基于广州番禺区数据样本的中国区（县）级财政体制改革研究研究

【摘要】 我国分税制财政体制调动了地方政府发展经济的积极性，促进了地方财政收入持续快速增长，初步理顺了中央与省、自治区和直辖市之间的财政分配关系；但没有对省以下各级地方财政体制作出明确的规定，而且缺乏规范的转移支付制度，导致财权层层上收，事权层层下放，财力与事权不相匹配，县乡财政困难现象较为普遍。为此，要积极推进地方财政体制改革，逐步建立与市场经济相契合的分税分级财政体制。本文运用公共行政管理学、财政管理、税收征管、政治经济学等多种理论方法，以广州市番禺区为例介绍了我国区（县）级财政体制的现状，深入研究现行地方财政体制存在的问题，并剖析了问题的根源。借鉴财政管理体制的国际经验，在“省管县财”的基础上，大胆地提出了“省管区财”的设想，简化财政层级，完善转移支付制度，努力使地方政府的财力与事权相匹配，不断探索区（县）级财政体制改革的新路向。 

一、中国区（县）级财政体制的现状——以番禺区为例  

翻开历史，我们不难发现，从秦朝到1949年中华人民共和国成立之前的2100多年间，我国基本实行中央、省、县三级政府体制。省作为一级行政建制，始于13 世纪的元朝，迄今已有 700 年的历史。市是指居住人口在一定规模以上，且以非农经济为主的城镇。1909 年，清政府在派员考察西洋政治后，颁布了《城镇乡自治章程》，在法律意义上首次用“市”的概念把城镇和农村区分开来。县是最古老的行政建制，在西周时期萌芽，在春秋时期产生，在战国时期有所发展，至今已有2600多年历史。 

番禺为秦置古县，始建于秦始皇三十三年（公元前214年），是南海郡属下的首县，并为南海郡治所在地。由秦至汉，番禺是南方重要的港市，《史记·货殖列传》曾称“番禺亦其一都会也”，列为全国九大都会之一。直到1949年新中国成立后番禺仍为县级建制，1975年1月至1992年5月番禺县隶属广州市，1992年5月经国务院批准撤销番禺县设立番禺市（省辖县级市，广州代管），2000年5月国务院同意广东省撤销番禺市设立广州市番禺区。由于县（区）是政治、行政、经济等种种因素结合而成的社区，因此在任何时代都是难以分解的行政实体。不论历史上朝代如何更替，政府的层级如何变化，最稳定的一个政府级次始终是县（区）级政府。  

（一）近年来番禺区财政收入情况  

2006—2010年，番禺区财政一般预算收入分别为313433万元、371983万元、438835万元、509214万元、631703万元，年均增长13.96%，高于地方生产总值（GDP）13.8%的年均增速。2010年番禺区财政一般预算收入比2006年翻了一番多，增长形势喜人。（详见图1） 

（二）番禺区税收收入及其重点税种情况  

1、税收收入总体情况 

从属地税收总量角度分析，2006—2010 年番禺区属地税收收入总量分别完成98.73 亿元、116.72 亿元、128.67 亿元、138.75 亿元和 163.61 亿元，年均增长15.7%，高于地方生产总值（GDP）13.8%的年均增速。（详见图2） 

从市、区库税收分享量的角度分析，2006—2010年间，市库税收收入从2006年的7.71亿元增长到2010年的17.64亿元，年均增长22.3%；区库税收收入则从2006年的26.68亿元增长到2010年的47.96亿元，年均仅增长15.8%。以上数据表明，虽然“十一五”期间番禺区经济发展对市、区两级税收的贡献较大，但按现行市对番禺区的财政管理体制更有利于市级税收收入的增长，市库增速较区库高出6.5个百分点，在分享地区经济发展成果方面，市级要远远多于区级。 

2、税收收入中的税种结构情况 

从属地税收总量角度分析，在番禺区属地税收总量中，所占份额居前三位的税种分别是增值税、营业税和企业所得税。据统计，2006—2010 年，以上三税占各年税收总量的份额分别为 70.3%、69.7%、68.2%、69.9%和 64.8%。其中增值税居于首位，其各年所占属地税收总量的份额分别为 34.5%、34.1%、36%、33.3%和27.4%，除2010年因受国际金融危机影响而大幅减收外，其余各年均占1/3以上。从增速上看，增值税年均增速仅12.8%，低于GDP13.8%及税收总量15.7%的年均增速。随着番禺区经济结构的调整优化，增值税所占税收总量的份额将逐步下降。 

从区库税收分享量的角度分析，在构成区库税收收入的各税种中，所占份额居前三位的分别是营业税、增值税和企业所得税。据统计，2006—2010 年，以上三税占各年区库税收收入的份额分别为 81.5%、80.8%、74%、77.3%和 73.1%。其中营业税居于首位，其各年所占份额分别为38.2%、37.6%、32.3%、38.6%和37.9%，除 2008 年受城镇土地使用税政策调整及国际金融危机等因素的影响而有所下滑外，其余各年均接近四成。从增速上看，营业税年均增速仅为 11.6%，远低于GDP13.8%及区库税收收入15.8%的增速。虽然营业税作为区库税收收入的最主要来源，具有举足轻重的地位，但随着番禺区经济结构的调整优化，其所占份额也将有所下降。 

二、区（县）级财政体制现存的问题——以番禺区为例  

通过实地调查及材料分析，广州市各区（县级市）财政部门对2006年广州市政府颁发的《关于完善市对区财政管理体制的实施方案》给予了积极肯定，但普遍认为上述实施方案仍然沿袭以往的改革思路。方案实施 3 年来，虽然广州市 10个区和 2 个县级市财力增长都很快，但由于可支配财力增长赶不上财政支出的增长，依然存在着财力与事权不匹配的巨大压力。 

以广州市番禺区为例，自分税分成财政体制实施以来，番禺区财政收入持续稳定增长，财政收入规模不断扩大，基本公共服务水平逐步提高。但由于受多方面因素的影响，番禺区在财力保障机制实际执行过程中遇到了许多困难和问题，导致近年来番禺区财政长期处于资金严重短缺的局面，影响了番禺区基本公共服务的供给能力和基本公共服务均等化进程。  

（一）民生等刚性支出压力逐年增大  

随着城市化进程的加快推进，番禺区已成为广州市“南拓”战略的主战场，原老城区居民迁入番禺区生活和工作的人员不断增加。全区人口从 2006 年的147.26万人增长到2010年的176.65万人，增长了20%；财政供养人员从2006年的 2.93 万人增长到 2010 年的 4.03 万人，增长了 37.5%。由于人口总量膨胀，社会管理事务量不断增加，用于民生方面的财政支出也逐年递增，财政支出压力巨大。经统计，番禺区民生支出总额（包括一般预算支出和基金预算支出）从 2006年的331136万元增长到2010年752157万元，年均增长率达22.77%。 

近年来，番禺区除了保障政府正常运转和工资发放以外，还承担起社会保障、教育、卫生等许多民生支出。特别是为应对金融危机，增加扩大内需促进经济增长的支出；兑现义务教育教师绩效工资，实现教师收入“两相当”等。为筹办广州亚运会，建设基础设施和亚运配套工程。据统计，2006—2010 年番禺区财政对教育的投入分别为100826万元、127133万元、142705万元、163273万元、196910万元，年均增长 8.84%；对卫生的投入分别为 30752 万元、39631 万元、49097 万元、51879万元、70697万元，年均增长18.58%；对社会保障的投入分别为65807万元、82335万元、103195万元、106030万元、135866万元，年均增长16.25%。

 （二）番禺地方财力上划日益加剧  

广州市不断调整市、区财政管理体制，加大财力上划力度，不利于建立区级财力保障机制。2006年，广州市实施《关于完善市对区财政管理体制的实施方案》（穗府函〔2006〕18号），使番禺区新增财力持续加速上划市财政。根据广州市政府《关于完善市对区（县级市）财政管理体制的意见》（穗府函〔2010〕91号）的精神，从2009年起广州市调整对区（县级市）财政管理体制，进一步加大调控力度。根据这两轮体制调整测算，广州市在 2006 至 2010 年间分别从番禺区上划财力10335万元、15801万元、22477万元、52289万元和74801万元（详见图6），相当于番禺区当年新增财力的 28.69%、30.8%、37.69%、76.77%和 73.29%。上划财力数额的年均增长率达71.67%，远大于番禺区同期税收收入15%的年均增长率。

广州市集中财力的趋势不断增强，力度不断加大。自《转发省财政厅关于帮助县（市）解决镇（乡）财政困难意见的通知》（粤府办〔2005〕49号）实施以来，广州市进行了两轮体制调整，在番禺区年度新增财力的分享比例已超过四成，并将随着番禺区经济的增长呈加速上升的趋势。这不仅违背了粤府办〔2005〕49 号文中“市可以支持县（区），但不能再从县（区）集中财力，不得通过调整县（区）财政体制或在体制外从县（区）另行上划财力”的精神，而且严重削弱了番禺区级财力，制约了地方经济的可持续发展，弱化了番禺区建立财力保障机制的基础。

三、区（县）级财政体制现存问题的原因 ............................... 19 

（一）事权与支出责任划分不清是财力                                          

与事权不匹配的基础性原因........................................ 19 

（二）财政级次过多............................................... 20 

（三）转移支付不够规范合理....................................... 21 

四、区（县）级财政体制改革的建议 ................................... 22 

（一）科学界定地方政府间财力与事权............................... 22 

（二）简化财政层级，实行省管区财，                                            

 逐步实现财政管理层级扁平化...................................... 27 

（三）完善转移支付制度，提高资金的均等化功效..................... 29 

四、区（县）级财政体制改革的建议  

（一）科学界定地方政府间财力与事权  

政府间事权与支出责任的划分，是政府间财政关系的重要内容和逻辑前提。事权是一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。支出责任是政府承担的运用财政资金履行其事权、满足公共服务需要的财政支出义务。财权是指一级政府为满足一定的支出需求而筹集财政收入的权力，包括税权和费权，形成自筹的财力。财力是指一级政府可支配的财政资源，包括通过行使财权获得的自筹收入和上级转移支付与返还。 

党的十八大报告指出，“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。“财力与事权相匹配”是一条适合我国国情的原则。较之“财权与事权相匹配”，这条原则更强调动态性和约束性。一是不论财权、事权、财力如何变化，财力必须跟着事权走。事权下移，则财力下移；事权移到哪一级，财力就下移到那一级。从操作上来看，财力的移动也比财权的划分更为容易。这条原则适应改革时代各级政府之间的“增量事权”频繁变化的特点。二是对上级政府构成约束。各级政府都要做到财力与事权相匹配，这无疑是对上一级政府的要求。也就说，在这个原则下，上一级政府有权力上移财权，也有责任和义务下移财力，在其所辖区域内的各级政府之间做到财力与事权相匹配。如对市一级政府而言，这条原则就意味着有责任和义务在市范围内做到市与区纵向的财政平衡和各区横向的财政平衡，使市区政府的财力与其事权相匹配，至于用什么方式、方法，各市根据具体情况确定。可以上移事权、也可以下移财力；而财力下移是通过财权下移，还是通过转移支付，则可以相机选择。 

结    语  

财政体制是处理政府间财政关系的基本制度。财政体制的优劣，直接影响资源配置的效率、国民经济分配秩序和经济的持续发展。本文通过深入调研番禺的财税情况，分析番禺财力紧缺的原因，以管窥豹，发现我国区（县）级财政体制现存问题的根源是：事权与支出责任划分不清、财政级次过多、转移支付不够规范等。这些问题导致我国区（县）级财政困难较为普遍，影响了地方政府提供基本公共服务均等化的能力。 

正所谓，郡县治，天下安。要想区县强、国家兴，就要针对上述问题，探寻改革地方财政体制的路向。为此，本文提出以法律的形式科学界定地方政府间财力与事权，简化财政层级，实行省管区财，逐步实现财政管理层级扁平化，进一步完善转移支付制度，不断提高财政管理科学化、精细化水平。笔者只从番禺财政的视角来考察，难免研究较为局限，论述还比较肤浅，这需要以后在工作实践中不断地总结和深入地研究。  
 

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