中国养老保险制度优化的预算管理研究

发布时间：2018-02-28 15:09

本文关键词： 养老保险制度优化预算管理转轨成本　出处：《中央财经大学》2015年博士论文　论文类型：学位论文

【摘要】：随着科技进步、经济发展和民生质量的不断提高,人口老龄化成为人类社会发展的必然趋势。适度调整政府职能边界,并通过政府预算管理推动养老保险制度优化进程,成为国际社会应对人口老龄化的重要举措。我国十八届三中全会明确提出,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。如何通过有效的财政体制和预算机制,推进建立更加公平可持续的社会养老保险制度,这既是健全财政管理制度的必要举措,更是全面保障和改善民生的必由之路。本文从“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一思想出发,从政府预算角度探求破解养老保险制度改革难题之策。本文采用规范分析和实证研究相结合的研究范式,遵循“理论分析---经验比较---实证研究---机制体系设计”的研究路线,运用文献综述与规范分析、制度分析与国别比较研究、案例分析与实证模拟等多种方法展开系统化研究。从政府职能理论、公民权利理论、公共产品和财政分权理论、委托代理理论角度提炼了预算管理与养老保险制度优化相匹配的理论基础,并结合中国养老保险预算管理现状,提出中国养老保险预算管理的总体框架与对策建议。首先,本文对养老保险制度优化的内容及优化过程中财政和预算方面的文献进行了较为详尽的梳理与分析。文献回顾表明,在现代社会,作为政治、经济和社会政策重要组成部分的养老保险制度,政府介入其中有其历史发展的必然性;现收现付制与基金积累制对促进经济增长和提升社会福利水平有重要影响。因而,在养老保险制度的优化过程中应充分发挥现收现付与基金积累制在管理养老风险中的不同作用,建立最优化养老保险制度改革路径。这些文献研究既为本文提供了丰富的成果借鉴,也为本研究提供了指引和方向。文献中对于政府应如何通过主动的预算管理来控制并推动养老保险制度优化问题的系统化理论研究还略显薄弱。具体表现是:在养老保险制度优化内容与预算管理目标匹配方面、养老保险预算优化的总体框架构建方面,以及制度优化应采取怎样的预算管理方法方面还缺乏系统性研究。因而,本文选择从预算管理角度入手,旨在进一步探索养老保险制度优化问题,上述的文献回顾与述评构成了本文研究的逻辑起点。然后,本文从四个维度阐述了预算管理与养老保险制度优化相匹配的理论基础:第一个维度是分别从西方主流经济学、马克思主义政治经济学和转轨经济学分析政府职能理论变迁与理论内涵。认为老年作为一种普遍存在的社会风险,由政府通过强制性的代际或代内收入再分配,来提供公共养老产品和养老服务,有助于实现社会公平和分配正义。但是,一国的养老保险制度体系应如何处理政府与市场的关系、如何实现维护社会公平和提升经济效率的均衡,即有着发展中的普遍规律,又受制于一国政治、经济和社会的历史与现实条件制约。在中国的市场经济转轨过程中,政府应通过对养老保险制度的理性设计和规划推动,解决政府调控“越位”、市场监管“缺位”和社会管理“错位”的问题。第二个维度是从公民权利理论出发,分析公民养老等社会保障权益发展的历史必然性和阶段性。分析认为,政府通过公共选择机制维护公民的社会保障权已逐步成为全社会认同的公民权利观和执政者必须遵循的政治伦理。而在不同的历史条件和不同的政治、经济和社会环境下,公民社会权利的内涵不同,养老等社会保障制度的内容也不尽相同。第三个维度是从公共产品和财政分权理论角度分析了政府间养老保险职责的分担原则及政府间的激励与约束机制安排。如果考虑到养老保险受益范围涵盖全体居民的普惠性,则养老保险责任由中央政府担负会更加有效;如果考虑资源配置的效率和居民偏好的异质性特征,由辖区政府提供养老保险供给更有利于优化资源配置。而有效的政府间激励和约束机制安排将有利于提升政府财政分权的制度效率,避免预算软约束问题。第四个维度是从委托代理理论出发,分析养老保险预算的委托代理关系以及完善委托代理机制的制度安排。在社会保障政策的公共选择中,公民、政治家和政府之间形成了三角博弈关系和双重委托代理关系。因而,在养老保险制度优化中,应围绕三方主体的行为选择特点,制定相应的公共政策,重点在以下三个方面:一是以保护公民基本权利和限制政府强权为目的,通过政策规则来规范并引导理性个体形成有利于集体利益的决策;二是对政治家政策选择的立法控制和预算绩效评估应成为约束政治家行为的重点;三是应通过建立相应的预算约束机制,将政府行动限制于那些决定养老保险预算资源如何得以最优化配置的条件规则之内。之后,本文结合理论分析结果,全面梳理了中国养老保险预算管理现状、问题及成因。从养老保险预算管理体系、基金统筹层次、基金征缴方式、编制方法与流程、收支规模与增速五个方面分析了中国养老保险预算管理现状。本文认为,中国养老保险预算管理主要面临五大问题:一是预算管理碎片化问题突出,缺乏整体规划;二是预算主体的职责分工不明确,管理较为混乱;三是混淆了社会统筹和个人账户制的预算管理方法;四是缺乏与人口老龄化相关的跨期均衡预算安排;五是养老保险预算的法制化程度不高。至于这些问题的成因,本文认为从中国社会养老保险制度产生和发展历程看,中国现代社会养老保险制度优化始于国有企业改革的配套措施,并在发展中一直受到“国有企业市场化”和“政府预算从高度集权到分权”两条改革线路的制约和牵制。因而,归纳起来,养老保险预算管理问题成因既有经济体制转轨的社会背景影响,又受到财政体制改革的客观约束,更有着养老保险制度本身的政府职能定位不清和预算管理方法、管理机制不完善等主观因素影响。基于上述分析,本文提出,为规范养老保险制度的未来发展,并针对性解决历史遗留的现实问题,迫切需要在制度优化进程中建立养老保险预算管理的总体框架,制定针对性预算实施策略。特别是,要在制度优化和预算机制完善中,考虑市场在资源配置中的决定性作用,通过政府与市场机制的有机配合,降低养老保险制度优化过程中的社会总成本。国际养老保险制度优化与预算管理经验,为本研究的中国养老保险预算管理框架制定提供了较为丰富的实践借鉴。通过对英美俄三国养老保险改革进程与预算管理变迁的历史回顾和经验分析,认为有五点典型经验值得中国借鉴:一是应基于中国转轨经济特点,合理规划政府社会保障的有限责任。当前,制约中国社会保障制度的瓶颈之一就是政府在养老保险制度中的“缺位”和“越位”并存问题。中央和地方政府在养老保障责任中的分担机制尚无明确的政策或法律规定。明确划分各级政府对公民养老保障的责任,这是完善养老保险预算管理的前提条件。二是结合公民权利“个性化”和“以市场为中心”的国际发展趋势,在社会保障制度中应适度引入市场机制并强化个人责任。构建政府、市场和社会良性的互动格局,使社会保障的价值理念实现由结果公正向机会均等和公民自我约束的转变,这应成为中国养老保险制度改革的总体趋势。大力推动中国企业年金、职业年金和个人补充养老保险市场发展,这是完善中国养老保险预算管理的必要政策选择。三是完备公民养老保障权的法制体系,逐步将社会保障预算纳入法制化轨道。预算法制化是依法治国的突破口。社会保障预算是对公民未来待遇的支付承诺。因而,养老保险预算目标、预算过程与预算结果均需体现对公民权利保障的内涵。一方面,要通过完善社会保险法及其相关配套法规,构建符合中国公民权利发展需要的养老保险制度法制体系;另一方面,要通过对预算编制、预算执行、预算监督、预算绩效等方面的法制规范,强化养老保险预算的公正、公平与效率。四是建立社会保险基金长期精算评估机制,在养老保险预算中引入规划预算和绩效预算的管理思想。中国老龄人口总数和老龄化速度均居世界首位。十年之后的2025年中国就将步入深度老龄化行列。面对即将到来的白发浪潮,我们需要未雨绸缪。基于中国人口结构变化情况,迫切需要建立中长期养老保险发展规划和预算管理规划。特别是政府中期预算框架、养老保险基金长期精算评估制度、社会保险基金长期储备机制等均须快速起步并发展完善。五是规范社会保障预算与其他政府预算的关系。在不同的预算管理体系下,养老保险预算控制的重点、内容和路径不同。独立的社会保险基金预算模式,强化了养老保险基金自治性和项目资金长期收支平衡性;而统一于政府公共预算的养老保险预算模式,强化了政府对公民直接的养老保障责任。在两类模式下,政府都需对养老保障承担最终支付责任,但是不同模式下政府承担责任的方式不尽相同。对于中国而言,需要结合自身国情,首先完善社会保险基金预算管理制度。正是在上述文献研究、多维理论基础分析、国内现状剖析和国际经验借鉴的基础上,本文提出了中国养老保险预算管理总体框架构建的依据、原则、目标、路径和体系构成。中国养老保险预算管理的总体目标是:在明确养老保险制度发展规划的基础上,依法健全养老保险预算管理。强化养老保险的预算约束,将政府强制的基本养老保险基金收入、支出和结余全部纳入养老保险预算管理,全面准确、真实完整地反映出整个基金的收支活动,明确各预算主体职责分工和监管机制。同时,要提高养老保险预算管理效率。社会统筹基金要根据中期财政规划,按照跨期均衡的精算原则强化养老保险预算管理长期稳健性;分离个人账户空账与实账的管理,空账部分转入名义账户管理,做好做实个人账户基金的保值增值,全面实现养老保险预算的可持续运行。在总目标的指引下,本文结合养老保险制度优化和政府预算管理完善的阶段性特征,将养老保险预算管理优化划分为三个阶段,实现养老保险预算管理改革的统一规划、阶段推进。中国养老保险预算管理的体系构成主要有三大支柱:即预算管理体制、预算管理内容和预算管理方法。其中,养老保险预算管理体制是处理中央政府和地方政府、地方上下级政府以及同级政府各相关部门之间养老保险预算管理权责的基本制度安排。养老保险预算管理体制构建应重在规范各级政府之间的养老保险预算收入责任和支出权限、养老保险预算结余资金的投资管理权限等方面,并应建立规范的政府间养老保险转移支付制度。养老保险预算管理内容根据划分的维度不同,应有丰富的体系构成。根据预算主体的行政层次,应划分为中央和地方养老保险基金预算;根据预算资金流向,应分为收入预算、支出预算和资金结余的保值增值预算。根据预算资金性质,应分为新制度运行的养老保险基金预算和制度转轨成本预算。养老保险预算管理方法是实现养老保险制度优化目标的基本工具,应根据不同的预算环境,逐步调整并选择适宜的预算管理方法。最后,本文对机关事业单位养老保险制度转轨的财政成本预算和中国养老保险预算管理方法选择的两大现实问题进行了重点研究。机关事业单位养老保险由财政统收统支的现收现付制向社会统筹和个人账户相结合的部分积累制转轨,必然会形成制度转轨成本,各级财政对转轨成本的负担方式与支付能力成为了影响机关事业单位社会化养老保险制度能否顺利建立的重要因素。一般来讲,转轨成本解决有两种思路:一种是通过制度参数调整,来控制转轨成本总规模;另一种是通过财税工具为制度转轨筹集资金。而由于机关事业单位养老保险制度转轨中,要求同步建立职业年金。这样的政策规定,使得通过市场化机制运作直接降低养老保险转轨成本的解决路径具备可行性。本文通过实证模拟认为,通过建立职业年金可以有效降低养老保险待遇支付缺口。职业年金基金投资收益水平越高、单位缴费账户做实程度越高,长期所需的财政补贴成本就会越低。因而,通过职业年金政策实施和市场有效运作,有助于合理减轻各级政府的机关事业单位养老保险制度转轨的财政预算负担。在中国养老保险预算管理方法的现实选择上,本文认为,结合中国养老保险制度发展规划性不足,以及政策和预算脱节的现状,宜采取规划预算管理方法。通过规划与预算的有效联结,有效协调公民与社会、政府与市场之间的关系,提供一个相对理性的养老保险预算资源配置办法。具体来看,规划预算的流程和工作内容可划分为以下四大步骤:第一步是结合国家养老保险制度发展战略和中期财政规划,根据养老保险基金统筹层次,预测并编制养老保险制度中长期发展规划;第二步是确定、分析和选择一定时期内的规划、项目和业务活动,并运用系统分析和成本效益比较等方法确定计划活动的优先次序;第三步是制定实现这些目标和目的所需的预算资源配置方案;第四步是对养老保险制度的效果进行评价,评价体系应是包含反映政治、经济和社会属性的多元评估绩效指标体系。纵观全文,本研究既整合提炼了现有的相关理论研究成果,又通过国际经验和典型案例分析,总结了以政府预算管理为依托实施养老保险制度优化的经验借鉴,而后,又结合中国养老保险预算管理现状提出了相应的改革建议。综合上述,本文提出并形成了中国养老保险预算管理的系统化研究思路和改革建议。本文创新点可归结为如下两点:一是在研究视角上,着重从预算角度来梳理养老保险政策调整的脉络,提炼出养老保险制度优化与政府预算之间的基本关系架构以及目标实现路径;二是在机关事业单位养老保险制度转轨成本预算的研究中,通过数据模拟认为,完善市场机制,促进职业年金投资收益率提升,从而降低财政负担的转轨成本预算,这是机关事业单位养老保险制度转轨的有效政策选择。因而,政府在政策规范和财税政策的制度激励中,需通过政策引导和市场机制完善来推动职业年金的市场发展,实现养老风险分散和风险共担,从而有效减低养老保险制度优化过程中的社会总成本,提高制度公平性和市场效率性。上述创新成果不仅具有一定程度的理论创新价值,更具有重要的现实指导意义。
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【学位授予单位】：中央财经大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2015
【分类号】：F842.67

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