基于浦东航头镇大型居住社区的城市化进程中的社区管理模式创新研究

【摘要】 近年来，作为郊区快速城市化的特大城市代表,上海积极推进大型居住社区的建设，并取得了明显的成效。随着部分项目的落成，大型居住社区工作的难点和重心逐渐由基地建设为主逐步向社会管理转移。郊区传统社区管理模式已经不能适应发展的需要。面临城市建设运行和管理、民生服务保障方面的新情况、新问题，上海采取了“镇管社区”的社区管理新机制，在保持镇现有行政区划和镇建制不变的前提下，以“加强党的领导、优化社区服务、推进社区共治、促进居委自治”为要求，对镇域内区域较广、规模较大的城市化社区或因保障性住房、市政项目建设动迁的城市化社区，采用与农村社区相区别的政策和行政手段，着力缓解人口大量导入和公共服务相对不足的矛盾，实施直接或间接管理的一种模式。航头镇在城市化大背景下为完善基层群众自治制度而选择了“镇管社区”模式，积极搭建社区协商共治平台，积极鼓励社会组织参与社区公共服务，着力建设社会生活共同体。本文期望通过对浦东新区航头镇大型居住社区的研究分析，探索“镇管社区”模式在大型居住社区管理中的运用和探索。本文详细论述了“镇管社区”的含义，对“镇管社区”在浦东新区的几种主要模式和基本做法进行了概括和阐述，分析了大型居住社区发展面临的内外部因素，揭示了“镇管社区”与传统社区管理的区别。以航头镇为个例对“镇管社区”的治理模式、运行机制等进行实证分析，提出“镇管社区”的主要成效在于有效整合区域资源、体现基层民主自治的方向以及党组织的核心作用。本文以公民社会理论、治理理论、社区共同体理论为基础，探索在城市化进程中大型居住社区中社区管理的共性和规律性，致力于找到完善“镇管社区”模式的方法和途径。以问题为导向，针对“镇管社区”体制在实行过程中遇到的一些困境，提出了强化党组织领导力、完善管理组织框架、构建社区共享平台、合理发挥社会组织作用这四项完善建议。 

第一章 导论

中国城市社区建设已经走过 20 多年的历程，不仅在满足人民群众生活基本需要、化解改革进程中的社会矛盾、倡导良好的社会风尚、保障改革顺利进行等方面发挥了不可替代的作用，也为构建社会主义和谐社会提供了有益经验。随着改革开放的深入，中国原有的城乡二元结构在不断加速的城镇化进程中转型。市场经济的发展促使社会流动性增强，传统的单位体制逐渐瓦解。社区成为维持社会秩序的重要组织形式。我国社区建设兴起于 20 世纪八九十年代，1986 年，民政部第一次在政府决策中引入“社区”这一概念。民政部在 2000 年发布的《关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”当前，我国正处于社会转型的关键时期，经济社会的巨大变化、人们生活方式的改变、各类社会矛盾的暴露、居民生活需求的多样化都在人际关系集中的社区内反映出来，给社会管理带来了新的挑战。大型居住社区是在吸取上海居住区规划发展历程经验的基础上，结合当前新市镇规划实施和周边的建设发展条件，迎合社会需要而构建起来的。无论在规划理论、建设实践和运行机制上都具有实验性和前瞻性意义。早在 2003 年、2005年，上海分两批规划了用地面积约 25 平方公里的大型居住社区原基地，主要分布在宝山顾村、南汇周康航、嘉定江桥、浦东曹路、闵行浦江松江泗泾、青浦华新等地区，加上 2008 年推进的浦东三林经济适用住房基地，规划总建筑面积约2600 万平方米、住宅面积约 1900 万平方米。自 1990 年开发开放以来，上海浦东新区经济的迅猛发展举世瞩目，而在经济开发和政策安排的双重外力影响下，其城市化进程也异常迅速；2010 年底，浦东新区有 13 个街道、25 个镇，752 个居民委员会和 393 个村民委员会，其中46%的城市化区域都分布在“城郊结合部”。浦东作为改革开发开放的前沿阵地和综合配套改革示范区，针对快速城市化特点和大区域管理要求，为满足大规模人口迁入和集中居住的服务需求，积极进行社区管理制度创新，探索实践“镇管社区”管理体制。“镇管社区”概念是 1993 年浦东原严桥镇（现属于花木街道）最早提出的，指的是“在现有的行政架构下，以党的领导为核心，以社区共治为方向，以基层自治为基础，在镇与居委之间搭建覆盖各居住区的综合性管理平台、网络化服务平台和协商式共治平台，从而形成公共管理服务有效下沉、社区自治共治逐步发育的一种社区管理模式”1。

第一节 研究背景及研究意义

一、研究背景随着城市化进程的不断加快，上海积极推进大型居住社区规划建设。自 2003年起上海先后在浦东、宝山、闵行、奉贤、嘉定、青浦、松江 7 个区统一规划、组织实施 37 个大型居住社区建设2。浦东新区范围内目前规划布点有 12 个大型居住社区。围绕上海市大型居住社区总体规划和推进目标，浦东新区大型居住社区建设取得了积极成效，周康航、三林等大型居住社区基地基本建成，居民开始陆续入住。大型居住社区建设时间紧、基地多、任务重、要求高，人口结构复杂，管理难度较大。随着部分基地的建成，大居工作难点和重心由基地建设为主逐步向社会管理转移。在“强镇优街”原则和“镇管社区”模式下，大居的社区服务和公共管理由所在镇负责，使相应镇建设和管理等公共支出大幅度增加。受到一些制度设计的先天性限制，“镇管社区”运作也凸显了一些问题。其中最显著的问题在于，大居居民从市区搬到市郊，对社区运行和管理提出更高要求。因此迫切需要对大居“镇管社区”模式下的社会管理工作进行研究并作出制度性安排，在充分发挥镇政府在大居建设及管理中作用的同时，明确区、镇、社区各级相应的事权和财权。

第二节 国内外研究现状分析

一、国外研究综述国外社区的发展和管理是伴随着资本主义的兴起而开展的，最早可以追溯到西方社会的福利救济活动。斐迪南·滕尼斯在《共同体与社会》一书中第一次系统地描述了社区，也标志着社区理论的诞生。滕尼斯认为，社会和社区都是被假设出来的极端的结构，虽然它们都可以作为一种理想的社会关系，但是二者却是截然不同的对立物。20 世纪初，许多欧美国家兴起的“睦邻运动”，旨在促进社区成员的沟通和融合，培养社区成员的自治和互助精神。到 20 世纪中叶，面对战后重建的繁重任务，许多国家把社区建设和管理提上议事日程。20 世纪 90 年代前后，以美国学者奥斯特罗姆夫妇为核心的学者提出了多中心治理理论后，给西方国家的社区治理带来了新的挑战，治理理论由此兴起。库伊曼的《现代的治理》、全球治理委员会的《我们的全球伙伴关系》、罗茨的《新的治理》等研究成果相继传入我国。“治理”超过了传统意义上国家对社会的“统治”概念，打破了社会科学中传统的两分法思维，即国家和社会、公共部门和私人部门、计划和市场等。作为一种政治管理方式，它更加强调都是协调，是过程以及持续的互动，致力于两者的合作管理。治理理论认为各国政府并不完全垄断一切合法权利，政府之外还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参与经济和社会调节3。西方的社区治理认同社区存在多个治理主体，例如，政府、公众、市场组织、非营利组织等，它们都有责任、有权力参与解决社区公共事务，这些主体相互合作并形成一个自治网络。国外一般将社区治理模式分为行政主导型治理模式、混合型治理模式和自治型治理模式三种类型。行政主导型治理模式的主要特点是政府行为和社区行为结合紧密，政府部门设有专门的社区管理机构，在社区中设有各种形式的派出机构，行政性较强、官方色彩浓厚。采用这种模式的主要是新型的工业化国家，以新加坡为代表。混合型治理模式结合了自下而上的社区自治模式和自上而下的政府主导模式的特点，政府对社区工作进行规划、指导、拨款，但这种干预比较宽松。采用混合模式的国家有日本、丹麦、瑞典、挪威、芬兰等。

第二章 “镇管社区”的兴起

第一节 快速城市化下的大型居住社区

一、作为新生事物的大型居住社区住房问题关乎民生，是政府和公众关切的重大社会问题，它与教育问题、医疗问题并称为中国社会的新三座大山。随着经济社会的不断发展，人们的住房需求有增无减，并且对于住房的质量提出了更高的要求。为了缓解住房问题，我国出台了一系列的住房政策，尤其加大了保障性住房的集中建设。这些集中建设的保障性住房，相连成片，从而形成了新的社区。在很多情况下，这里居住的居民收入普遍较低，劳动技能水平也不高，因此，一定程度上讲，保障性住房构成了社会弱势群体的集聚区。上海是全国住房改革的先行之地，近年来，为适应社会对于住房供给和保障的发展需求，在“两规合一”的空间指导下，上海市探索出了一种住宅集群规划和建设的新途径，即开展大规模的保障房建设。自 2003 年起，上海开始规划以保障房为主的大型居住社区建设，先后出台了《上海市大型居住社区规划设计导则（试行）》、《上海市保障性住房建设导则》等政策文件，目前已有三十多个大型保障性住房基地开工建设。大型居住社区在市域内的布点和推行，是在回顾上海居住区规划与建设的发展历程和经验的基础上结合当前的社会现实而进行的。大型居住社区用地规模一平方公里计算，导入人口大多在 5 万到 10 万或 10 人万以上，而且多余城区或镇区毗邻相接。6大型居住社区的选址躲在市区周边和郊区，它的建立对于城市中心区的人口疏散、地理空间内人口的再分配、城市交通格局重构、公共资源的重新配置等都产生着重要的影响。以上海市浦东新区为例，目前规划有 12 个大型居住社区：其中四个由上海市政府负责建设，航头、周浦、康桥三处已经建成，三林大型居住社区也已竣工，逐步入住；浦东新区负责建设曹路南北块、周康航拓展、航头拓展及惠南民乐五个大型居住社区；川沙、临港和惠南还在规划中。上述 12 个大型居住区总建设用地面积 3520 公顷、可建住宅面积 3281 万平方米，规划人口 90 万。

第二节 “镇管社区”的针对性

随着改革开放的推进和社会转型的加速，中国社会体制和社会结构发生了整体性变迁，经济社会发展的同时也增加了社会管理的难度和复杂性，这就使得社区在城市管理方面承担更为重要的角色。2011 年，中国的城市化率达到 51.3%，中国城镇人口首次超过农村人口，中国城市化进入关键发展阶段12。预计到 2020年，中国城市化将达到 55%，其间 1.5 亿中国人将完成从农民到市民的空间、身份转换13。届时，城市社区将成为各类社区中占主导地位的居民生活区域。中国城市社区建设已经走过 20 多年的历程，不仅在满足人民群众生活基本需要、化解改革进程中的社会矛盾、倡导良好的社会风尚、保障改革顺利进行等方面发挥了不可替代的作用，也为构建社会主义和谐社会提供了有益经验14。城市社区的主要特点：人口数量多，异质性强；组织结构、经济结构复杂；社区居民生活方式差异性大；家庭的规模小且功能弱化；社区成员之间人际关系较为松散，血缘关系淡化；经济、政治、文化相对发达；社区服务设施、物质条件相对齐全15。根据城市社区管理活动的主体不同，社区管理模式主要分为企业主导型、政府主导型、市场主导型和社区自治型四种类型。一是企业主导型管理模式。它形成于计划经济时代，企业对社区内包括房产、学校、娱乐设施等的各类基础性设施享有所有权，在政府有关部门的参与下，企业直接或者间接地行使社区经济管理职能、社会事务管理职能和市政管理职能的管理模式16。二是政府主导型管理模式。它以政府为核心，以街道办事处为主体，在居委会、中介组织、社会团体等各种社区主体的共同参与配合下对社区的各项事务进行管理。优点在于：政府在社区建设中发挥主导作用，与社区内各种组织机构成为一体，共同担负着对城建、环卫、公安、文化等部门的协调和组织功能。不足之处在于造成机构臃肿，降低了工作效率。

第三章 “镇管社区”的体制比较 ..................................................................18

第一节 “镇管社区”管理体制......................................................................18

一、“镇管社区”基本组织架构....................................................................18

二、“镇管社区”关系界定...........................................................................19

第二节 “镇管社区”的主要模式及基本做法...................................................19

一、东明模式...........................................................................................19

二、花木和川沙模式.................................................................................20

三、三林模式...........................................................................................20

第三节 “镇管社区”与传统社区管理的比较分析............................................20

第四章 航头镇“镇管社区”的实践探索..........................................................22

第一节 实施“镇管社区”的背景....................................................................22

一、航头镇大型居住社区概况.....................................................................22

二、航头镇“镇管社区”建设反思..................................................................25

三、“镇管社区”的落实...............................................................................25

第二节 航头镇“镇管社区”治理模式分析.......................................................26

一、指导不干预：“镇管社区”模式下的政府角色...........................................26

二、社区自治机制：“镇管社区”模式的有益探索...........................................27

三、社区共同体：“镇管社区”模式下的社区本质...........................................28

第三节 航头镇“镇管社区”的问题与不足........................................................29

一、社区自身定位及其内部关系有待明晰.....................................................29

二、政府职能还需明确和加强.....................................................................30

三、党组织的作用有待进一步凸显...............................................................31

四、社会管理有待进一步创新......................................................................31

第五章 完善“镇管社区”模式的对策建议........................................................33

第一节 强化党组织的核心领导力..................................................................33

一、规范布局党组织层级.............................................................................33

二、有效整合社区党组织网络.......................................................................34

三、合理推行网络党建工作..........................................................................34

第二节 完善管理组织框架............................................................................36

一、设置居委会、业委会.............................................................................36

二、建立“两委一中心”.................................................................................36

三、合理配置组织资源................................................................................37

第三节 积极推进社区共享平台的构建...........................................................38

一、社区资源共享平台................................................................................38

二、社区利益协调平台................................................................................39

三、社区共商共治平台................................................................................40

四、其他平台.............................................................................................41

第四节 合理发挥社会组织作用.....................................................................41

第五章 完善“镇管社区”模式的对策建议

第一节 强化党组织的核心领导力

探索“镇管社区”在大型居住社区管理的新模式，应当从全局高度和长远视角，深刻认识大型居住社区建设的重要意义，充分挖掘和强化其在区域发展中的正面效应和促进作用，不断深化认识并创新领导体制和工作体制。要特别注重发挥镇党委在社区建设中的指导作用，从全盘统筹和良性互动的角度，研究和解决社区建设管理的关键问题，指导社区建设发展，促进区域联动发展。探索“镇管社区”新模式，虽然新居住社区邻里关系建立、凝聚力工程等需要一定的时间，但最终居住地是居民衣食住行等日常生活展开的核心空间。居民的生活质量、对社区的认同感和归属感，邻里关系乃至社区的和谐稳定都与社区的生活环境、便捷程度、管理服务水平等息息相关。上海市在郊区建设大型居住区是一种全新的民生保障型社区发展模式，并且管理层面总体还处于起步阶段，无论是市级、区级还是承接地所在镇，对所涉建设、管理和发展等问题的认识都处在逐步探索和深化阶段，很多重大问题需要不断完善。这就更加需要党组织在这一体系中的增强核心领导力。党组织对于遇到的各种问题，要敢于带头研究解决方法，对自身无法突破的困难，积极与上级党组织沟通，共同破解。一、规范布局党组织层级在《中国共产党章程》的第五章第三十二条第一段规定，“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”从中可见社区党组织应当发挥领导核心作用。社区管理体制改革要求从总体上建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的多元治理体制，也明确了“党委领导”是社区管理体制改革的核心。社区内党建组织的载体包括领导载体（街道、社区党组织）、协调载体（街道、社区党建工作协调委员会或社区党建联席会）、群团载体（党建带团建、党建带工建、党建带妇建）31。

余 论

基层社区是人们生活和社会交往的地理空间载体，现代社区概念主要采用城市规划中以邻里单元为社区的划分标准，作为社区管理体制分析而言，这样的规划意义上的划分更有助于管理。但同时想指出的是，未来社区管理中，硬性的管理架构固然必须，而以人为本的管理理念却将是深植人心的。这和航头镇大型居住社区提出的“幸福居住”的理念也是相契合的。中华传统文化造就了人们对地缘血缘所形成的亲情乡情的天然的凝聚力和感召力。在“镇管社区”这样一种创新的社区管理模式下，更应当进一步发挥情感在社会管理中的整合效用和约束能力。在人口不断导入的过程中，致力于把社区建设成包容的小社会、温馨和谐的大家园。只有依靠镇政府的资源整合、协调调动、政策规范方面的综合优势，搭建社区共治平台，增强居民自治能力，鼓励社会力量的参与，才能最大限度地发挥“镇管社区”模式的优势。镇政府应当适时转变政府职能、规范政社事务分工、理顺社区组织关系、加大社会组织培育，形成政府和社会的良性互动。航头镇“镇管社区”模式是新时期城郊社区治理的一个新的尝试和探索，为整个上海乃至全国社区治理制度的改革拓展了一条新的思路。吸取和总结航头镇在探索创新社区治理模式中取得的经验，对整个上海的社区建设和发展都具有着十分重要的意义。航头镇结合自身的实际情况，采取了多种措施致力于实现社区自治和共治，突出了社区党委的领导核心，发挥了社区共同体的共商共治机制，从而，为社区治理模式的创新作出了有益的探索。当然，就目前的实际状况来看，“镇管社区”模式仍然需要不断的完善和深化，在政府和社会的关系、行政权力界限、社区共治和居民自治等问题上还需要进行深入的研究和探讨。

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