浅析单边经济制裁与“一带一路”战略下的贸易、投资保护

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浅析单边经济制裁与“一带一路”战略下的贸易、投资保护

作者：2016-11-28 16:38阅读： 次文章来源：未知

　　一、国际社会对单边经济制裁的一般规制
　　考虑到联合国框架之外的单边经济制裁在性质上基本属于或类似于单方面胁迫措施，因此，可以比照国际社会有关“单方面胁迫措施”的总体认识与规范要求，对联合国框架之外的单边经济制裁进行分析与处理。有关单方面胁迫措施的总体认识与规范要求根植于既有的国际法准则、基本规范以及大多数国家的实践。根据1970 年联大通过的《国际法原则宣言》，以及1974 年联大通过的《各国经济权利和义务宪章》的相关原则和规定，任何国家不得使用或鼓励使用经济、政治或任何其他措施来胁迫另一国家，使其在主权权利的行使方面屈从，并从该国取得任何利益。因此，单方面胁迫措施违背了基本的国际关系准则。《公民及政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》的共同第一条第二款规定，在任何情况下都不得剥夺一国人民的自身生存手段。而单方面胁迫措施往往对一国人民自身生存所依赖的国际贸易、投资、合作、社会经济发展造成不利影响，因此，单方面胁迫措施违背了基本人权规范。此外，根据人权理事会发展权利问题不限成员名额工作组提出的衡量标准，单方面胁迫性措施是执行《发展权利宣言》的重大障碍之一。
　　从大多数国家的主张和实践来看，1993 年在维也纳举行的世界人权会议呼吁各国避免采取任何不符合国际法和《宪章》的单方面措施，因为这种措施阻碍国家间贸易关系，妨碍充分落实所有人权，并严重威胁贸易自由。在2011 年第十六次不结盟国家运动部长级会议通过的《最后文件》以及以前各次首脑会议和大型会议通过的最后文件中，不结盟运动各成员国明确反对和谴责单方面胁迫性措施或法律及其继续适用，坚持努力有效地扭转这种措施和法律，敦促其他国家也这样做，并要求实施这些措施或法律的国家立即全面加以废止。在以往有关单方面胁迫性措施的人权理事会(人权委员会)相关决议以及联大决议的基础上，近年来联大持续审议并通过有关单方面胁迫性措施的决议。2009 年第64 届联大决议(A/RES/64/170)认为，单方面胁迫性措施和立法违背国际法、国际人道主义法、《联合国宪章》和指导国家间和平关系的规范和原则。不符合国际法的单方面胁迫性措施对国际关系、国家主权、贸易、投资、合作、社会经济发展造成了不利影响或损害。在人权的保护和充分实现方面，单方面胁迫措施妨碍充分落实《世界人权宣言》和其他国际人权文书所述的权利，尤其是个人和人民的发展权利。决议敦促所有国家停止采取或执行任何不符合国际法、《联合国宪章》以及指导国家间和平关系的规范和原则的单方面措施。
　　决议强烈反对那些对国家主权也构成威胁的措施的域外性质，呼吁所有会员国既不承认也不适用这些措施，并酌情采取行政或立法措施，抵制域外适用单方面胁迫性措施，或抵消这些措施的域外影响。决议同时谴责某些大国持续单方面适用和执行单方面胁迫性措施，反对以这些措施及其种种域外影响为手段，对任何国家，尤其是对发展中国家施加政治或经济压力，以阻止这些国家行使根据其自由意志决定本国政治、经济和社会制度的权利。2010 年联大决议(A/RES/65/217)、2011 年联大决议(A/RES/66/156)与2012 年联大决议(A/RES/67/170)再次重申与确认了同样的立场与要求。在“单方面经济措施作为政治和经济胁迫的手段”这一相近议题上，2011 年第66 届联大通过决议(A/RES/66/186)同样认为，单方面经济胁迫措施违反《宪章》所阐述的国际法原则和多边贸易体制的基本原则。决议敦促国际社会采取紧急、有效措施，杜绝对发展中国家采取未经联合国相关机构授权、不符合《联合国宪章》所阐述的国际法原则，而且违反多边贸易体制基本原则的单方面经济胁迫措施。综合上述有关单方面胁迫措施的总体认识与规范要求，单方面胁迫措施已经为国际社会所一般性反对和禁止。这对在国家间关系领域实施联合国框架之外的单边经济制裁构成了明显的限制。不过，需要明确的是，国际社会明确反对和禁止的主要对象是那些不合法的单边经济制裁，而不是所有的单边经济制裁。在国际实践中，除了直接受害国可以依据“反措施”制度实施合法的单边经济制裁之外，直接受害国以外的第三国也可以对不法行为国采取单边经济制裁。
　　例如，1979 年前苏联侵略阿富汗，联合国安理会因为面临前苏联的否决票而无法作出制裁决议。美国就对前苏联实施了单边经济制裁，禁止美国小麦进入前苏联境内。美国的单边经济制裁实际上是一种合法的单边经济干涉，其合法性没有受到国际社会的反对与质疑。同时，值得注意的是，对于单方面胁迫措施问题，美国等西方国家并没有明确地发表其国家意见，更未同意或主张全面禁止一切形式和目的的单方面胁迫措施，不仅如此，美国等西方国家依然在国际社会经常单方面地实施胁迫措施。就新兴国家而言，除巴西外，中国、俄罗斯、印度、南非等也没有明确地发表有关单方面胁迫措施问题的专门意见。这就意味着，国际社会的主要力量并没有就单方面胁迫措施及其所涉及的各种复杂问题展开充分的讨论和博弈。因此，在单方面胁迫措施问题上，国际社会尚未形成一个由主要国际力量确认和支持的具有明确内涵与严格约束力的国际规范，更未形成全面禁止一切形式和目的的单方面胁迫措施的国际规范，联大决议所反映的主要是原则性的总体要求。因此，在国家间关系领域，根据国际社会有关单方面胁迫措施的总体认识与规范要求，单边经济制裁已经为国际社会所一般性反对和禁止。但是，在特殊的问题或情势下，单边经济制裁仍然存在着被例外适用的可能性与必要性。例如，直接受害国针对他国的国际不法行为，或国际社会成员针对一国内部极端严重的人权侵害情势，单边经济制裁可能需要被例外适用。
　　二、单边经济制裁在特殊领域的例外适用问题
　　“一带一路”战略沿线的许多国家是发展中国家，其国内经济基础薄弱，政治不稳定，国内往往存在着各种复杂、尖锐的矛盾、冲突，经常发生社会动乱甚至严重的武装冲突。同时，由于“一带一路”战略沿线的许多国家处于大国博弈的地缘政治环境当中，导致其国内已有的矛盾、冲突往往更为复杂、尖锐。这些因素往往造成“一带一路”战略沿线的一些国家内部发生严重的人权侵害情势。20 世纪90 年代来，为预防和及时有效地制止一国内部的严重的人权侵害行为，在已有的国际人权法与人道法的基础上，国际社会开始逐步提出、探索和实践“保护的责任”的国际观念和原则。2001 年，“干预与国家主权国际委员会”系统地研究提出了“保护的责任”的国际观念和原则。2005 年，联大通过的《世界首脑会议成果》(A/RES/60/1)确立了“保护的责任”这一观念和原则。该文件要求，每一个国家均有责任保护其人民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害。国际社会有责任通过适当的措施预防和制止此类严重的人权侵害行为。2006 年4 月，联合国安理会通过第1674(2006)号决议，重申2005 年《世界首脑会议成果文件》第138 和139 段关于保护平民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的责任的规定。2009 年，就如何具体落实和推进“保护的责任”，联合国秘书长潘基文在其《履行保护责任》的专题报告中提出了三大支柱战略。截止到2014 年，联合国秘书长潘基文围绕着“保护的责任”问题提出了五份年度专题报告。
　　综上，鉴于在“一带一路”战略沿线的一些国家内部容易发生严重的人权侵害情势，中国在这些国家的贸易、投资将面临着外部单边经济制裁的重大影响。然而，对于在“保护的责任”领域实施联合国框架之外的单边经济制裁，其合法性需要得到进一步的分析论证。20 世纪70 年代国际法中出现了“对一切的义务”，这一概念反映了国际社会存在着所有国家都认同和享有的基本价值和共同利益，“R2P”的理念是“对一切的义务”思想的延伸。就主权国家而言，“保护的责任”所要求的是保护人民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害。基于条约与习惯法，“保护的责任”所提出的规范要求具有“对一切”义务与强行法的性质。联合国人权高专办官员Ekkehard Strauss 认为，通过将“保护的责任”限制在保护人民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害，2005 年世界首脑会议成果将“保护的责任”与那些被广泛地认为具有“对一切”(erga omnes)效果和强行法(jus cogens)地位的规范紧密地联系在一起。[3]伦敦大学的Matthias Vanhullebusch 博士认为，实施“保护的责任”原则也是所谓“对一切”义务和强行法的路径与方法。
　　根据《国际不法行为责任条款草案》第40、41 条，强行法规范意味着国际社会其他成员承担着制止严重违反人权情势的法律责任。当然，对于国际社会及其成员而言，这种责任并非是强制的必须履行的。加拿大多伦多大学的Jutta Brunnée 教授与加拿大英属哥伦比亚大学(University of BritishColumbia)的Stephen J. Toope 教授分析认为，“保护的责任”对国家和国际社会所提出的要求根植于国家责任法。“保护的责任”的大部分就是对违反国际法上强行法和“对一切”义务规范的一般后果的特别表述。对于强行法的违反，根据国家责任条款草案第41 条的规定，其他所有国家不仅有权也有义务予以制止。
　　综上，对于在“保护的责任”领域实施联合国框架之外的单边经济制裁，“保护的责任”所具有“对一切”义务与强行法的性质只是提供了原则上的法理依据，使其获得了被例外允许的可能性与必要性。问题在于，尽管主权国家承担的“保护的责任”具有“对一切”义务与强行法的性质，但是，当一国不能或不愿履行这一责任时，为了促使目标国积极履行其所承担的“保护的责任”，在有权提出一般性的敦促纠正与积极行动的要求之外，国际社会成员在联合国框架之外实施单边经济制裁是否具有明确的实在国际法依据。在这方面，可以考虑和适用的是一般国际法上的“反措施”、“责任援引”制度。“反措施”与“责任援引”制度体现在2001 年国际法委员会制定的《国际不法行为责任条款草案》中。然而，在一般情况下，条款草案只是允许直接受害国可以采取“反措施”。“保护的责任”所涉及的是国内人权侵犯及其预防、制止问题，这里没有直接受害国，难以适用“反措施”制度。虽然2005 年世界首脑会议成果要求国家承担的“保护的责任”具有“对一切”义务与强行法的性质，但是，对于国际社会成员采取单边经济制裁，条款草案中有关违反“对一切”义务的规定仍然难以为之提供正当合法的行动依据。依据《国际不法行为责任条款草案》第48 条，对于违反“对一切”义务的国家，其他非直接受害国虽然可以对其援引责任。但是，非直接受害国可以提出的要求只是停止国际不法行为、提供不重复的承诺和保证，以及履行赔偿的义务。这里没有为单边经济制裁提供行动依据。
　　同时，从国际实践与习惯国际法来看，“有关单个国家有权采取强制性措施，以此迫使另一国终止严重、大规模地违反人权的行为的习惯国际法规则并未形成。”[7]总之，对于在“保护的责任”领域实施联合国框架之外的单边经济制裁，《国际不法行为责任条款草案》与习惯国际法没有提供明确的法律依据。但是在另一方面，根据《国际不法行为责任条款草案》41 条(严重违背一般国际法强制规范承担的义务)和54 条(受害国以外的国家采取的反措施)的规定，受害国以外的国家有权采取合法手段、措施阻止违背义务的行为。显然，在有权提出停止国际不法行为、提供不重复的承诺和保证，以及履行赔偿的义务的要求之外，国际社会成员有权采取进一步的行动，但是其采取的手段、措施必须是“合法”的，而且，正如中国政府所指出的那样，非受害国的行动应当获得国际社会的权威授权，防止其被滥用。
　　因此，在“保护的责任”领域，联合国框架内的经济制裁无疑是“合法”的，而联合国框架之外的单边经济制裁则需要进一步讨论和明确。虽然单方面胁迫措施已经为国际社会所一般性反对和禁止，但国际社会目前尚没有将“单方面胁迫措施”与“保护的责任”这一特殊问题及其所具有“对一切”义务、强行法的性质联系起来予以充分考虑和讨论，这就为联合国框架之外的单边经济制裁留下了空间。如果联合国框架之外的单边经济制裁能够被合理界定、约束，并成为一种“合法”的手段、措施，就完全可以通过“反措施”制度予以实施。当然，这要取决于国家的未来的表态与实践，以及在具体事例中国际社会其他成员的反应。在这方面，巴西政府的观点具有重要的参考、借鉴价值。2013 年，在有关“单方面制裁”问题的国家意见中，巴西质疑将单方面制裁行为解释成是促使一国停止其违反某些国际法规范的“反措施”。并认为，即便如此，也应该接受相称性(proportionality)等明确的合法性因素的考虑与约束(parameters of legality)，以保证不会有侵害基本人权的风险。而且，这样的解释并不意味着会员国就不再有义务按照国际法委员会通过的《国家对国际不法行为的责任》第50、51 和52 条草案的权威性规定，穷尽一切和平努力，通过谈判达成结果。综上，在极端严重的人权侵害情势下，为了促使目标国积极履行其所承担的“保护的责任”，单边经济制裁虽然存在着被例外适用的可能性与必要性，以及一定的法理依据，但其国际合法性依然存在着疑问和不确定性。
　　三、中国应对单边经济制裁的法律策略与方法
　　为充分保护中国在“一带一路”战略沿线国家的贸易、投资活动，使其免遭或尽量减少外部对东道国施加的单边经济制裁所造成的不利影响和损害，中国应当区分单边经济制裁的不同情况采取不同的法律应对策略和方法。
　　(一)对于明显属于不合法的单边经济制裁的法律应对策略和方法
　　1.不合法的单边经济制裁所违反、破坏的国际法义务是多方面，它不仅严重违反、破坏了以《联合国宪章》为基础的国际法基本准则和国际秩序，而且严重违反了国际人权法、人道主义法义务，以及贸易、投资领域的各种多边条约、体制中的义务要求，严重影响、阻碍国际贸易、投资、合作、社会经济发展等方面的基本权利的实现。这些国际法原则、规范及其所体现的义务要求事关国际社会的整体利益。对于中国而言，他国对“一带一路”沿线国家所实施的不合法的单边经济制裁不仅严重违反、破坏了这些国际法义务，而且也直接影响、损害了中国的“一带一路”战略以及贸易、投资主体的合法权益。《国际不法行为责任条款草案》第42 条规定，一国有权作为受害国援引另一国的责任，如果被违反的义务是对包括该国在内的国家集团或对整个国际社会承担的义务，而且对该义务的违反特别影响到该国。据此，中国可以援引追究制裁国与相关国家的不法行为责任。根据条款草案第43 条，中国应首先将其要求通知该国，并具体指明不法行为的责任国应如何停止该行为，应采取哪种赔偿形式。在此基础上，通过交涉与谈判，促使制裁国与相关国家调整、改变制裁措施，或消除对中国的贸易、投资的不利影响和损害。如果不成功，可采取进一步的措施。一种方式是中国作为不法行为的受害国，援引国际法上的反措施制度与方法，，对制裁国与相关国家实施反制措施。另一种方式是在可能的情况下，中国单独或联合被制裁国通过国际法院援引追究制裁国与相关国家的不法行为责任。
　　2.不合法的单边经济制裁直接违反了贸易、投资领域的各种多边条约中的权利义务要求，中国可以利用这些条约中的争端解决机制，保护中国在“一带一路”战略沿线国家的贸易、投资活动。其中，不合法的单边经济制裁直接违反、阻碍了WTO 体制的目标、宗旨。根据WTO 法，WTO 任何成员，如果认为某一成员的行为或措施对WTO 的总体目标或有关多边贸易协定的具体目标的实现构成阻碍，不管此等行为或措施是否对它的权益造成直接或间接的影响，都可以对该成员提出“利益损害或减损”的指控。为此，中国可以利用WTO 争端解决机制，与同属于WTO 成员的制裁国与相关国家进行磋商谈判，并可以进一步对制裁国与相关国家提出“利益损害或减损”之诉。
　　(二)对于合法性不确定的单边经济制裁的法律应对策略和方法
　　根据前文分析，为预防和及时有效地制止一国内部的严重的人权侵害行为，国际社会成员对目标国实施单边经济制裁具有一定的法理正当性，但其在实在国际法上的合法性并不充分，甚至存在着较大的分歧争议。为此，中国应根据不同的情况作出审慎的分析处理。
　　1.对于那些并不属于极端严重情势下的，或严重偏离人权保护正当目标的单边经济制裁，中国应主张这类单边经济制裁的不适当性甚至不法性，在此基础上与制裁国进行磋商，以充分保护中国在被制裁国的贸易、投资权益。
　　2.对于在极端严重的人权侵害情势下，为了促使目标国积极履行其所承担的“保护的责任”而实施的单边经济制裁，中国应充分关注、了解和揭示单边经济制裁对目标国的贸易、投资、人权、经济社会发展等方面以及对第三国所造成的不利影响和严重损害，强调贸易、投资、人权、经济社会发展方面的国际法权利的重要性与不可损抑性，从而促使制裁国调整、改变制裁措施，或消除对中国在内制裁国的贸易、投资的不利影响和损害。在这方面，中国应充分利用国际人权保护机制、联合国经社会理事会等机制，通过在这些机制中关注、讨论和揭示东道国因遭受单边经济制裁所导致的贸易、投资、人道主义、发展权等负面效果问题，以及与人权保护目的相反的实际后果，从侧面迫使制裁国改变制裁措施或在某一方面提供制裁豁免。
　　四、结语
　　“一带一路”战略是一项重大而复杂的具有深远影响的系统性工程，其中，对外贸易与投资是具体实施和全面推进“一带一路”战略的核心内容之一。随着中国不断拓展、深化“一带一路”战略，中国的对外贸易与投资将不可避免地面临更多的和更复杂的非市场风险和利益冲突，国家和政府层面也将面临着由此而带来的各种挑战和压力。其中，针对“一带一路”战略沿线国家的单边经济制裁将影响、损害中国的“一带一路”战略利益以及贸易、投资主体的合法权益。为实现“一带一路”战略的宏观目标和战略利益，保护中国的贸易、投资主体的合法权益，有必要根据国际法的理论和规范将单边经济制裁区分为三类不同的合规情形，并在国家战略和外交政策上形成不同的法律应对策略和方法。需要指出的是，引发单边经济制裁的问题不仅仅来源于东道国的国内人权保护问题，也可能来源于东道国的国内反恐问题、核武问题、领土争端问题等，对于这些不同问题所引发的单边经济制裁，需要进一步分析研究其国际合法性，并形成相应的法律应对策略和方法。
 

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