农村土地集体所有的困惑与消解

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农村土地集体所有的困惑与消解

张千帆＊

内容提要：农村土地的使用权最终属于农户或农民个体，个体化的农地使用权应该受到

法律尊重与保障。目前，由于农村土地使用权受到人为的法律约束，农地价值遭到极大

贬损，亟需改革中国农村不合理的土地管制主义模式，将宪法赋予的集体土地财产权还

给农民，并将城市化与征地脱钩。城市化涉及的实质问题是合理的城乡规划与政府审

批，而当前中国各地的城乡规划严重缺乏民主参与并带有极大的随意性。要保证规划与

审批的合理性，必须通过民主立法和参与程序保障政府规划权的行使符合多数民意，并

通过适当的司法审查机制保证规划目的与程序的合法性。

关键词：农村土地集体所有　城市化　土地征收　土地管理法　宪法

一、引　言

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，，属１９８２年宪法第１０条规定：“

”在承认农村土地集体所有的基础上，于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

现行宪法进一步规定城市土地国家所有，由此形成城市和农村土地所有权的二元结构。这种产权

１〕但是现在却蜕变为对农民权利的莫大制度安排原本是为了更好地保护集体土地和农民利益，〔

歧视。农村土地用途受到严格管制，且只有通过政府征收变为城市土地之后才能自由流转。继而，在广大中国农村，近十几年来此起彼伏地上演着一幕幕惊心动魄的征地悲剧，其中许多竟然

。理直气壮地“以宪法的名义”

２〕完全没有将造成农村征地悲剧的根源在于误读宪法并忽视农村集体土地的财产权属性，〔

农民土地利益作为“任何人都不能侵犯”的财产权利。几十年来，农民土地权利很少被认真对待＊北京大学宪法与行政法研究中心教授。

本文受“农民权利与国家利益的宪法保障农村土地制度比较研究”国家社会科学基金重点项目（项目批准号：

）的资助，特此感谢。０９ＡＦＸ００１

〔，但是这种主张并没有被采纳。１国有化”１〕尽管在１９８２年制宪时又有人提出将农村土地和城市一样“９８２年４月１５日

“宪法修改委员会全体会议记录”显示，制宪当时有人主张土地全部收归国有，但考虑到农民所获得的土地是在中国共产党“分田地”的号召下为夺取和巩固政权付出了巨大的牺牲才换来的，一下子宣布国有难以为农民接受，而且

。参见蔡定没有实际意义，因而采取了彭真等人主张的折中办法，先规定城市土地国有化，其他事情“以后慢慢来”

，法律出版社２剑：《宪法精释》００６年版，第１９５页以下。

〔城市化不需要征地２〕参见张千帆：《，《消除城乡土地二元结构的宪法误区》法学》２０１２年第６期。

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