以豫北村庄转型为例的村庄社区化过程中内生需求与外部推力研究

【摘要】 村庄社区化是近年来“三农”问题范畴的重要课题和理论阵地,在某种程度上,他左右着农村发展的方向与前景。本文从一个既参与其中又独立旁观的观察者的角度,讲述与分析了豫村村庄社区化过程中各方的矛盾,智慧,需求,动力与支持。本文首先讲述整个事件发生的背景。其次讲述豫村拆旧、并村、建新的内在需求或者说动力是如何形成的；再次描述在村庄社区化过程中不可或缺的外在推力即政府的行政之力是如何参与并帮助村庄完成社区化建设的；然后深描村庄社区化是怎样从形式化的社区化走向农民经营方式转型、增强社区集体资源整合能力的社区化,这个村庄是怎样从“三无”走向了“三有”的；紧接着讲述村庄社区化建设由“原子化”的传统社区走向组织化“善治”的过程；最后进行讨论与总结,提出一种社区化建设的模式以及一个尝试性的分析框架。本文主体部分,笔者分别从“地从何处来”、“资金如何筹”、“人往何处去”、“民生怎么保”这四个方面,全面还原村庄社区化建设的历程和规划。剖析了撤村建社区运动中参与者的心态,合作行为,突出了农民的智慧。阐明了强势者不再那么强势,弱势者也不再那么弱势的合作范例,试图在细致的个案实证研究基础上探寻出合理的村庄社区化的共赢模式,即村庄的社区化应该是在政府指导下的村民创造,而不是政府投入下的村民建造。希望可以给相关领导者建议,真正的做到想民之所想,予民之所需,避免走弯路。 

第一章地从何处来：潮水般的拆迁与土地整理

实施农村合村并居、开展农村社区建设是统筹我国城乡发展和社会主义新农村建设的重要举措。总体上讲，我国提出农村社区建设的主题背景主要包括三个方面：农村城镇化进程中自然村落的衰败与现代社区的_起、新农村建设中国家加大对农村基础设施与居住环境的投入以及“占补平衡” “先补后占”确保18亿亩耕地红线的国家土地政策。当前我国的农村社区建设正如火如荼的进行着，其发展的主要目的就是通过“工业反哺农业、城市带动乡村”政策的实施，不断消除城乡二元经济结构，缩小城乡贫富差距,推动我国的新农村建设。新型农村社区建设是一个涉及农村城镇化、农业现代化、农民市民化的复杂过程。

一、发展的瓶颈：“三无村”的困境与年轻村支书的走马上任

(一）、“三无村”的困境新型农村社区化建设既不等同于村庄翻新，也不是简单的人口聚居，而是由若干行政村合并在一起，统一规划，统一建设，或者是由一个行政村建设而成，形成的新型社区。这样的建设，首先要面临的问题就是拆村、画地、建房。豫村从明初的两兄弟建村以来，就是典型的传统中国农村、乡土社会，就像费孝通先生在他的乡土中国开篇提到的那样，“从基层上看去，中国社会是乡土性的”。至今我国还有9亿多农民生活在广大的农村地区，即使是剔除掉那些常年外出的务工人员，至少尚有8亿农民生活在土生土长的乡土社会之中。由村落与村落，村民与村民之间的相互联系而建立起来的乡村社会，是这数亿计的农民赖以生存和发展的基础，是其生活的基本方式，也是我国社会发展与进步的穷实基础，具有举足轻重的意义。我们所要讨论的豫村，也就是这样的一个农村，它是广大农村地区里得一个，也是许多乡村型村庄的一个代表。豫村发展的困境首先就表现为物质基础的薄弱。2000年游走村民的人均年收入约在2000元，其收入来源全部是小麦、玉米的种植，而小麦，玉米的价格随市场的起伏波动较大，用村民的话说，“有的年景，忙活个一年上头，就勉强够一口吃的”。同时，村庄缺乏建设资金投入，省内各级政府方面一般对农村的投入较少且有限，再加之村内并无像东南沿海村庄那样的发迹的村民反哺村庄，这就导致豫村在相当长的一段时间内，在村庄建设及村容村貌的改善上毫无建树，仅有的变化，是年轻人需要结婚而新盖的一些平房，散落在村庄周围。

二、求变的愿望：拆迁与土地整理的内在动力
在2002年夏秋之际，在豫村，一场大雨不期而至，整整下了三天，羸弱的老村庄可能已经经不起这样大规模的“洗礼” 了，几天的大雨，让整个村庄被俺，水深及腰，庄家也被掩了，更有几座老的土房屋，部分塌陷，好在没有人员伤亡。但是，经过这场大雨，村子的问题集中摆在了村民们的面前，更是对村支书的拷问，豫村到底该怎么办。大雨过后，全村清游就清了 10来天，路己不是路了，泥符不堪，人行走都很困难，村民是用牛拖着工具做的清理。一场大雨，就像一碰冷水拨在了李书记的头上，令他猛然清醒，。面对村庄当时的窘况，李书记坚定了改造村庄的信念，意识到村庄的改造迫在眉睫，不能再拖了，要马上进行。也是从那个时候开始，李书记加强了统一思想的工作，经常在与村民的交谈中涉及村庄改造的问题，平时专门找些相关书籍来读，有时间就去外面好的农村社区去参观学习，既按部就班同时也很紧迫的做着村庄改造的各项准备工作。到了 2002年底，全国乡镇党委书记的榜样吴金印所在的唐庄镇，开始了如火如荼的新农村建设，而唐庄镇与豫村只距离不过10来公里，因此，在唐庄镇大兴建设之时，很多周边村镇的村民都去打工挣钱，豫村也不例外，那段时间几乎村里的全部劳动力都在唐庄镇打工。眼见着，过去跟自己村子差不多的老唐庄村一天一天的变得更好了： 一座座整齐的新房，有车库，有粮仓；门前有空地，房后有花园，旁边还有小菜园；村里扩了路，有了灯，添了绿化，还硬化了路面；腾出的土地，招揽了 “新姑爷” 一新产业。总体呈现出“新产业、新生活、新风尚、新面貌”的“四新”局面。耳濡目染的豫村村民们确实震撼了，羡慕了，也嫉妒了，第一次有了想改变，也想有跟唐庄一样的新生活的想法，并且有部分群众在回村之后，直接找到村干部喷这个事情，明确表达希望自己村也能进行这样的建设。

第二章资金如何筹：中原土地指标第一拍

前面提到过，新型农村社区化建设既不等同于村庄翻新，也不是简单的人口聚居，而是由若干行政村合并在一起，统一规划，统一建设，或者是由一个行政村建设而成，形成的新型社区。所以，到房屋的拆建完毕，豫村的新型社区化建设才只是完成了基础建设，包括实现了雨污管网分流，实行垃圾社区收集、集中运输处理，完成了社区道路、水电管网、通讯设施及景观绿化等基础设施建设，达到亮化、绿化、美化、净化标准，社区建立健全了党组织和工作委员会，配套设立了群众调解、治安保卫、公共卫生、群团组织等机构。综合服务中心、管网、绿化广场、垃圾中转站等基础设施建成并投入使用。修建道路3.7公里、19278平方米，主管网3000米，入户管网4000米，新增绿化面积5000平方米，新增太阳能路灯60盖等，呈现在人们面前的是一个薪新、美丽、宜居的新社区，但这还只是万里长征第一步，村两委的最终目标是要带着村民们致富，所以在完成了这一系列生活性的建设之后，还留有很多生产性的建设项目需要继续贯彻。前面提到过，村民房屋的拆迁，村两委利用自己的智慧与勤恳的工作，在多方筹款所得仅为20万元作为启动资金的情况下，实现了农民自愿以及拆迁补偿零花费的奇迹，但是，这一系列基础设施建设，从无到有，从旧到新，却是需要真金白银的投入的，建设至此，豫村在村书记的个人信誉担保下，已经拖欠各种工程款，物资费用达200多万元之巨。

一、历史的机遇：“人地挂钩”政策下的政府智慧

2008年，国土部出台了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发{2008}138号）?，是国家推出的支持社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展、破解保护与保障“两难”困境的一项重要管理措施，河南省是改革试点之一。2009年4月新乡市人民政府下发了《关于加强新型农村住宅社区建设用地管理的通知》，制定了 “挂钩周转指标管理”以及“新型农村住宅社区建设结余土地管理”；2010年3月新乡市人民政府办公室下发了《关于印发新乡市城乡建设用地增减挂钩试点实施办法的通知》，文件规范了项目区申报、项目区实施、项目区竣工验收以及项目区审核的内容；2010年6月新乡市人民政府办公室下发了 “关于印发《新乡市新型农村社区建设土地节余指标流转收益管理办法(试行)》的通知”，明确了土地结余指标流转、土地指标流转增值收益征收管理以及收益支出管理。随着这一系列的国家政策的出台，豫村的新农村社区建设的发展困境，资金瓶颈似乎都有了解决的办法，同时县乡两级政府对豫村发展的关注和支持的态度也有了改观。

二、天上的焰饼：向土地要来的原始发展

资金根据新乡市人民政府办公室下发了 “关于印发《新乡市新型农村社区建设土地节余指标流转收益管理办法(试行)》的通知”，节余指转原则上在县(市)、区行政区域内实施，节余指标丰富的县(市)、区亦可在市域范围内流转。按照“谁投资、谁受益”的原则，新型农村社区建设中农村集体经济组织自发拆除复垦并达到验收标准的，节余指标归该社区所涉及的农村集体经济组织所有，流转所得净收益返回该集体经济组织专项用于该社区基础设施建设和村民生产生活条件改善。在这个指导办法下，村两委积极开展了项目区土地髙标准复垦政治配合上级领导进行项目梭工验收检查，最终顺利通过检查验收，并划定连片耕地结余84.75亩，这样指标流转的准备工作也就完成了，剩下的就是在城乡建设用地增减挂钩实施办法框架下，转让这些指标，让土地变成钱。正在乡里和村里都在高兴终于资金问题有解决的办法的时候，一个实际问题又摆在了他们面前，那就是通过什么样的具体的操作方式让土地变钱。这是一个新课题，在新乡甚至是在中原大地上都没有先例。相关文件里面提到，“节余指标流转方式：（一)作价出资(入股)，指通过将节余指标置换到产业集聚区或城镇周边，用于非公益经营性项目，指标所有者可以按照流转费用标准作价出资(入股)，参与项目建设，以保障长期收益。（二)指标有偿调剂，指标所有者按照流转费用标准将指标有偿调剂给实际使用者，用于产业集聚区或城镇周边项目建设。流转费用标准，按照各县(市)、区新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和耕地占用税等"三项费用”之和计算。”这些规定都属于定性规定，并不涉及具体操作方式，乡里和村里又犯难了，是定向转让（即自己联络或者政府指定指标转移单位)，还是自由转让（即让有意愿的企业自由竞争)，后者好说，价高者得，但如果是前者，那价格就可能形成让领导满意而村民不满意，或者是村民满意，领导有想法的遞她局面。

第三章人往何处去：农民的再分工    ...........................................29

一、农民新面貌：新型农民培养在探索中前进    ...........................29

二、农业新模式：产业再规划的红利    ........................................30

三、农村新发展：为财富均享机制喝彩    .....................................31

四、小结    ................................................................................32

第四章民生怎么保：新社区、新治理、新保障    ...........................33

一、以旧换新：新房子、新工作、新媳妇儿    ..............................33

二、将心比心：问题不出村的化解机制与人人参与的治安体系    ....34

三、官民同心：政府的倾注与民意的吸纳    ..................................35

四、小结    ................................................................................35

第五章总结与讨论    ...................................................................37

一、探索村庄社区化建设的模式一一内生动力与外部推力    ...........37

二、一个尝试性的分析框架：地方政府一一农村精英一一农户    .....39

第四章民生怎么保：新社区、新治理、新保障

民生问题,是一个既古老又现实的客观存在。它是沉甸甸的，常常显得非常尖锐。社会的急遽转型，社会主义初级阶段的基本国情，给党和国家解决突出的民生诉求，带来了巨大的挑战和压力。在我国发展的不同时期,或同一时期不同发展阶段,民生问题形成的原因不尽相同。从大局上看，改革开放初期,我国面临的民生问题，是在共同贫穷的社会背景下，主要因经济发展水平较低而引发的。而体制转轨以来，经济持续稳定快速发展基础上逐步凸显的民生问题，主要是因发展理念的偏差、制度缺失和制度政策设计有失公平公正原则所导致的。放眼广大农村地区，在城乡二元结构发展下经济社会发展越来越不平衡；农民持续增收难度加大；劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、安全生产、司法和社会治安等关系群众切身利益的问题依然没有很好地解决，这一系列问题的主要症结就在于农民增收难，城乡收入差距大。经济学者林毅夫说，要缩小贫富差距就要让穷人的收入增长快于富人的收入增长。因此，农民增收，缩小城乡居民收入差距是关键。在回到豫村的情况，那就是通过新型农村社区建设，转变产业发展模式，培养新型农民，来达到解决就业，农民增收，环境改善的目标。

—、以旧换新：新房子、新工作、新媳妇儿

2012年的夏天,豫村的社区改造基础建设己基本完成，村庄的新面貌也已形成，一座座薪新的房屋整齐的排列着，绿化亮化工程也让村民生活有了新的意义，亭台楼榭，小桥碧湖……这已然不是普通的豫北农村了。豫村的名气也早早的飘过了邻近的乡镇，甚至县城，许多人慕名来参观学习。更让村里年轻人高兴地事，这一年村里的喜事特别多，有的好多年没娶上媳妇儿的年轻人在盖了新房搬进了社区后，都结了婚，而且新媳妇儿多为外村的女娃。年轻人之间流传着这么一句俏皮话叫：光棍不愁娶，姑娘不出村。

第五章总结与讨论

一、探索村庄社区化建设的模式——内生动力与外部推力

不少专家在研宄我国社区组织管理体制的问题时，认为我国社区组织管理体制应是纵向组织体系与横向组织网络的有机结合，即：采用政府参与的纵向管理组织体系和横向的社区居民自治管理组织同步与协调发展的纵横相接的社区管理组织模式。这不仅能够充分发挥现行的市、区、街纵向管理组织体系在社区建设中的巨大优势，而且符合我国“小政府、大社会”的改革目标。但甚少有学者讨论社区组织管理之前的阶段即社区从无到有的建设时期，应采用的建构模式，以及政府与群众在建设过程中的关系。笔者认为，这样的纵向与横向想结合的发展模式不应仅仅存在于组织管理阶段，而应将其向前外延至村庄社区的建设开发阶段能更有实效，同时还有一个优点，就是在这种建构关系中建设起来的社区，更易形成延续相同关系下的社区组织管理模式。现阶段，在我国各个地区已经建设形成了一些好的农村社区化的示范村、明星村，诸如“一村一社区”的典范宁波市镇海区棉丰村。其从建设初期实行的就是依靠区、镇、（街道）两级财政加大对农村社区化建设的投入力度，建立社区化管理财力保障机制，每年对各村以实际配备的专职社工数按每人3万元标准进行补助，由区、镇、（街道）按4:6比例分担。再如‘‘一村多社区”的先例，湖北省种归县杨林桥镇白鹤洞村。杨林桥镇党委和政府引入当时正流行于城市的“社区建设”的理念，并首先在白鹤洞村进行农村社区建设试点。还有“多村一社区”的模范，山东诸城市。是作为全国农村社区建设实验单位而推行的农村社区建设，可想而知其推行力度和后勤保障必然充足。以上这三类村庄社区化的模式大体是现阶段在我国村庄社区化进程中比较典型的建设方式，但他们都有一个共同点，就是在其建设的过程中过分依赖于政府的力量，要么是政府全额投资，要么是市政府重点推进的试点村，要么是全市一盘棋全力推进和主导这一项变革。笔者想问，这样的社区建设是否具有推广意义？推广的成本又有多少？这就好像是用钱砸出来的社区一样，钱造社区。同时，笔者还想问，在这一系列可以代表全国村庄社区化的范例中，怎么没有我们最富有创造力和想象力的农民的身影和贡献，遥想‘‘家庭联产承包制”这一改变中国农业生产关系的重大变革，不就是农民创造出来的吗。据目前研究成果表明，在这一项农村发展新的重大变革事件中，至今为止，真正农民的力量使用的还很少，以至于，在政府力量还不能涉及的地方，农村的社区化还无从谈起。

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