我国税收执法中存在的风险及控制措施研究

【摘要】 随着经济社会的发展,税收管理的难度不断加大,税收执法环境越来越复杂,税收执法工作因受各种因素的影响,客观上蕴含着较大的执法风险,极大地影响了税务机关的执法权威和社会形象,同时也损害了纳税人的合法权利。在税收执法实践中表现为税务行政复议和诉讼案件不断增多,税务机关及其工作人员因行政诉讼败诉、行政赔偿及因国家税收损失而被追究法律及行政责任等等,这都说明了我们对执法风险管理的不到位。社会的法制化进程和依法治税的现实都要求税务机关及其执法人员必须切实树立税收执法风险意识,加大税收执法风险防控力度,增强税收执法风险防控能力。在我国经济持续繁荣和综合国力不断增强的大好形势下,正确认识税收执法权和加强税收执法内部控制机制建设,引入税收执法风险管理,加强对潜在风险的预见和评价,切实防范和规避税收执法风险,使税收执法活动得以有效运行,对于我国税收法制化进程乃至整个社会法制化进程无疑具有十分重要的理论和实践意义。本文主要阐述了国内外对风险管理的研究状况及在税收领域的应用,我国税收执法风险防范的现实意义与理论基础,风险与风险管理的相关的概念和我国税收执法风险的概念、分类和特征,介绍了我国目前税收执法及其风险的一般状况,从税收执法风险产生的社会因素、法律因素、技术因素、人为因素等方面,分析了税收执法风险产生的主要原因。旨在通过把风险及风险管理的理念引进税收执法领域,试图提出一个基本清晰的管理和控制税收执法风险的框架思路,包括建立税收执法风险内控机制,完善税收收执法风险管理体系,构建风险管理平台等,将税收执法风险降到最低限度。
 
【关键词】 税收执法； 风险； 防范； 对策；

1 引言

1.1 研究背景、目的及意义
随着我国税收法制建设进程的加快，税制改革的逐渐深化，税源管理逐步朝着精细化、科学化的方向发展，税收执法内外部环境发生了巨大的改变，税收执法工作面临着许多新问题、新情况以及新挑战。同时，由于我国税收法制建设还不完善、税收征管体系尚不健全、税务干部执法水平参差不齐、纳税人维权意识日益增强等原因，税收执法风险日益加大，一些过去税收执法中的隐性风险逐渐暴露出来。如何有效地控制税收执法风险的增加，进一步优化税收执法环境，已成为当前税务执法部门面临的一个重大课题。河北省国税局在 2013 年 5 月 23 日召开的的全省国税系统“营改增”试点工作动员部署大会上，李亚民提出省、市、县三级必须要建立应急管理机制，成立应急响应工作组，制定应急处理预案，减少出现故障的几率，加强涉税风险防控，健的全风险管理指标和风险应对处理机制，加大评估和稽查力度，维护良好的税收秩序。在河北省国税局 2013 年 7 月以“省局动员部署党的群众路线教育实践的活动”为主题和 2013 年 8 月以“省局认真开展了正风肃纪专项行动”为主题召开的两次会议中，都提到税务机关人员要严明纪律、严格纪律、严肃纪律，保持廉正之风，对自查不实，群众反映或通过检查发现问题的，要予以问责；对严重的违规违纪行为要严肃处理。2014 年 1 月 17 日河北省国税局召开工作会议，在会议上李亚民强调依法征税防风险，在组织收入原则的基础上，要大力增强执法风险的意识，积极推进依法治税，规范税收执法，强化执法的监督。不断提高税收管理的同时优化采集和管理系统的水平，加强风险管理及大型企业的管理，促进和加强税务审计，加强信息技术。因此，税收执法风险的防范及控制正处于税收依法管理的新时期，需要引起税务机关各级部门的高度重视。
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1.2 国内外研究现状
风险管理的理论的发源地是美国，并在发源地得到了较为广泛的应用。美国学者 Geporge E. Rejda（2006）认为风险管理是在风险发生之前，做好风险识别，并针对即将发生的风险采取有效的措施来防范这些风险的过程。他认为理想中的风险管理，是达到效用最大化的。梅尔和赫奇斯（1974）提出风险管理的目标与经营的目标相一致。经营的目标分为两类，一类是保证企业或组织生存的前提下，在发展的过程中实现利益最大化；一类是指要处理在发展中出现的问题并履行社会责任。与此相关，“风险管理的目标也可以分为两类：一个是实际损失的预防和控制，而另一个是化解潜在的风险隐患”①。Michael Carmody（2003）认为辩称税务风险是一种不确定性，它来自外部和内部的两个因素，而外部因素是无法控制的，因而税务风险的管理是指内部的控制，即纳税人通过企业的经营活动或个人事务活动的合理安排，为了实现合理避税和规避税务机关的检查，力图达到缴纳最低的税款②。美国证监会首席会计师 Donald Nicolaisen（2003）认为，税务风险管理是指纳税人在合理安排财务活动的同时合理安排的同时最大限度的利用税收相关的优惠政策，在税务机关没有引起注意的情况下，尽可能支付较少的税款。③这一管理过程就是税务风险管理。
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2 税收执法风险的理论基础

2.1 税收执法风险的相关概念
风险一词的概念是在早期的航海贸易和保险业中被提出来的，当时风险被理解为客观存在的危险，表现为自然现象或者航海遇到礁石、风暴等事件。后来经过学者们对风险的研究，主要形成了以下几种说法：（1）损失可能说。Heynes（1999）认为风险一词在经济学和其他学术领域中，并无任何技术上的内容，它意味着损害或者损失的可能性。（2）损害不确定说。美国哥伦比亚大学威雷特博士(1998)将风险定义为“风险是关于不愿发生的事件发生的不确定性之客观体现”①。这一定义强调了两点：其一，风险是不以人的意志为转移的，是客观存在的；其二，风险的本质是不确定。 Geporge E. Rejda（2006）提出由于不确定性的存在，才会在不同情况下存在风险，因此他认为风险是损失发生的不确定性。（3）实际结果与预期差异说。Scott. Harrington（2005） 提出风险是某种情况下的期望值损失。威廉斯(Williams)（1985）对风险的定义为：“风险是结果中潜在的变化”②。他认为“风险是在风险状态下，其预期结果与实际结果之间的差异的大小或差异的偏离程度，这种预期结果和实际结果之间的差异越小或偏离程度越小，则风险越小；反之，则风险越大”③。综合以上观点，笔者认为风险是指客观存在的，在特定情况下、特定期间内，某一事件导致的最终损失的不确定性。
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2.2 税收执法风险的特征
税收执法风险的主要特征包括：
（1）税收执法风险的普遍存在性。税收执法风险是不会以人的意志的转移而转移的，它普遍存在于税收执法的整个过程中，是客观存在的。税务机关人员在执法过程中，只能通过采取一定的措施降低风险事故发生的概率，减少损失的程度，但难以彻底解除风险。
（2）税收执法风险的隐蔽性。在执法过程中税务主体的某些不正确的行为，可能当时没有产生一些不良的后果，风险暂时潜伏在某个环节或停留在某个阶段。但是这并不意味着风险是不存在的，一旦问题达到一定的程度，不利的影响就会显现出来，潜在的风险就会转换成现实的风险①。
（3）税收执法风险的可控制性。风险虽然是是客观存在与主观认知的结合体，人们可以去发现它、研究它、认识它，掌握其发生的规律，通过采取相应的措施争取用最少的成本将风险降到最低。
（4）税收执法风险产生主体的特定性①。征收税款这一权利不是每个人都可以享有的，它是法律赋予税务机关人员的一项特殊的权利，只有税务机关人员才可以行使，因而在行使权利的过程中税务机关及其工作人员自然而然的成为了税收执法风险的特定主体。他们必须按照法律的要求行使这项权利，并对行使这项权利产生的影响和结果负责。
（5）影响因素的复杂性。税收执法风险产生的原因是多样和复杂的，有主观的原因，也有客观的原因，有具体的行政行为，也有抽象行政行为；不仅受政策因素和税务人员素质的影响，还受外部环境因素的影响。
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本文编号：8970