中国交通建设中政府与社会合作（PPP）制度优化研究

发布时间：2018-02-03 19:10

  本文关键词： 交通基础设施 PPP 胡焕庸线制度优化　出处：《中国财政科学研究院》2016年博士论文　论文类型：学位论文

【摘要】：在浩瀚的历史长河、广袤的国土空间中,交通始终承载着政治、经济、文化多重功能。交通从某种意义上可以说是最规模宏大的公共服务。无论是由中央政府修建,还是地方政府、民间资本筹资,交通都意味着巨大的开支和债务;无论是通向国土纵深的边疆干线,还是盘桓于乡社的羊肠小道,都关乎—方土地—方人的兴起与失落。因此,如何在空间与功能的取舍、平衡中配置有限的交通资源,让交通更多的与城市、生态和人融合互动,是交通发展沿革中或明或暗,贯穿始终的线索,也是交通建设过程中不断需要解答的命题。回顾历史,我国综合交通运输体系已经初步建成,基础设施、技术装备和运输服务水平不断提升,多项交通指标位居世界前列,为推动全球交通建设做出了巨大贡献。展望2049年,交通建设在实现“两个一百年”宏伟目标中将是浓墨重彩的篇章。但是,交通基础设施建设需求“适度超前”与交通基础设施供给“相对滞后”之间的差距日益凸显。这一差距如果不能得到有效的弥补,不仅会影响交通建设的进程,而且会影响到经济社会发展的质量与效益。为此,调整和优化现有交通基础设施的供给方式迫在眉睫。PPP是政府与社会合作,从投融资模式、到管理模式、再到治理模式贯通的新型制度供给关系,具有“风险共担、利益共享”特征,是未来交通基础设施供给的重要模式。通过建立适合交通建设,贯通PPP项目全生命周期的制度框架体系,推动交通建设中政府与社会资本合作从融资制度向管理制度、治理制度深化完善,可以有效破解当前交通基础设施建设、运营、维护等主要环节的制度藩篱,实现交通建设宏伟目标。站在新历史起点上,探索和研究交通建设的PPP制度更具有不容忽视的现实意义。本文以交通建设为研究视角,分析交通基础设施建设需求端与供给端的情况及其存在的矛盾与冲突,从胡焕庸线两侧分析了交通建设的格局与趋势,试图说明推进PPP制度的必要性与可行性。与此同时,从PPP制度的国际借鉴和项目分析两方面,分析PPP制度在交通建设领域的实施和应用情况。最后,以交通建设PPP项目全生命周期为主线,构建交通建设中PPP制度框架体系,提出制度优化路径和保障政策。论文主要内容分为四大部分。第一,交通建设PPP制度的需求与供给分析。从需求来看,经测算,“十三五”时期我国交通基础设施投资需求依然很大,约为16万亿元左右,年均3.2万亿元左右。从胡焕庸线两侧来看,东南半壁与西北半壁的人口密度相差巨大,东南半壁的人口密度更接近于德、日、英等国家,与这些地方的交通路网密度相比,我国胡焕庸线以东地区还有很大的差距,交通建设的投资空间仍然巨大;而西北半壁人口密度更接近于地广人稀的俄罗斯等国家,考虑到西部大开发、“一带一路”等战略要求,我国胡焕庸线以西地区的交通干线和枢纽建设需求也很大。与对标地区相比,胡焕庸线两侧的交通路网密度仍有很大的差距,未来建设和投资空间都十分广阔,路网密度和联通程度有待大幅度提高。从供给侧来看,一方面,交通基础设施“适度超前”与制度供给“相对滞后”的矛盾与冲突,其表现为高风险的融资制度、低效的管理制度和缺位的治理制度与交通建设、运营、服务需求之间矛盾突出;另一方面,由于胡焕庸线两侧人口、经济密度及财政实力悬殊,也对交通建设模式提出了不同的要求。经测算,东南半壁的财政自给率为0.56,意味着地方政府可以自主承担更多的经济建设能力,而西北半壁的财政自给率不到0.3,意味着地方财力不能支撑起较高位的交通投资需求。为此,调整和优化交通基础设施布局,加强与之相适应的制度供给,迫在眉睫。第二,交通建设PPP制度的必要性与可行性。PPP制度具有“风险共担、利益共享”特征,有利于缓解地方财政支出和债务压力,优化交通建设融资制度;有利于提高交通基础设施的质量与效益,增强交通建设绩效制度;有利于降低项目管理风险,增强交通建设管理制度弹性:有利于加快推进契约法治化进程,完善交通建设治理制度。与此同时,我国推进PPP制度具有良好的运作基础、有积极的政策导向、有实力的民营资本的条件。第三,交通建设PPP制度借鉴:国际借鉴与项目分析。从国际借鉴视角,对英国、加拿大、韩国成功推动PPP治理制度改革促进本国经济社会发展进行了总结,梳理出三种成功的PPP项目模式,即政府付费型(PF1、DBFMO)和消费者付费型(BTL、BLT)的成功案例,并提出对我国启示:成立专业化的PPP管理机构、推行法治化契约制度、推进利益共享和风险共担机制是PPP项目成功的关键。进而,从项目融资和管理机制两方面,对国内外基础设施PPP项目进行了分析,发现成功的PPP项目大体上都具有良好的伙伴甄别机制、具有共识的契约合同、具备合理的风险共担机制和利益共享机制等特征。而从PPP项目的问题分析中也看到,由于合同不规范不完备、缺乏有效的评估机制、缺乏动态调整机制等原因,使践行合同的难度增加,PPP制度的交易成本大幅增加,导致项目失败。这些存在的问题是交通建设PPP制度优化需要着力解决的方面。第四,交通建设PPP制度框架和优化路径。本章从交通建设PPP项目利益相关者的特征和诉求分析入手,以PPP项目全生命周期制度框架为主线,分析制度优化的要点,探讨制度优化的路径:交通基础设施PPP项目的推进,不仅是融资制度的创新,而且对管理制度提出了全新的要求,并上升到治理层面,与国家战略和基本经济制度的构建密切呼应,一是要从规划引领,优化融资制度、管理制度、治理制度的角度,推进交通建设PPP制度优化;二是要结合交通建设过程中主要建设领域的特点,完善铁路、公路等PPP项目的配套措施;三是要围绕交通建设PPP制度优化的体制机制环境,从规划方法、财税体制、金融体制、土地利用制度等角度,完善与交通建设PPP相关的政策保障。本文主要创新点在于,试图从以下三个方面做出研究贡献。(1)从资源约束视角,对我国交通格局进行了全面分析和展望,提出“胡焕庸线”两侧交通差异化发展的思路、目标和任务,在此基础上开展交通建设PPP制度优化的研究,提高了交通建设PPP项目制度优化的针对性。(2)从供给侧改革视角,分析了交通建设“适度超前”与制度供给“相对滞后”冲突与背离,表现为交通基础设施建设融资不可持续、管理水平滞后、治理机制缺失,要求通过交通建设PPP项目的建设运营倒逼制度优化,切实推进交通建设,这为推进交通建设PPP制度供给提供了重要的立论基础。(3)从体制机制改革角度系统性提出交通建设全生命周期型交通建设PPP制度框架,从融资制度、管理制度、治理制度三个层次提出制度优化路径,在交通建设PPP制度研究中具有一定前沿探索性。与此同时,论文存在三点不足,。(1)尚未构建交通建设视角下PPP制度优化的理论模型,以增加PPP制度的理论说服力;(2)缺乏对PPP项目成功与失败的关系进行定量分析,比如可以运用结构方程模型估算不同因素对PPP项目成功概率的影响,以对现有案例分析进行补充与完善。(3)对于目前的制度框架和优化路径的设计还比较初步,有待于在实践中检验与丰富完善。
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【学位授予单位】：中国财政科学研究院
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2016
【分类号】：F283
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本文编号：1488133