中国国家治理的进路选择：财税治理及其模式转换

  本文关键词：财税法治的破局与立势——一种以关系平衡为核心的治国之路，由笔耕文化传播整理发布。

　　五、财税治理的纵向进路：政府间财税关系的法治化

　　央地关系在中国是一个很复杂的问题。《宪法》第3条规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”但在现实生活中，地方只被视为中央的派出机构，中央拥有很大的财政决定权{19}。为理顺央地财政关系，我国1994年开始实行“分税制”，短时期内解决了中央收入占比过低的问题，但事权与财权不一致的局限日益严重{20}。特别是随着地方债问题的凸显，央地关系更须纳入法治规范。为了防止道德风险，有必要将地方建设成法律上独立的财政主体，类似于中央作为母公司、地方作为子公司的模式。要实现这个目标，在我国单一制体制下，地方自治在所难免。

　　民主宪政国家以地方自治为基础{21}。地方自治是指在一国宪法规范体系内，地方政府自主地治理本地的公共事务，不受或少受中央政府的干预{22}。地方自治具有分权制衡的宪政品格，能够抑制中央过度集权，形成权力的多中心格局{23}，成为现代国家的发展趋势。美国实行典型的联邦制，联邦和州之间的职权划分受宪法规范，州以下的县、镇、市都实行自治{24}。历史背景与中国相似的日本实行单一制，中央享有绝对的权威，但同时也制定了《地方自治法》{25}。就连具有高度中央集权传统的法国，从20世纪80年代初开始了两次大规模的地方分权改革，也已经转向地方分权。到2003年，地方分权原则写入法国《宪法》，地方自治成为常态{26}。

　　我国没有实行普遍的地方自治，仅有民族区域自治和特别行政区的高度自治两种类型，中央政府事实上决定着财权和财力的配置，，在制度上地方对中央财政权缺乏行之有效的制衡。然而，我国幅员辽阔，经济发展水平各地不一，居民的需求偏好和能享受到的公共物品存在显著差异，由中央政府在全国范围内统筹提供公共物品已不合时宜。相对而言，地方政府更了解本辖区内居民的偏好，更能代表本地区居民的利益。倘若由中央政府提供区域性公共产品，可能造成地区居民偏好与实际受益之间的差异，产生跨地区外部效应{27}。

　　中国目前正处于转型社会，政治经济发展不平衡{28}，需要充分调动地方的积极性。如果地方财政完全由中央支配，很容易忽视地方的自主空间，影响国家治理现代化的进度及实效{18}20-34。另一方面，法治已成为国家治理的基本方略，必须善于运用法治思维，规范政府间财政关系。基于中央政府本身的职能，它可以保留对地方财政的干预权，但这种干预应该通过法律，而不是直接的行政命令。

　　综合上述因素，笔者以为，要实现政府间财政关系法治化，值得考虑的路径有：

　　第一，中央与地方的财政关系必须立法，以保证其稳定性、规范性和权威性，防止中央随意调整。如果《宪法》暂时不可能对财政分权的基本原则和基本制度作出规定，不妨考虑制定单独的《财政法》，作为财政领域的法律通则，另外再制定专门的《财政收支划分法》和《财政转移支付法》，明确中央与地方的财政权限{29}。

　　第二，中央对地方财政的干预必须于法有据，凡属于地方财政自主权范围内的事项，除非出于重大公共利益，中央政府不得干预，地方政府对中央政府的非法干预可以拒绝。为了解决央地之间的自治争议，可以考虑建立准司法机构，如在全国人大常委会设立专门委员会，或者建立专门的行政法院，允许地方政府投诉或起诉。

　　第三，强化地方人大建设，规范人大代表的选举，允许实行竞争选举、差额选举和代表专职化。地方人大是地方国家权力机关，政府重大财政行为都必须经过其审批，接受其监督。双方的法律权限界定清楚之后，虽然地方也需要接受中央的指导，但主要接受地方国家权力机关的领导。对中国而言，这是一种国家治理方式，也是一种全新的财税治理方式，需要高度的智慧和胆识。

　　财税乃经济政策、政治体制和法律规则的综合载体，是全面深化改革的突破口和着力点。作为国家治理的重要抓手，财税治理应追求良法善治，摆脱财税统制的传统思路，以法治保障财税体制改革。伴随着国家治理从传统行政主导管理模式向现代社会治理模式转换，财税治理亦应积极寻求治道变革，从治民转向治权，强调协商共治，注重治理手段和方式的多元化，推动国家权力向社会的回归。

　　【作者简介】

　　熊伟（1971-），男，湖南岳阳人，武汉大学法学院教授，博士生导师，法学博士。

　　【注释】

　　[1]参见：我国《宪法》第5条、第6条。

　　[2]参见：财税[2015]11号文、财税[2014]106号文、财税[2014]94号文。

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　（责任编辑：曹 飞）

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