问题金融机构财政救助资金退出机制研究

【摘要】 问题金融机构的动用财政资金救助方式,虽然其在实践中使用较为频繁,但其政救助资金退出工作却相当滞后。表现为一方面财政救助问题金融机构本身缺乏立规制,另一方面在用于救助的财政资金退出方面也缺少相应法律机制的安排。而做好财政资金退出工作,就不能完全做好问题金融机构财政救助工作,因为财政资金大量损失,直接损害纳税人权益,加之金融业的特殊性,就会引起金融风险向财政险的转移,最终后果不堪设想。问题金融机构财政救助资金退出机制是有关财政救资金退出的原则、实现方式等制度的总和,其在问题金融机构救助后续监管中占有要地位,是保障财政资金安全、保护纳税人权益不受侵害,提升我国问题金融机构助水平,维护金融业安全稳定的重要保证。文章共分为四部分：第一部分,主要阐述了问题金融机构财政救助资金退出机含义及其构建意义；第二部分主要从我国问题金融机构财政救助实践出发分析财政助资金退出在政策性、法律性方面存在的问题；第三部分,介绍域外相关经验以期我国问题金融机构财政救助资金退出机制的塑造提供借鉴；第四部分,塑造我国问金融机构财政救助资金退出机制,并得出相关结论。 

1 问题金融机构财政救助资金退出机制的含义与意义

1.1问题金融机构财政救助资金退出机制的概念

1.1.1问题金融机构财政救助资金退出机制的含义

问题金融机构财政资金救助是政府救助的方式之一，指的是直接向问题金融机构提供财政援助资金（其实对于问题金融机构减免税费也是财政资金向问题金融机构提供援助的方式，因为税费减少，就造成财政资金从筹集之初的直接减少，这可以称之为财政资金对于问题金融机构的间接救助）。本文所研宄的问题金融机构财政救助资金，是指政府救助问题金融机构所直接提供的财政资金，可以毫不夸大的说，国家财政是以财政资金为中心的，中央政府和地方政府的财政收支构成了财政资金的主要部分，此外，与国家财政有关系的企业、事业和行政单位的货币性收支也是财政资金的组成部分。财政资金的这些成分组成决定了其在一国社会资金中的主导地位，进而对社会资金的运营产生巨大的控制力和影响力。而我们财政救助恰恰动用的就是财政资金，税收收入和企业上缴的部分税后利润则构成了财政资金的主体部分。财政资金的主要来源决定了其具有如下特点：首先，具有强制性，筹集财政资金是相关人的强制义务；第二，具有行政性，财政资金是政府及其所属机构直接掌握支配的资金，其资金的使用是直接为行使和实现国家职能的需要；第三，具有无偿性，资金的筹集和拨付是无偿分配的，尽管有部分国家采取国家信用的方式，即以国家为债务人或债权人形式征集或发放，但多以无偿为主；第四，国家作为财政资金使用的主体，缴纳资金者或接受拨付资金者都是与国家政权直接发生关系。这也体现了财政资金具有调整资源分配以及国家与相关人之间的分配关系。上述财政资金特征也可以看出财政资金具有来源广泛、可靠，数量充足等特点，这也是各国多次动用财政资金展开问题金融机构救助的原因之一。

鉴于国外已有公共资金救助体系（例如美国），为了更好地把握问题金融机构财政资金救助相关概念，需注意财政资金与公共资金的区分：从字面上理解，公共资金首先具有公共性，并且在国内外对其已达成共识，就是各级政府拥有其所有权、使用权，这一点与财政资金的属性大同小异；第二，从公共资金用途来看，用途具有“公共性”，因为公共资金主要用于社会公共事业，与财政资金的用途也颇为一致。通过上述分析可见，公共资金与财政资金基本同义。如果从公共性的角度而言，国外的中央银行的最后贷款和存款保险机构的资金援助，亦具有公共资金的属性，但是立足我国金融业现状，在中央银行最后贷款人的立法尚不明确，存款保险机构缺位的情况下，本文所研究的是财政资金救助问题金融机构的退出机制，不包括最后贷款人和存款保险资金的退出机制。

1.2问题金融机构财政救助资金退出机制的意义

1.2.1问题金融机构财政救助资金退出机制的必要性

丛林法则、优胜劣汰是市场的基本法则，只有进退有序的机制才能使得制度运转有效，这已经成为多数人的共识。虽然在问题金融机构救助领域，一直争议有关“政府参与金融机构救助是否应当还是完全依赖市场机制”的话题，但各国基于类似金融业的特殊性和其他一些原因，大多国家面临问题金融机构时，几乎都采取了救助，其中当属动用财政资金的救助效果最为显著，使用次数也较为频繁。然而在此过程中，我们不能忽略财政救助资金的退出问题，只有形成退出机制，才能保障财政资金的真正安全，进而实现财政资金的循环利用。问题金融机构财政救助资金退出机制之所以具有必要性，主要源于金融业的特殊性、财政资金救助问题金融机构具有合理性且财政资金救助问题金融机构效果显著，以及财政资金救助问题金融机构后又会产生一系列负面效应，这些既是财政救助资金构建的必要性和意义所在，也是其得以构建的基本前提。

1.2.1.1金融业的特殊性

金融业具有区别于一般企业的特殊性。金融业在一国经济中居于重要地位，源于金融业是现代经济的核心，而作为金融业的微观单元的金融机构，就往往成为整个经济体系的中心环节。金融业又是一个高度信息不对称的公共行业，严重依赖外部资金来源和公共信任；因而相比其他行业，金融业又是一个高风险的行业；一旦出现问题金融机构，即可能产生风险传递，不仅会威胁金融业自身生存，也会影响着千家万户，更可能在金融市场上产生一种负外部性，更为严重的是造成金融系统性风险进而带来整个经济社会的不稳定，这也是其特殊性实质所在。鉴于金融业的特殊性，各国政府不得不对金融机构进行监管，尤其当金融机构出现问题时，监管机构还不得不慎重对待，小心处理，而不能像普通企业那样任由其遵循“自由竞争，优胜劣汰”的市场规律，而须对具有系统性影响的金融机构进行救助。

2 我国问题金融机构财政救助资金退出的问题

设计问题金融机构财政救助资金退出机制需要考虑一系列相关因素，而这些相关因素又成为分析问题金融机构财政救助资金退出机制在我国现状的切入点。目前我国对于问题金融机构财政救助资金退出的关注，仅限于在具体的动用财政资金救助实践中，为了保障财政资金能够得到退出，而实行的一种限制性约束，比如国家帮助国有银行改制期间，对银行高层管理者进行约束，相关人不能在财政资金救助过程中获利，从而保障财政资金的安全。但是并未把财政救助资金退出工作作为财政救助的考虑的关键节点，也并未形成一种长效机制，这样的现状就造成了如今我国法律上对财政救助资金退出的相关规定的缺失，救助实践中缺乏对于保障财政资金退出的有效约束的约定条款，当然在具体财政救助之时不会因为考虑财政资金退出问题而充分选择合适的资金救助方式（例如，注资这种财政资金救助方式可以转化为股权，也可以转化为债权，而具体转化为何种权利形式更有利于保障财政资金的退出这是有很大差别的，而在财政救助问题金融机构之初，是并未做出如此考虑的）。具体而言，问题金融机构财政救助资金退出机制的问题主要表现为政策性问题和法律性问题。

2.1我国问题金融机构财政救助资金退出的政策性问题

政策性问题，与我国具体国情是分不开的，这些问题是历史遗留，对此只能面对，而无从选择，我们能做的就是将此类问题分析清楚后而将其产生的负效应，减至最低。

2.1.1政策性原因导致我国问题金融机构大量产生

只有弄清楚成因，才能找到正确的解决办法，即能够对症下药，对于问题金融机构的救助领域尤其如此。问题金融机构形成原因有很多，但在我国特殊体制下，其有很大部分原因是源于我国政策所引发的。主要表现为：第一，历史遗留问题的拖累（例如四大国有银行分设时资本金拨付不足造成国有商业银行不符合相关稳健运营的指标）；第二，计划经济时代由政策性银行承担了大量财政职能而给金融机构造成巨大负担；第三，当地政府为了自身政绩或利益而对金融机构不当的行政干预；第四，国有局面下导致的金融机构所有人缺位进而造成有人花钱，无人承担责任等。另外，监管乏力、没有完善的市场机制同样会导致问题金融机构的形成。中国已有救助实践中，在没有清楚分析具体问题金融机构的成因基础上，就想当然的进行救助，这样的救助，不仅起不到救助效果，反而会造成财政资金的不应有浪费。当然，从另一个角度而言通过上述分析，采用财政资金救助问题金融机构具有合理性，但是这仍然造成对财政资金量上的损失浪费，长此以往，仍会产生一系列令人措手不及并心生畏惧的负外部性。只是明确了问题金融机构成因的救助可能将会从一定程度上保障财政资金使用的效益性，但仍然需要安排财政救助资金退出机制。

2.2我国问题金融机构财政救助资金退出的法律性问题

我国目前问题金融机构财政救助资金退出的法律性问题，主要表现为财政救助实践中，相关人员的权责不明晰，例如财政救助本身权力缺乏法律约束，被救问题金融机构在接受救助期间具有何种权利、义务、责任没有明确规范，更不用谈及对财政资金退出的明确法律规范，进而导致实践过程中用于救助的财政资金的有去无回。另一方面表现为财政资金救助过程中，违背了法律应有的公平、公开、透明等价值追求，表现为公众对于财政资金救助问题金融机构使用过程和财政资金回收情况缺乏知情权，进而缺少监督机制，更进一步加深了问题金融机构财政资金不退出问题。

2.2.1现行法律有关财政救助资金退出的规定的缺失

2.2.1.1财政资金救助主体不明确

财政资金救助问题金融机构有其合理性基础，那么是否有其法律依据呢？我国目前的法律位阶是宪法为国家第一大法，法律次之，行政法规再次之，相关的规章再次之，以此类推。从中，我们可以翻查，哪一条是规定了财政部救助问题银行的职责呢？答案是否定的。财政部法律上能否作为财政资金救助问题金融机构的主体，及其具体职责在目前现行的我国法律中是没有明确规定的。例如我国《宪法》中有规定国务院可以行使下列职权，其中的第（三）项规定：国务院有权规定各部和各委员会的任务和职责。《财政法》和《国务院组织法》在我国理应作为规范国务院相关权力和职责的主要立法，却没有对“财政部应承担救助问题金融机构的任务和职责”加以法律上的规定。在我国《预算法》也没有规定财政部门关于问题银行的处理问题。总之财政部门参与问题银行处理的法律依据是不足的，至少是非常含糊的。对于财政部的救助职责缺乏法律规制，仅属于具有合理性的发挥政府职能的应有之义，而负有怎样的救助职责，有多大的救助权限，没有明确立法，也没有相应的法规、政策规定，而这种现状会直接引发财政救助实践中随意性过大，标准，规则等的缺失，也会造成救助实践中产生模棱两可的局面，从而造成救助实践中对财政资金的运用任意化严重，大有浪费财政资金之嫌，置财政资金处于不安全状态。

3问题金融机构财政救助资金退出的域外经验..........17

3.1域外多样化的财政资金救助方式的实践.........17

3.1.1财政充当最后贷款人.......17

3.1.2财政资金直接拨付存款保险公司.........17

3.1.3以财政资金为基础，成立临时或专门的机构处理问题金融机构........18

3.1.4以财政资金为基础的注资........18

3.1.5以财政资金为基础，政府担当保证人.......18

3.1.6政府为主体的发债方式........19

4塑造我国问题金融机构财政救助资金退出机制的建议......23

4.1确立问题金融机构财政救助资金退出基本原则.........24

4.1.1财政资金退出法治原则..........24

4.1.2维护稳定原则........24

4.1.3信息公开与披露原则......25

4.1.4财政救助资金退出的准市场化原则.........25

4.1.5责任须追究原则.......26

4.1.6纳税人权益须保护原则........26

4.1.7合同退出与法定退出组合适用原则....26

4 塑造我国问题金融机构财政救助资金退出机制的建议

通过观察美国、欧盟等国在问题金融机构公共资金救助方面的实践，可见问题金融机构财政救助资金退出的实现形式有合同式退出和法定式退出两种。具体而言，合同式退出，主要通过救助个案中，救助主体与被救方签订契约，在契约中约定一些有利于偿还财政资金的限制性条款；而法定式退出，则主要通过立法规定了一系列有关救助原则、救助标准、救助条件、救助方式以及救助程序等来约束动用财政资金进行救助时最终能够确保收回成本，从而让合同式退出与法定式退出互相配合，实现二者优势互补，共同保证财政资金的安全退出。我国在塑造问题金融机构财政救助资金退出机制也可以借鉴这些方式，并确立退出的基本原则。

4.1确立问题金融机构财政救助资金退出基本原则

4.1.1财政资金退出法治原则

财政资金的退出须遵循法治原则。其法治原则第一要求退出要有法可依，以国家现行法律、法规、行政规章为依据，并且不断进行修订来完善法律法规；第二要保障法得以实施，即在既有的法律体系框架内，执法必严的决心和态度应是执法部门的必备品质。这样的有法可依、执法必严势必能够保障法律的权威，实现财政资金退出工作的可预见，更能从一定程度上防范财政资金不退出。

4.1.2维护稳定原则

问题金融机构财政救助资金退出机制的设计旨在化解风险，保障纳税人权益，然而这本身又会蕴含着一个悼论。为什么呢？财政资金的退出工作定然会牵涉到相关利益人（金融机构、存款人、贷款人的多方利益），这些相关利益人都是不愿意财政资金退出的，进而可能制造新的风险，这样就可能引发金融体系的动荡，甚至引起整个社会的震荡，所以在问题金融机构财政救助资金退出工作中，处理好多方的利益关系是至关重要的环节当然更需要依法维护储户的合法利益，力争把振荡化解在萌芽中，从而实现努力维护经济社会的稳定。

结论

问题金融机构财政救助资金退出机制是一个涉及金融、财政交叉领域的保障国家财政资金安全性的制度安排。塑造问题金融财政救助资金退出机制旨在，一则直接防范被救问题金融机构不退还财政资金造成的财政损失，从而保障了纳税人的权益；二则防范国有金融机构形成救助惰性和依赖性，造成更大的金融、财政风险而引发的系统性风险。可以说我们救助的最终目的就是一是保障金融系统稳定健康发展，二是保障财政资金安全，从而保障了纳税人权益。为此，我们不能停留在就机制谈机制的层面，财政资金退出机制的有效塑造，还需要多方面的共同努力，有赖于我国资本市场的发达，有赖于我国市场经济的高度发展，国家金融救助体系的健全等，而当前首要要求中央银行和政府方面及其他金融监管机构协同努力，中央银行对问题金融机构救助之初，要与各金融监管机构协商，以期从最初维度降低国有资金使用频数，从而避免发生动用财政资金救助的情形，可以说当动用财政资金救助时都是万不得已之际才用之，正是财政资金这种代表纳税人权益的特殊性，所以我们要慎用之，才要建立退出机制保护它。

问题金融机构财政资金退出机制存在于问题金融机构获得财政资金之后，即为问题金融机构的后续监管过程中。为了完善财政资金退出机制，还有赖于相关配套措施的协助，例如我国目前存款保险制度缺位，对于央行充当最后贷款人职能也缺乏明确法律规范；因此须要健全整个动用公共资金救助问题金融机构的救助体系，进而保障作为重要组成部分之一的问题金融机构财政救助中财政资金的功成身退。
 

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