结构变迁、财政转型与中国社会保障体系的改革路径

发布时间：2016-07-14 16:09

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结构变迁、财政转型与中国社会保障体系的改革路径

作者：佚名编辑：studa0714

摘要：“城乡三元结构”是我国社会保障体系改革的特有约束，财政体制向公共财政的转型则规定了我国社会保障体系改革的基本方向。基于结构变迁和财政转型的双重约束，当前我国社会保障体系的核心问题在于保障提供方式和财政支撑方式的不合理以及由此衍生出来的四大矛盾。借鉴发达国家在保障提供方式和财政支撑方式两个领域的相关经验，并结合模型的构建与分析，得出我国社会保障体系改革的最优路径是：通过社会保障财政支撑能力培育、城镇部门社会保障并轨、一元制社会保障体系构建三个阶段的主次结合、逐步推进，解决财政功能弱化和城乡三元结构分割两个核心问题，最终实现社会保障体系公平与效率的双赢。

　　关键词：城乡三元结构／财政转型／社会保障体系

　　一、引言

　　自20世纪50年代我国开始社会保障制度的构建工作以来，通过创建、发展、瘫痪及改革四个阶段的曲折前进，我国已初步建立以“三条保障线”和养老保险、医疗保险、工伤保险为主要内容的城镇社会保障体系；农村社会保障事业也已取得较大进展，救灾救济制度、农村五保供养、农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗和农村医疗救助制度等初步展开，我国社会保障体系改革已经取得显著的成绩。但是，与社会保障事业的发展同步，我国社会保障体系的内在矛盾也日益突出，并主要呈现出以下四大矛盾：

　　第一，社会保障体系的普遍性要求与覆盖结构不合理之间的矛盾。社会保障本质上要求全面覆盖社会整体，而在我国，社会保障的覆盖面很窄，目前老年人中仅有1/5能领取退休金或养老金，虽然有 1.6亿人参加养老保险，但扣除4100多万离退休人员，在职人员参保的仅有1.2亿，即使相对2.7亿城镇从业人员而言，这一覆盖比例也是偏低的；城镇职工基本医疗保险制度也只覆盖了城镇从业人员的1/3左右；而农村养老保险的覆盖范围甚至还由 1999年的9.75%下降到2003年的7.06%，呈现逐年降低的趋势。与覆盖率偏低并存的是覆盖方式的不合理，以养老保险为例，享有养老保障的那部分职工领取的实际养老金占了工资水平的80%至 90%，因此其总体处于低覆盖、高替代的状况。从这一角度看，我国的社会保障体系总体上还不是严格意义下覆盖全社会的社会保障，显然与社会保障体系的普遍性要求不相适应。

　　第二，社会保障体系的一致性要求与三元条块分割之间的矛盾。社会保障要求实现对所有社会成员的一致对待，而在我国，社会保障的条块分割特征明显。在传统的城镇居民和农村居民之外，进城务工人员、乡镇企业职工和被征地农民构成了新的迁移人口，这三个群体的社会保障程度呈现出显著差异。根据北京大学和中国社会科学院等单位对北京、长春等六城市的调查，工作单位为迁移劳动力提供养老保险的比例仅为14%，而城市本地职工中这一比例却高达88%；提供医疗保险的比例仅为 20%，而城市本地职工这一比例为50%；在全国范围内，只有上海等极个别的地区采取“量体裁衣”的方式，为进城务工人员等特定群体做出有别于社会保险的制度安排。而在农村，拥有的土地使用权仍然被认为是理论上的保障基础，广大农村地区仅有北京、广东、浙江等少数几个省份试行农村低保，农民的养老、医疗费用基本上仍由他们个人全额负担。城乡三元结构之间的条块分割显然违背了社会保障体系的一致性要求。

　　第三，社会保障体系的有效性要求和保障力度不充足之间的矛盾。社会保障体系的基本目标在于实现对需求者的有效保障，而在我国，社会保障水平过低制约了这一目标的达成。以最低生活保障制度为例，虽然2002年底城镇居民受助人口由1999年的266万人增加到2065万人，但因保障水平低，部分相对贫困的城镇居民实际上需要帮助而得不到充分的帮助；而在农村养老保险方面，对于1995年 40岁的人来说，按人均每年150元的交费水平，且按当时复利12%累计计息，至60岁退休后每月只能领取养老金额15元，这一保障力度显然过低。除此之外，由于方案制订过程中浓厚的治理通货膨胀色彩，我国还对远期的社会保障力度进行了限制，按计划，养老金目标替代率将从80%左右最终降至58.8%，医疗保险待遇从90%左右降至60%左右。这显然不利于达到社会保障体系的有效性要求。

　　第四，社会保障体系的公共性要求与财政功能不健全之间的矛盾。鉴于社会保障的公共或半公共性质，加大财政对社会保障的资金投入成为建立公共财政体制的重要内容。但是我国财政对社会保障事业的投入力度显然不够。近年来，我国社会保障支出占财政支出的比重基本保持在10-11%之间，但在现代公共财政体制下，社会保障和福利支出一般应占到财政支出的仍以上，北欧国家甚至占到了一半左右。与财政投入不足并存的是社会保险基金高缴费率与低收缴率并存、各级政府社会保障财政责任模糊、社会保障资金预算软约束、社会保险基金保值增值不理想四大突出难题。财政功能的不健全引发了巨大的财政风险，2002年我国养老保险基金收支缺口扩大到500多亿元，预计到2010年将达到1000多亿元，而在2001年全国有8个省份失业保险金当年收不抵支，这显然违背了社会保障体系的公共性要求。

　　总体而言，以上四个矛盾主要涉及保障提供方式和财政支撑方式两大领域，城乡三元结构和财政功能弱化是其中的关键因素，这两个因素不仅直接导致了社会保障资金征收和支付的不公平，还显著影响到相应群体的经济激励，由此带来公平和效率的双重缺失。针对这一问题，有学者主张以社会保障税的开征作为主要着力点，有学者认为应当以社会保障体系的并轨作为改革的核心。本文认为，系统化的问题必须依赖于系统化的解决思路，应当把问题的解决放在结构变迁和财政转型的统一框架内加以考虑，并制定相应的渐进式改革策略。

　　二、社会保障体系改革基本方向的国际经验及其借鉴

　　因为我国社会保障体系的四大突出矛盾主要涉及到社会保障提供方式和公共财政支撑方式两个领域，而城乡三元结构和财政功能弱化构成了两个最关键的影响因素，因此参考和借鉴发达国家在这两个领域的相关经验对于问题的解决具有非常重要的现实意义。

　　(一)社会保障提供方式的国际经验及其借鉴

　　社会保障的提供方式主要包含保障范围、保障结构和保障力度三个方面的基本内容。

　　首先，在社会保障的范围方面，战后西方发达国家的社会保障体系以“公民权利、普遍性和统一性”三个原则为指针，提供了内涵丰富、覆盖广泛的保障服务。内涵上，芬兰的社会保障体系实现了对预防性安全和健康政策、社会和卫生服务、社会保险等内容的全方位覆盖。瑞典的社会保障体系包括了养老保险(年金制度)、失业保险、医疗保险、工伤保险、社会福利津贴和其他社会补贴等多项内容；日本的社会保障制度也涵盖医疗、养老、失业保险等多个方面。而在覆盖范围上，各国都以全民的社会保障为目标，以美国养老保险为例，经过由工业和商业企业工薪劳动者，到农业工人、小商贩和个体经营者，再到联邦政府公务员退休制度纳入这一逐步推进的过程后，已基本形成全国统一的社会养老保险体系，目前美国共有1.2亿人参加了退休养老保险，约占全部在业人员的95%，几乎所有的社会劳动者都已纳入保险范围。由此可见，全面性和统一性是发达国家社会保障范围的基本特征。

　　其次，在保障结构方面，发达国家社会保障的多元化趋势日益明显，英国通过鼓励私人保险、与私人医院签订合同、承包服务机构等方式推动社会保障制度的“私人化”和“资本化”；日本除强制性的国民养老金外，还设置了国民养老金基金、农民养老金，以及种类多、针对性强的个人养老保险，用于满足不同层次国民的养老保险需求；即使是福利制度最为普遍的北欧国家，其社会保障的“社会分担化”趋势也日益显著，在芬兰，政府财政投入占社会保障资金的比重从1995年的45.8%下降到2002年的42.4%；而雇主缴费比例则由37.7%上升到39.2%；2005年芬兰社会保障资金预算为418亿欧元，其中政府预算内支出只有148亿欧元，不到总预算金额的35%，而来源于雇主、个人和保险市场的资金投入则不断增加。

　　最后，在保障力度方面，虽然基于财政压力，发达国家对社会保障程度进行了压缩，但其实际保障力度仍以满足社会需求为目标，其中政府的职责是提供最基本的福利，满足最基本的需要，如基本医疗、基本社会服务和基础教育等。以养老金为例，为维持劳动者退休后的基本生活需求，美国对养老金水平进行了分段计算，低段工资基数的养老金支付比为90%，中段基数的支付比例为32%，高段基数的支付比例为15%，由此低收入者的养老金相当于原工资的70%左右，中等收入者相当于40%左右，高收入者相当于24%左右；芬兰的失业金发放标准达到平均总收入水平的45%左右，低收入人群领取失业金的数量可达到工资收入的90%，而高收入者则低于50%。这样的保障水平足以满足不同群体的基本需求。
(二)社会保障财政支撑方式的国际经验借鉴

　　社会保障的财政支撑方式主要包括财政来源制度、财政给付制度、财政预算管理三方面的基本内容。

　　首先，从社会保障财政来源看，目前发达国家主要形成了三种基本模式：一是投保资助型模式，以美国、德国、日本等国为代表，即以劳动者和雇主的社会保障税收和社会保险缴费作为主要财政来源，不足部分由国家给予补贴；二是纯福利型社会保障模式，以英国、瑞典、加拿大为典型代表，即所有社会保障资金均从国家财政收入中来，并由国家全力承担；三是储蓄保险型社会保障模式，以新加坡、智利等国家为代表，实行完全的个人积蓄方式，以新加坡的中央公积金制最为典型。实践中这三种财政来源模式互有优劣；投保资助型模式有利于以渐进方式形成覆盖全社会、政事分开的社会保障体系，但可能导致严重的“空心化”问题；纯福利型模式的保障供给充足，但容易导致个人激励不足和财政负担的加重；储蓄保险型社会保障模式虽然激励效应显著，但互济性小，难以达到社会保障的公平性目标。但从趋势上看，目前发达国家的社会保障财政来源制度纷纷向积累制和现收现付制结合的方向转换，如美国为应对社会保障金入不敷出的问题，对社会保障税进行了改革，将现收现付制更改成部分积累制；瑞典在2001年对养老保险体系进行了改革，将原来完全的国家管理转变为国家管理和私人管理相结合，从现收现付制度转变为现收现付与基金积累制相结合；芬兰从1990年开始建立了失业缓冲基金，以应付经济衰退时财政税收不足可能带来的冲击。

　　其次，从社会保障的财政给付制度看，发达国家的社会保障支出在财政总支出中占据了相当的比重，英国社会福利计划各项开支占到公共支出总额的50%，法国为30.6%，德国为30.5%，瑞典为 32.5%，丹麦为30%，欧盟15国的平均水平也达到 27.5%。另外，鉴于高福利的负向激励，发达国家又进行了财政给付方式的调整，将财政给付的重点集中在基本的社会保障需求满足方面，其他需求则交由社会保险和个人帐户等方式加以解决，如芬兰为解决失业金支付过高问题，采用了政府财政支付和工会等组织发放相结合的原则；其他北欧国家则在养老金、失业金等福利项目之外更多领域的财政给付中采取了提供服务而非现金转付的方式，由此不仅节约了财政开支，还在医疗和教育等公共部门开辟出新的工作机会。在财政给付结构方面，发达国家对中央与地方政府的财政职责进行了进一步的明确，如在美国，，联邦政府提供的社会保障主要限于“老遗残”和最低生活保障项目，而更多的社会保险责任由州政府加以承担；而在北欧国家，中央财政给付主要涉及社会公共安全、职业健康和预防性、应急性社会政策和措施，并用于平衡地区差别，其余基本保障项目则由地方政府负责。

　　最后，在社会保障的财政预算管理方面，发达国家主要形成了三种基本模式：一是政府公共预算模式，即将社会保障收入和支出视同政府的经常性收支在政府公共预算中统一安排；二是专项基金预算模式，即将社会保障收入、支出与政府经常预算收支分开或相对独立，单独编列社会保障专项预算予以专门反映；三是不将社会保障纳入政府预算的模式，以新加坡中央公积金制度为代表。实践中，第一种模式带来了较大的财政负担，第三种模式下的国家财政仍需承担预算系统之外的社会救助、社会福利等事业的直接拨款责任，并需对系统外的社会保险基金给予适当援助，因此目前最为普遍的是专项社会保障预算模式。另外，为实现保值增值，各国也在逐步强化社会保障专项管理机构的相关职能，如美国的社会保障税费由财政部国内工资局集中收缴，并转入社会保障信托基金由社会保障署统一运营，同时还授权社会保障署进行投资方式和投资方向的选择；而瑞典则以基金制养老金管理局作为养老金的主要投资管理机构，负责收入型养老金中结余部分(缓冲基金)的投资和基金制养老金中个人委托管理的养老金的投资。由此可见，专项的社会保障预算和专业化的社会保障基金管理已经成为发达国家社会保障财政预算管理的两大基本特征。

　　总体而言，保障范围的普遍性和统一性、保障结构的多元化、保障力度的兼容性构成了发达国家社会保障提供的三大基本经验；而社会保障财政来源中现收现付与基金积累制的结合、财政给付中基本需求满足与给付方式结构优化的结合、专项社会保障预算和专业化社会保障基金管理的结合构成了发达国家社会保障财政支撑的基本经验，由此也为我国社会保障财政转型的基本方向提供了参考依据。

　　三、我国社会保障体系改革的路径选择：基于理论模型的分析

　　综合发达国家社会保障提供方式与社会保障财政支撑方式的基本经验，联系我国社会保障体系现存的主要矛盾和问题，我国社会保障体系的改革必须在保障提供方式和财政支撑方式两个层面上综合推进，而三元结构变迁和财政转型构成了其中两个关键的影响因素。考虑到多重目标的存在，我国的社会保障体系改革应当有一个合理的路径安排，而其具体选择也必须具有相应的理论基础。

　(一)我国社会保障体系改革路径的理论模型

　　这里我们将依据中国社会保障体系改革所面临的基础环境和制约因素设定理论模型的基本框架。

　　首先，我国社会保障体系特有的三元条块分割主要来源于城乡三元结构。在改革开放进程中，我国在传统城乡二元结构的基础上，衍生出了一类介于城乡之间的特殊群体，主要包括进城务工人员、乡镇企业职工和被征地农民等。据估算，近几年乡镇企业就业人数基本保持在1.3亿人左右；进城务工人员已超过1亿人，且每年保守增量达到400万人；被征地农民达4000万人，每年增量约200万人，这三支队伍加在一起的人数，已经超过城镇就业人数。考虑到这一群体的庞大规模和特殊身份，在我国社会保障体系改革路径的选择中，应当将三大群体的相互区分作为模型分析的一个基本要素。

　　其次，考虑到我国财政体制从国家财政转变为公共财政，社会保障方式从企业保障转变为社会保障过程的相互衔接，在社会保障普遍发展成为一种制度时，应当将其自然融人公共财政之中。而且在市场经济体制尚不完善的情况下，社会保险、个人帐户等其他社会保障方式的发展面临着巨大的交易成本和管理成本，因此财政支撑在我国社会保障体系改革的过程中扮演了极其重要的角色。由此，我们又将财政支付型社会保障作为模型分析的另一个基本要素。

　　根据以上两个基本要素，可以将我国社会保障体系改革的路径安排放在以财政支付型社会保障改革为支点、以城乡社会保障三元分割为基本约束的整体框架下加以分析，并重点围绕财政支付型社会保障基本水平和覆盖群体的确定进行相应的最优改革路径选择。

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