地区差异、城镇化推进与户籍改革成本的关联度

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地区差异、城镇化推进与户籍改革成本的关联度

作者：屈小博 程杰 文章来源：《区域与城市经济》 点击数：869 更新时间：2015-09-25 15:41:48

   【摘要】户籍价值及改革成本的地区差异是地方推动户籍改革的巨大阻力。未来20年，在城镇化水平达到70%的情况下，户籍改革总成本累计不会超过30万亿元，相当于全国财政累计用于与民生直接相关支出的16%左右。以基本公共服务和福利均等化为导向的户籍改革和城镇化推进在财政上具有可行性，改革的关键在于良好的成本分摊机制，中央政府应承担更大责任，全国整体推进、打破行政区域分割，兼顾地区差异但不能简单地以城市规模或区域格局为划分标准。

　　【关键词】基本福利均等化;户籍改革;城镇化

　　伴随着30多年的高速增长，我国城镇化水平已经突破50%，而具有本地城市户籍的城镇化水平尚不到35%，其差距就是由长期居住在城市、却没有城市户籍的流动人口所“贡献”。这种“不完全城镇化”造成了日益严重的经济社会问题。党的十八大报告提出的“提高城镇化质量”的基本内涵就是要解决这一现实差距。户籍制度改革是深入推进城镇化乃至整个经济社会发展的重大问题。20世纪90年代以来，地方为主导不时尝试推动户籍改革并偶现亮点，但始终缺乏全国层面的整体设计和统筹安排，以至于“地方化”控制和取向明显。

　　以户口登记和管理为中心的户籍制度不仅是一项基本社会管理体制，也是一项与福利分配和资源配置密切关联的制度(蔡昉，2010;陆益龙，2010)。户籍制度长期发挥着两项扭曲的经济社会职能：一是保护城市劳动者优先获得就业机会，劳动力市场的排斥违反市场经济的要素配置规律，既降低经济增长绩效也阻碍了城镇化的进程(蔡昉等，2001;蔡禾、王进，2007);二是保护城市居民享有更多公共服务与福利，几乎完全将流动人口排斥在外。

　　户籍改革的关键在于剥离掉依附于户籍背后的公共服务和福利，让流动人口在就业、教育、医疗卫生、社会保障等方面享受与本地居民基本相同的权利和待遇，这在学术界和政策部门基本已有共识[1]，户籍制度的全面改革应该进入系统设计、全面改革、统筹城乡、覆盖全民的阶段(都阳，2012)。但是，究竟如何剥离?直接强制要求公共服务和福利与现行户籍脱钩，似乎并不能从根本上解决问题。剥离显然不是简单的取消，而是让更多的人、更容易享受原本排他性的福利，尤其是与人生存发展最直接关联的基本公共服务和福利。因此，剥离户籍背后的社会福利不是做“减法”，而是做“加法”，这就需要更多投入，对于改革者来说就是成本，成本有多大决定了改革的难度，也决定了改革的进程。

　　户籍改革的成本究竟有多大?仅有极少数研究进行了粗略估算。张国胜从生活成本角度测算，东部沿海地区和内陆地区农民工市民化的平均成本为9.8万元和5.7万元。[2]国务院发展研究中心课题组(2011)根据四个城市调研测算，平均每人需要投入8万元，其中，即期平均成本为4.6万元。中国发展研究基金会动态估算得到，平均每人成本约10万元，未来20年、平均每年需要2万亿元、累计成本高达40万亿元。[3]如此巨额成本让改革者望而却步，短期内户籍改革近似无解。科学地评估户籍改革成本必须要考虑几个关键问题：一是成本的范围。与户籍直接关联的公共服务与福利应该是成本核算主体，城市基础设施、公共管理等投入内化到城镇化发展中，不应该纳入户籍改革成本中。二是成本的地区差异。不同城市的户籍含金量和流动人口规模差异较大、分布不均，以平均值或几个城市、的情况来测算户籍改革成本偏差较大。三是城镇化的动态推进。户籍改革成本估算直接服务于城镇化发展战略，基于预期的城镇化推进步骤进行估算才更有参考价值。而已有研究缺乏上述考虑，以至于没有政策应用价值甚至导致更大的改革阻力。

　　基于公共服务和福利均等化的户籍改革思路，将户籍价值和改革成本的估算范围明确界定为与户籍直接挂钩、最直接关联的基本权利和福利项目，，从全国地级市层面观察户籍改革成本的地区差异，整体评估全国户籍改革成本及其随城镇化推进的动态变化，为户籍改革总体思路和方向提供参考，推动更高质量的新型城镇化战略实施。

　　一、户籍改革成本的测算思路与方法

　　户籍改革成本的测算基于户籍改革推动更高质量的城镇化过程(见图1)。现行制度下“户籍人口”城镇化与“常住人口”城镇化之间存在巨大差距并将长期存在。户籍改革就是通过基本公共服务与福利均等化来加快“户籍人口”城镇化速度，逐步缩小“常住人口”城镇化与改革目标“户籍人口”城镇化之间的差距，降低城镇“常住人口”中没有享受本地居民同等权利和待遇的比例。当“常住人口”城镇化与“户籍人口”城镇化的差距基本消失(即“人户合一”)，户籍改革的任务才基本完成，更高质量的完全城镇化基本实现。显然，改革目标“户籍人口”城镇化速度必须快于“常住人口”城镇化才能逐渐缩小差距，同时也意味着必须更快地与现行制度下“户籍人口”城镇化拉开差距，而这一差距正是户籍改革所需要负担的成本。

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　　测算分为三个步骤：第一步，衡量户籍价值。根据与户籍直接挂钩、与人生产发展直接关联的基本公共服务与福利，评估全国不同城市户口的含金量，即一个城市户籍最基本的财政投入成本究竟是多少。第二步，确定户籍改革覆盖人群规模。根据实际的流动人口数量(常住口减去户籍人口)和未来城镇化推进速度，估算不同城市户籍改革对象的规模，即一个城市有多少人需要落户或新增投入。第三步，测算户籍改革的成本，根据不同城市的户籍价值和改革覆盖人群规模，估算出每个城市的户籍改革成本，汇总得到全国户籍改革的总成本。

　　以基本公共服务与福利均等化为核心的户籍改革，与更高质量的城镇化战略方向和内涵是相一致的。衡量户籍价值的核心指标包括：教育、就业、社会保障、医疗卫生和最低生活保障;不包括基础设施、公共管理、文化娱乐等更广义的准公共物品项目。一个城市的户籍价值以当年这几项核心项目的财政投入除以户籍人口来衡量。城市包括全国333个地级行政区划单位(283个地级市、50个地区、州和盟)和4个直辖市，户籍人口、常住人口、各项财政投入等基础数据来源于《中国区域统计年鉴·2011》、《中国城市统计年鉴·2011》、《中国2010年人口普查资料》，实际数据年份为2010年。

　　未来城镇化推进中将分步骤解决“存量”和“增量”两部分户籍改革覆盖群体。目前“户籍人口”城镇化水平(34%)与“常住人口”城镇化水平(51%)相差17个百分点，这里将其视为“存量”户籍改革对象。预计未来“常住人口”城镇化水平将按照平均每年1个百分点提高，到2030年将达到约70%，即在目前基础上新增约20个百分点，在此将其视为“增量”户籍改革对象。

　　改革方案考虑：第一，假设17%的“存量”部分：从2013年开始用大约8年时间逐步解决，即到2020年全部解决这部分流动人口的户籍问题，平均每年解决约2个百分点。第二，20%的“增量”部分：从2016年(“十三五”)开始用大约15年时间逐步解决，即到2030年全部解决未来新增的流动人口户籍问题，平均每年解决约1.3个百分点。

　　2013～2020年“存量”部分的解决速度要快于2016～2030年的“增量部分”，而且，2016～2020年之间将出现“存量”与“增量”重叠，平均每年要解决

　　3.3个百分点，这正体现了“十三五”期间作为改革的关键时期，所要承担更多的任务。根据这一城镇化推进方案对未来(2013～2030年)每个城市及全国的户籍改革成本进行估算，并考虑静态和动态两种情景：静态情景假定户籍价值(即各项公共服务和福利)保持当前水平不变，动态情景假定户籍价值按照年均10%的水平递增。

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　　二、户籍改革成本的估算结果

　　这里在评估户籍价值的基础上，对户籍改革的成本进行估算。

　　(一)户籍价值评估

　　不同城市户籍价值的衡量是户籍改革成本估算的基础。根据测算结果显示，2010年全国所有地级城市的户籍价值平均为2211元。其背后的含义是全国各级财政当年需要为一个城市户口挂钩的基本公共服务与福利的财政投入是2211元。但是，户籍改革成本估算的关键要看不同城市的户籍价值差异和户籍改革覆盖群体(流动人口)规模。

　　户籍价值的地区不平衡突出，城市之间的差异较大。具体来看，户籍价值呈现出几个方面的特征。首先，户籍价值随着城市人口规模扩大以递增的速度提高。城市规模在300万人以下的中小城市，户籍价值差异并不太大，部分城市甚至由于入口基数很少而户籍价值较高(如石油城市克拉玛依市)。当城市人口规模达到500万人以上，户籍价值会随着城市规模扩大出现急速的提高(见图2)，流动人口集中的大城市户籍含金量更大，直接导致落户条件苛刻，户籍门槛更高。如吴开亚等(2010)和Wang(2012)通过构建一套户籍门槛指数(Hukou Threshold Index，HTI)也充分证实了这点，户籍门槛与城市规模呈现明显的正向关系。[4，5]由此，越高的户籍价值背后自然带来更大的户籍改革压力和阻力。

　　第二，人口、经济高度集聚的大城市户籍价值明显更高。根据估算结果，户籍价值排在前十位的城市分布在京津、长三角、珠三角及海峡西岸地区，这些城市经济发达、户籍价值更高，同时也是外来流动人口高度集中地区。常住人口规模达到800万以上、人均GDP前十位的城市中，北京、上海、广州、深圳、天津等属于一线大城市，杭州、宁波、青岛、苏州、南京都是副省级以上城市，这类城市的平均户籍价值接近4500元，户籍价值相当于人均GDP约6%(见表1)。在户籍价值高、流动人口高度集中的乘数效应下，这些城市需要为户籍改革新增的投入更大，地方政府推动改革的负担和阻力显然更大，在户籍改革尤其是落户的推进次序上可以考虑平稳推进，分摊地方政府的改革成本减少短期冲击。

　　第三，地区和城市之间的户籍价值差异较大。在全国31个省会城市中，有19个城市的户籍价值低于全国平均水平，其中，最高的北京市户籍价值为7697.4元，是省会城市中最低的石家庄市(1426.4元)的5倍多(见表2)，是所有城市中最低的湖北天门市(791.3元)近10倍。同样，分省平均户籍价值来看，31个省份中有20个低于全国平均水平，这其中包括广东、福建、江苏、山东等东部沿海地区。户籍改革与城镇化推进必须要慎重考虑到户籍价值的地区和城市差异特征。

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　　第四，地区内部的户籍价值差异也非常明显。户籍价值排在后十位的城市并非全部集中在西部欠发达地区，东部地区同样存在户籍价值很低的城市，尽管户籍价值排在前十位的城市中有5个来自广东省，但广东全省平均值(2104元)实际上还低于全国平均水平，这反映出地区内部的户籍价值差异同样较大。户籍改革不宜简单地按照区域等路径简单分类推进，改革必须要打破行政区划分割。

　　第五，中小城市的相对户籍价值并非都很低。尽管中小城市的流动人口较少、户籍的绝对含金量较低，但是，相对于地方经济发展水平来看，部分中小城市的户籍价值相对于人均GDP比重并不低于人口、经济集聚的大城市(见图3)，这意味着中小城市的户籍改革负担并非更轻，不能忽视中小城市改革过程中面临的实际压力。因此，依靠地方政府主导推动户籍改革的难度很大，改革必须要全国整体推进和中央政府发挥主导作用。

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　　(二)户籍改革成本估算

　　全国总体的户籍改革成本及其伴随着城镇化推进的动态变化，对于户籍改革与城镇化推进更具有指导意义。在静态情景下，户籍改革总成本累计为7.3万亿元，约相当于全国财政累计用于与民生密切相关支出的10.7%(见表3，下页)。其中，17个百分点的“存量”部分累计需要投入5.1万亿元①，20个百分点的“增量”部分累计需要投入2.2万亿元，分别占到户籍改革总成本的70%和30%。从时间趋势来看，户籍改革成本将逐年增加，尤其在“十三五”期间增速更快(见图4，下页)，从2013年的444亿元迅速增加到2020年的4455亿元，2020年之后增长基本平稳，2030年需要财政投入6322亿元，也仅相当于目前全国财政用于与民生直接相关支出的16.6%，财政负担能力上完全可以保证。

　　在动态情景下，户籍改革总成本累计接近30万元，约为静态方案的4倍，但在考虑到财政收入和支出同样动态增长情况下，户籍改革总成本也仅相当于全国财政累计用于与民生密切相关支出的15.6%，比静态情景下高出5个百分点(见表4)。其中，“存量”部分累计需要投入约20万亿元，“增量”部分累计需要投入约10万亿元，分别各占总成本的2/3和1/30从时间趋势来看，在公共服务与福利水平逐年增长推动下，户籍改革成本呈现逐年快速增长，2013年为591亿元，2020年突破1万亿元，到2030年增长到约4.3万亿元，约相当于当年全国财政用于与民生直接相关支出的20.2%，仅比静态情景下高出不到4个百分点。

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　　尽管相对于静态情景，户籍改革所需要的财政投入总量更多，所占财政支出比例相对更高，但财政负担水平仍然是可承受的。实际上，如果考虑城镇化过程中人口净流出地区(城市)所带来的支出减少效应，全国层面总体评估的户籍改革成本应该更少些。因此，基本公共服务均等化为核心的户籍改革和城镇化推进策略在财政上是可行的思路。

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　　三、结论与政策含义

　　户籍改革成本估算结果表明：户籍价值的地区不平衡突出、城市之间差异很大，这决定了地方推动户籍改革存在巨大的阻力，改革必须要全国整体推进、由中央政府发挥主导作用，以基本公共服务和福利均等化为思路的户籍改革方案在财政上具有可行性，关键在于全国总体的改革设计和良好的成本分摊机制。

　　户籍改革成本的地区差异决定了依靠地方为主推动改革的路径不可行。户籍含金量与人口、经济集聚高度关联，户籍价值高的城市经济发达、流动人口多，导致户籍改革成本的地区差异远超过经济发展水平的地区差异，户籍改革成本居前十位的城市累计总成本占到了全国总体近四分之三。显然，户籍含金量越高、流动人口规模越大的地方户籍改革成本越高，改革的难度和阻力也就越大。而同时，户籍价值低、流动人口少的城市也并非改革负担更低，相对于其经济发展水平、财政负担能力，改革阻力也可能较大。除了户籍制度本身，地方在推动改革中还受到现行制度的约束，财政分权制度、地方竞争模式甚至官员晋升机制等对于地方介入经济、促进增长具有较强激励，而户籍改革的本质不是增长而是分配，是增长成果的再分配。现行制度下“增长”与“分配”的矛盾突出，依靠地方为主推动户籍改革必然举步维艰。因此，全国层面的制度设计和整体推进是户籍改革成败的关键，中央政府承担更大责任则是基本方向。

　　从全国财政投入上，基本公共服务和福利均等化为核心的户籍改革具有可行性。户籍改革必然要付出成本，但资金并非根本制约。未来20年更高质量城镇化所要求的户籍改革成本总体上不会造成太大的财政负担，关键是成本分摊机制，即资金由谁出、各出多少。在现有财政分权制度没有根本性调整下，户籍改革成本需要由中央财政负担更大比例，这需要从执行操作层面进行更深入的研究。基本分摊机制可以考虑，最基本的公共服务可考虑完全由中央政府全部负责，如教育尤其是义务教育和中等教育，就业、医疗卫生、养老保障等随着统筹层次逐步提高，中央财政也应该承担更高比例，在一些准公共服务和投资性福利项目方面如住房保障、社区服务等，地方政府在可根据自身情况逐步平稳推进。

　　从改革推进策略上，应该遵循“全国同步推进、兼顾地区差异”，基本公共服务和福利均等化的改革思路和方案必须在包括大城市在内的所有城市有效落实，同步推进有利于保障改革成本在地区和城市间的合理分摊。地区差异化政策必须要打破现有的行政区域分割，以城市的实际改革负担能力为基本依据，而不能简单地以大中小城市规模或区域格局划分，流动人口较少的地区和城市同样也可能存在改革负担，东部发达地区同样也存在经济和财政能力有限的城市。在政策推进方面，应该尽快在全国范围内实施居住证制度，发挥人口流动信息服务的基本职能，为准确地将公共服务与福利覆盖流动人口提供依据，当居住证基本可以替代户口，意味着户籍改革和完全的城镇化目标基本实现。

　　户籍改革需要与其他关键领域改革协调推进，尤其是农村土地制度改革，前者可视为“拉力”，后者可视为“推力”，共同推动更高质量的新型城镇化。改革有成本、有阻力，同时也有红利，而且是我国最大红利。但红利到底有多大?往往在红利即将消失之时才会被准确的评估，这导致人们通常对改革阻力估计过高、对红利估计过低。完全城镇化是我国发展最大潜力，改革是最大红利，户籍改革则是关键突破口。大胆改革有助于新一轮的经济增长，站在更高视角全面评估成本，目前似乎难以承受之重的户籍改革其实是完全可以整体推进。

　　注释：

　　①“存量”部分之所以占比例更大，是由于更早进入城市的流动人口需要更早地(2013年开始)、以更快的速度(2020年之前用8年时间)解决，并将在未来每年持续投入。

　　参考文献：

　　[1]彭希哲等：《户籍制度改革的政治经济学思考》，《复旦学报》(会科学版)2009年第3期，第1～11页。

　　[2]张国胜：《基于社会成本考虑的农民工市民化：一个转轨中发展大国的视角与政策选择》，《中国软科学》2009年第4期，第56～69页。

　　[3]国务院发展研究中心课题组：《农民工市民化进程的总体态势与战略取向》，《改革》2011年第5期，第5～29页。

　　[4]吴开亚等：《户籍改革进程的障碍：基于城市落户门槛的分析》，《中国人口科学》2010年第1期，第66～74页。

　　[5]Wang Dewen. Understanding the Hukou System through Quantifying Hukou Thresholds：Methodology and Empirical Findings. Working Paper’ World Bank Social Protection Unit. August，2012.

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