中国户籍制度改革地方实践的时空演进模式及其启示
发布时间：2016-12-04 20:10
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中国户籍制度改革地方实践的时空演进模式及其启示
张 玮
河南大学经济学院
摘 要： 改革开放之后的中国户籍制度改革历程中， 地方政府逐步取代中央政府成为改革的积极推行者， 因地制宜实施不同内容的户口政策成为户籍制度改革的新趋势。 因此，对户籍改革地方实践的研究就显得尤为重要。 文中借助于搜集到的大量地方户籍制度改革法规规章文件， 选取暂住证制度、 蓝印户口政策、 小城镇户口改革、 人才居住证制度这四项户口政策作为研究对象， 对户籍制度改革的时空发展关系及改革内容的演进进行了分析，试图从政策扩散的视角分析其演化和扩散规律， 最后得出了几点启示。
关键词： 户籍制度改革； 地方实践； 时空演进
２０１０ 年 １１ 月， 四川成都市宣布将彻底改变城乡二元结构， 消除隐藏在户籍背后的身份差异和公民基本权利不平等现状， 计划到２０１２ 年实现成都全域内城乡统一户籍。 届时， 居民可以自由迁徙，并实现统一户籍背景下享有平等的基本公共服务和社会福利。 成都市户口政策被国内舆论普遍认为是目前 “ 中国最彻底的户籍改革方案” 。
然而， 我们还应该看到， 一元制户籍还仅局限于某一地区的行政边界范围内， 在自己的国家内，自由迁徙的梦想还很遥远。 户籍制度必须改革， 但又难以改革， 户籍制度改革已经成为当代中国社会运行中急需寻找出路的重要实践命题。
一、 已有研究简介
中国户籍制度的改革问题一直是近年来社会各界和学术界关注的热点问题之一， 目前国内对于户籍制度改革的学术关注非常充分， 尤其反映在户籍制度改革目标和方案的讨论方面。 然而， 就改
２０１４ “ 城市流动人口问题” 钱学森城市学金奖、 西湖城市学金奖征集评选
革地方实践的深入研究尚不多见。
户籍制度改革的地方实践， 其实就是户口政策创新的空间扩散过程。 自密歇根大学Ｗａｌｋｅｒ， Ｊａｃｋ
Ｌ 关于政策创新的研究引起了政治学及公共管理学者为主的研究者浓厚的兴趣， 政策创新及其扩散的研究成为了 “ 政策科学中最为引人注目的领域之一” （Ｊｅａｎ－Ｒｏｂｅｒｔ Ｔｙｒｏｎ ＆ Ｒｕｐｅｒｔ Ｓ， ２００５）。 国
内也可见若干相关研究文献。 比如， 杨静文对我国地市级 “ 政务中心” 制度的创新扩散及其演化发展进行了实证研究 （ 杨静文， ２００６）； 张尔升对安徽农村税费改革、 海南文明生态村建设过程做出了分析， 试图证实地方政府主导下的制度创新具有扩散效应 （张尔升， ２００７）； 王家庭对国家综合配套改革试验区制度创新空间扩散进行了研究 （王家庭， ２００７）； 严荣对政府信息公开规定和招商引资奖
励两项政策的空间扩散做了实证案例分析， 认为我国政策创新的扩散是一个有限理性的学习过程（严荣， ２００８）。 总的来看， 关于空间和政策创新扩散关系的研究仍然较为缺乏。
本文依据改革典型性及数据资料可得性， 选取了四项户口政策作为研究对象， 按照政策出现的时间顺序， 它们分别为暂住证制度、 蓝印户口政策、 小城镇户口改革和人才居住证制度， 其中暂住证制度、 小城镇户口改革为由中央推动 “ 自上而下” 式的户口改革， 而蓝印户口政策、 人才居住证制度则是地方自发实施的户口政策。
借助于搜集到的大量地方户籍制度改革法规规章文件， 对改革的时空发展关系及改革内容的演进进行分析， 试图从创新扩散的视角分析户籍制度改革地方实践的演化和扩散规律。 这一研究有助于对户籍制度改革地方实践的兴起、 扩展与结束进行宏观的把握， 以认识政策扩散中的地理空间因素， 同时为分析户籍制度改革在地方推进的动因和影响机制提供了新的视角。
二、 暂住证制度地方实践的时空演进
１９８５ 年 ７ 月， 公安部颁布 《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》， 确定了与城镇常住户口管理相衔接的流动人口管理制度———暂住证制度， 随后全国多个省市陆续出台了相关的法规规章， 暂住证制度在全国范围内推行。
１ 暂住证制度在地方推行的时空发展关系
据目前查阅到的资料， 从１９８４ 年至今， 我国大陆３１ 个省区中有２８ 个省区发布了省级暂住人口管理法规规章， 占３１ 个省区的９０ ３％。 从时间上， 可将暂住证制度在省区推行的过程大致划分为以下五个阶段 （ 见表１）：
第一阶段为１９８４～１９８６ 年， 流动人口问题初现， 暂住证制度在地方的 “ 创新” 阶段， 以上海为代表， 其制定的 《 上海市外来寄住户口管理实行办法》 可被认为是公安部１９８５ 年７ 月颁布的 《 关于城镇暂住人口管理的暂行规定》 的早期探索； 第二阶段为１９８７～１９８９ 年， 大规模流动人口涌现， 暂
住证制度在地方的快速扩散阶段； 第三阶段为１９９０～１９９３ 年， 流动人口发展平缓， 暂住证制度在地方推行的基本停滞阶段； 第四阶段为１９９４～１９９７ 年， 流动人口发展出现新高峰， 呈现流动人口
城市学研究 ２０１５ 年第 １ 期
扩大、 流入地域范围扩展、 流动人口问题复杂化的特征， 暂住证制度在地方的高速推行阶段； 第五
阶段为１９９８～２０００ 年， 暂住证制度在地方推行接近尾声阶段， 本阶段末， 暂住证制度已覆盖全国绝
大多数省区。
表１ 暂住证制度在省区间推行的时间进度和空间分布
年份 省 区
华北 东北 华东 中南 西南 西北
１９８４ 上海 （ 寄住证）
１９８５ 北京
１９８６
１９８７ 浙江
１９８８ 天津 黑龙江、 辽宁 上海
１９８９ 吉林 广东、 海南
１９９０ 宁夏
１９９１
１９９２ 内蒙古
１９９３
１９９４ 江苏、 福建
１９９５ 河北 山东、 江西 河南 云南 甘肃
１９９６ 山西 四川、 贵州 陕西
１９９７ 安徽 广西 新疆
１９９８
１９９９ 重庆
２０００ 湖北
数据来源： 根据作者搜集到的法规规章文件整理而得。
从空间上来看， 最早一批， 即１９８０ 年代制定暂住人口管理法规规章的省区表现为几个扩散源
点， 包括华北地区的北京、 天津， 东北三省， 东部沿海地区的上海、 浙江， 以及广东、 海南。 随后，暂住证制度开始向东部范围内其他地区， 进而向中西部大部分地区扩散。 在１９９０ 年代中期短短的４年内， 该类法规规章已波及全国近一半的省区。 截至１９９８ 年， 全国绝大多数省区都出台了暂住人口管理法规规章。 据查阅， 至今未出台省级法规规章的省区只有３ 个， 湖南、 青海和西藏。 暂住证制度在省区间扩散的过程中， 邻近效应显著， 即暂住证制度扩散至某一地区后， 很快就带动周边部分地区的 “ 模仿学习” ， 表现为地理空间邻近的部分省区， 实施暂住证制度的时间也相近。 然而， 暂住证制度在省区间扩散的过程中， 邻近效应影响范围有限， 仅局限于周边区域环境最接近的省份， 并
没有呈现出由近及远的波状扩展扩散模式。 且研究发现， 在不少地区， “ 模仿学习” 的对象固定。 比
如， 北京和天津， 广东和海南， 黑龙江、 吉林和辽宁， 江苏、 浙江和上海， 总是固定的 “ 模仿学习”或被 “ 模仿学习” 对象组合。
２０１４ “ 城市流动人口问题” 钱学森城市学金奖、 西湖城市学金奖征集评选
２ 地方实践过程中暂住证制度内容的演进： 主要内容大同小异， 创新性表现不明显
各地区最早制定的暂住人口管理法规规章大多为综合性的法规规章， 内容涉及多个方面， 包括暂住户口管理、 劳动就业管理、 房屋租赁管理以及计划生育管理等， 其蓝本是１９８５ 年公安部颁布的
７４ 人口研究 ３５ 卷 《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》。
进入１９９０ 年代以后， 随着城市中外来人口的增多和居住时间的增加， 外来人口问题日益复杂，单单一项综合性的外来人口管理法规规章已不能应对外来人口管理中出现的多方面问题。 在此背景下， 少数地区也制定了专门的暂住户口管理法规规章。
无论综合性外来人口管理法规规章中涉及的暂住户口管理部分， 还是专门性的暂住户口管理法规规章， 其核心都是对外来人口实施暂住证或寄住证制度， 主要内容大同小异， 仅在部分细节上有所不同，表现为暂住人口的空间界定、 申报暂住登记和申领暂住证的时间、 暂住证的有效期等方面略有差异。
值得一提的是， 分析各地颁布的暂住人口管理法规规章可知， 绝大多数地区实施的暂住证制度以对外来人口实施管制为主要内容， 只一味强调外来人口应该遵守的规定以及违反规定应受的惩罚，极少提及外来人口应享有的待遇。
３ 蓝印户口政策地方实践的时空演进
蓝印户口因使用蓝色印章 （ 与办理非农业户口适用的红色印章相区分） 而得名， 是一种介于正式户口与暂住户口之间的过渡性城镇户口。 拥有蓝印户口的人基本上可以享受正式户口的权益， 但
是要等若干年后才能够转变为正式户口。 在相当长一段时期内， 给外地人员办理蓝印户口成为很多地区出售商品房、 引进投资的重要手段。
从时间上来看， 蓝印户口政策起始于１９８０ 年代中期， 大连市首开先河。 １９９０ 年代， 蓝印户口政策演变成了一项以繁荣房地产市场和招商引资为主要目的的户口交易举措。 １９９０ 年代初期， 实施蓝印户口政策的地区以中小城市居多， 比如沈阳、 营口和厦门， 落户门槛普遍较低。 １９９０ 年代中期之后， 蓝印户口政策扩展到多个大城市， 包括上海、 南京、 深圳、 武汉、 广州等地， 且普遍制定了比中小城市高出许多的落户门槛 （ 见表２）。
表２ 蓝印户口政策在地方推行的时间进度和空间分布
年份 城 市
华北 东北 华东 中南 西南 西北
１９８４ 大连
１９８５～１９９２ 沈阳、 营口
１９９３ 厦门
１９９４ 上海 昆明
１９９５ 南京
１９９６ 深圳、 武汉
城市学研究 ２０１５ 年第 １ 期
续表
年份 城 市
华北 东北 华东 中南 西南 西北
１９９７ 苏州
１９９８ 青岛、 杭州 广州
数据来源： 根据作者搜集到的法规规章文件整理而得。
从空间上来看， 实施蓝印户口政策的城市主要分布在东部沿海地区。 在地区经济发展水平与当地社会福利水平挂钩， 居民能否享有当地的社会福利又直接取决于是否拥有该地区户口的前提下，东部沿海地区发达的经济直接意味着该地区户口的高价值， 尤其是这些地区内的大城市户口， 其背后隐含的价值更是位居全国之首。 除东部沿海地区之外， 实施蓝印户口政策的城市寥寥可数， 仅有中南地区的武汉及西南地区的昆明曾经发布了蓝印户口法规规章。
办蓝印户口的条件与城市的规模和地位紧密联系在一起， 城市的规模越大， 地位越高， 取得蓝印户口的条件也越高。 城市规模的大小通常是指城市人口和地域范围的大小，， 而城市地位的高低却不仅取决于城市规模的大小， 还往往与行政的区划等级相关， 行政等级的高低往往决定了城市地位的高低， 如直辖市高于省会城市， 省会城市高于地级市， 地级市高于县级市和镇。 即使在同一城市内部， 市区与郊区县城规定的蓝印户口申办条件也都存在较大差别， 市区通常远远高于郊区县城。
四、 小城镇户籍制度改革地方实践的时空演进
１９９７ 年 ６ 月 １０ 日， 国务院批转 《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》 （ 国发 ［１９９７］ ２０ 号）， 小城镇户籍制度改革开始在试点推行。 ２００１ 年３ 月， 国务院批转
公安部 《 关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》 （ 国发 ［２００１］ ６ 号）， 在总结试点工作经验的基础上， 开始实施小城镇户籍制度的全面改革。 ２００１ 年 《 意见》 提出， 凡在小城镇有合法固定的住所、 稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属， 均可根据本人意愿办理城镇常住户口。
１９９７ 年下半年和 １９９８ 年， 全国范围内有近 ４００ 个小城镇开展了户籍制度试点改革， 这 １ 年半的时间成为地方实施小城镇户籍制度试点改革最集中的年份。 截至１９９８ 年底， 已有１７ 个省、 直辖市、
自治区的小城镇试点工作进入最后审批阶段， 大约有２８ ６ 万持有农村户口的人员经过审批在小城镇落户。 到１９９９ 年底， 试点工作基本结束。 ２００１ 年是小城镇户籍制度全面改革集中实施的时间， 至２００３ 年， 全国绝大多数地区都开展了全面的小城镇户籍制度改革工作 （见表 ３）。
本文关键词：中国户籍制度改革地方实践的时空演进模式及其启示，由笔耕文化传播整理发布。
本文编号：204756
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