗机构服务人口总量，以每人11元/年对医疗机构补贴；而农村则没有。

　　4.计划生育政策协同难点

　　“非转农”和“农转非”问题对城乡计划生育政策出现冲击。长期以来人们主要谈论的是农民进城的“农转非”问题，在一些经济发达地区农民由于依附在土地上的经济利益而不愿意“农转非”。在当前大量农民进入城镇后，有人因为种种问题要求转回农村。但是，按现行计生政策，农村可生两胎，城市只能生一胎。实行一元化户籍改革后，允许自由迁徙，将会有城里人将户口“非转农”，生完二胎后，再“农转非”迁返城市。这将对城乡计划生育政策造成极大冲击。

　　5.住房保障政策协同难点

　　在城市，最低收入家庭由政府提供廉租房，中低收入家庭购买经济适用房，其他高收入家庭购买、租赁市场价商品房，形成了以住房公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度为主体内容的住房保障体系的基本框架。经济适用房、廉租房和低利息的公积金购房基本只属于户籍所在地的城市居民，如何逐步扩展到广大流动人口是值得进一步深入研究的重大课题。

　　除此之外，还存在劳动就业、教育等方面的政策协同难点。在就业方面，政府机关、国企、事业单位大都需要当地城市户口，城市下岗工人享有免费培训而农村没有。在教育方面，外地人口子女到当地正规学校上学必须缴纳数额不菲的择校费等。以上虽以江西地区为个案进行剖析，但是在中国具有广泛的普遍意义。

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