海洋渔业资源的国际法研究

【摘要】 渔业是人类从海洋中获得的最主要的粮食，在古罗马时代便已出现各国间对海洋渔业资源的争夺，相伴而生的便是国际法对海洋渔业资源的规制。国际法通过一系列法律制度，对海洋渔业资源的入渔权分配、管理及养护等方面予以安排和规制。针对不同海域渔业资源的不同特征以及不断发展的实践，国际法在以《联合国海洋法公约》为海洋渔业资源的国际法规制构建基础框架后，又通过后公约时代的法律制度对此框架进行补充与完善。起初，人类开发海洋渔业资源的能力有限，各国间的利益冲突是主要矛盾，国际法便主要规定海洋渔业资源在各国间的分配；随着海洋渔业资源的开发能力的不断提升，主要矛盾上升为资源的可持续发展与各国不断增长的资源需求间的矛盾，国际法开始强调对海洋渔业资源的养护责任。为此，国际法通过义务重心的制度设计，多层次义务主体的设定以及全面义务的安排，努力寻求各国渔业资源需求与资源的可持续发展间的平衡。借用《公约》海域划界的架构，本文将海洋渔业资源划分为专属经济区内渔业资源、公海渔业资源以及洄游鱼类种群资源。通过梳理海洋渔业资源不同时期的国际法制度的具体权利义务安排，理清海洋渔业资源义务重心的国际法制度，并通过指出实践中的问题，探讨海洋渔业资源国际法规制的完善方向。本文共分为四个部分：第一部分是“海洋渔业资源国际法的义务重心”。义务重心指法律规定以安排设定义务主体和相应的义务内容为主。国际法对海洋渔业资源进行制度规制的主要方式即设定多层次的义务主体，并安排全面的具体义务内容。海洋渔业资源国际法的义务重心有着充分理论基础，首先，全球共同利益原则决定了义务重心的必然性，其次，极限理论决定了义务重心的必要性。第二部分是“专属经济区内渔业资源的法律规制”。简要概述该区域内渔业资源国际法制度安排的总体模式后，再介绍专属经济区制度的确立过程并详述国际法就该区域内渔业资源的制度安排，最后对该区域内的制度发展以及实践中反映出的沿海国养护不力的问题。第三部分是“公海渔业资源的法律规制”。简述公海渔业资源法律制度的特征后，介绍公海自由原则制度的确立及逐步受限，分析公海渔业养护制度、合作制度以及公海执法与船旗国控制制度中的主体设定及相应权利义务的安排；最后，评价上述法律制度的发展，并指出实践中沿海国权力不断扩张的问题。第四部分是“洄游鱼类种群资源的法律规制”。简述洄游鱼类资源法律制度的特点后，根据不同种类的洄游鱼类种群，分析具体制度中对不同洄游鱼类种群规定的国际合作制度，最后对上述法律制度的发展以及实践中的执行力不足问题进行评价。 

第一章 海洋渔业资源国际法的义务重心  

国际社会一直努力在一般海洋法框架内创制渔业资源可持续利用及保护的法律制度，至第三次海洋法会议达成覆盖面最广的国际海洋法宪章《公约》，《公约》中有关渔业制度的规定虽不能完全有效解决渔业资源养护和管理的问题，但其中以海域分区制为基础的国际合作的提倡以及专门对鱼类种群进行的规定等都带动了国际渔业制度创新，越来越多的海洋渔业活动被纳入制度规制的范围内。而形成的这一套海洋渔业资源制度，实际上是以义务安排为重心的。   

第一节 义务重心论

 “重心论”与“本位论”的区别在于二者的指向不同。重心论基于法律总体是社会自控工具、授权和命令规范是法的基本构成要素、法的社会自控功能主要体现于义务性规范等认识，认为法的重心在于义务。“重心论”中涉及的权利、义务都是就法的形式构成要件而言，其指向的是法的构成。而本位说不仅仅是对权利义务关系的认识，它首先是一种社会正义理念，讨论的前提是抓住平等权利的正义原则。本位说中的权利、义务分别指向的是自由与负担，本位说没有正面回答法律应当是权利或义务，而是说法律应当以权利或义务为本位，可以说，本位说指向的是法价值论。 

“义务重心论”认为，“法作为社会控制、规范手段，主要通过义务性规范来实现自己试图达到的目的。”其论证大致如下：人类社会是由具有任意行为倾向的人，出于某些共同需要而结成的各种社会关系组成的具有原控、反控结构的互控系统。法律是文明社会的互控手段、工具。法的首要作用是固化一种秩序，使社会有序、稳定，并以权利义务这两种手段作为上述描述的规定。法律中的权利义务安排不是随意分配的，而是主要取决于客观社会关系现实。由于破坏、损害客观社会关系的只能是承担义务的一方，因此，法律对客观社会关系的保护应侧重于义务的描述、规定和要求义务履行。在此，义务意味着约束、负担和不利。 

第二节 海洋渔业资源义务重心的理论基础 

一、全球共同利益原则      

渔业资源是人类从海洋获得的最主要的水产品，占人类捕捞的水产品的90%，也是海洋最主要的生物资源，与海洋生态环境甚至整个地球生态系统都有紧密联系。对于渔业资源的国际法关注也早就突破了单纯海洋法的范围，国际环境法的视角的强化更强调对海洋渔业资源的养护。为实现渔业资源的可持续发展，人类活动应恪守义务约束；且活动关注的中心也应从人类利益转向人类与生物共享的全球利益。可以预见的将来，对渔业资源的国际法规制必定是更多地吸收国际环境法的先进理念并通过具体的制度予以落实，这也意味着渔业资源国际法规制终将归位于全球利益原则和义务重心。 

法国学者亚历山大.基斯曾指出，二战后各国认识到就国际法“人类具有超越单个国家利益的共同利益（common interests），而且它们并不必然是，至少在短期内，单个国际利益的总和”，他同时指出“生物圈的保护等被国际社会视为主要任务的事项，如果不立于人类共同利益概念的基础上则不能得到理解。”尤其是当我们考虑到环境损害和环境危险的“深远性、不可逆转性和严重的灾难性”时，我们会想到当这种损害和危险实际发生时任何补救措施都可能为时已晚。   

这种基于全球共同利益而进行的活动，承认国际社会共同利益的至高无上，要求各国为维护其共同利益承担义务，更多地承担与履行国际合作的义务，其核心内核类似于国际法上的“对一切”的义务，只是尚不具有明确的法律地位。但有迹象表明可能有新的习惯国际法或新的国际法义务将从中衍生。美国国际法学者爱迪.布朗.维斯就认为“承认各国对于全球的共同利益可能导致被看作‘对一切’的、适用于所有国家的并且所有国家执行的国际法规则”。出于对海洋渔业资源自身价值的认同，世界各国就渔业资源养护逐渐达成的共识实际上是基于全球共同利益原则。对全球共同利益原则的国际环境法基本原则的地位在一些学者的著作中或以不同的名称从不同的角度得到论述，对于其基本原则的地位基本予以肯定，并总结出其核心内容，首先该原则保护的环境利益主体为“地球村”中的全体居民，即以全球公民为一个整体共享同一利益；其次，此利益不是以赋予权利的方式实现的，而是以限制性的责任和义务为实现手段。 

第二章 专属经济区内渔业资源的法律规制  

第一节 专属经济区的确立及概念 

一、专属经济区的确立 

格劳修斯的《海洋自由论》，塞尔登的《闭海论》和宾客舒克《海洋领有论》相继发表，人们对海洋价值的认识逐渐加深。在海洋自由大论调下，沿海国逐步提出海洋主权的主张；同时，各国也意识到任一国家对于整个海洋不可能拥有排他的主权，于是国际海洋法中出现了海域划分的分区域管辖概念。18 世纪末，领海和公海制度确立，领海属于沿海国的主权管辖范围，而公海不属于任何国家，由全人类共享。之后，沿海国为防止其他国家渔业活动对其近海渔业可能造成的不利影响，通过谋求更大的领海宽度或设立专属渔区来扩大其渔业资源管辖权。1982 年《公约》确立专属经济区制度便是这一系列实践推动下的制度成果。  

（一）领海及其渔业制度 

领海，《公约》第 2 条 1 款“沿海国的主权及于其陆地领土及其内水以外邻接的一代海域，称为领海”。该条也规定，在领海内沿海国仍享有“主权”（sovereignty），包括对渔业资源的主权，这一规定不仅有利于沿海国的权益，且有利于海洋的合理利用、保护和管理。领海的水体、海床和底土以及其中的生物资源都属沿海国所有，由沿海国享有完整主权，沿海国可自主制定其领海内的渔业资源开发、养护和管理的政策，可以拒绝和禁止其他国家或国民未经允许对其领海内渔业资源采取任何行为。此处沿海国在领海内享有的主权是完全排他的完整权利，但是，由于领海实际上属于领海基线以外的海域，其在海洋联通中的地位并不如内海般独立，因此，沿海国享有的领海主权需要预留一定的容忍空间。对领海主权的限制体现为《公约》第 17 条规定的无害通过权，即使如此，沿海国需要容忍的也仅限于有限的单纯的通过之权，不包括捕鱼的权利。此外，沿海国也可为了养护、管理及利用渔业资源，以“航行安全”为由设立“领海内的海道与分道通航制”。 

可见，就领海的渔业资源而言，沿海国享有几乎与其领陆一样的主权，相较海洋上国家管辖的其他领域最为完整。由于海洋生态系统的一致性，沿海国对内海和领海内的渔业资源采取的规制措施，将直接或间接地受到海洋渔业资源国际法的影响。 

第二节 专属经济区渔业资源的法律制度 

专属经济区是《公约》为解决沿海国领海日渐突出的生物资源开发与养护矛盾，以海域划界方式创制的有着独特制度特征的产物。专属经济区内渔业资源的法律规制，核心为确定沿海国为该区域渔业资源的管理及养护主体，享有广泛的主权权利的同时承担一定的养护义务；且要求养护措施必须以科学的信息为基础。 

一、沿海国享有广泛的主权权利 

（一）决定其专属经济区内生物资源的可捕量      

《公约》第 61 条 1 款规定专属经济区内生物资源的可捕量由沿海国决定。可捕量规定了在特定时期对特殊鱼类种群允许的捕捞量，可分为个别国家的捕捞限额（对国际渔业管理而言）和个别船只捕捞限额（对国家渔业管理而言）。可捕量的确定是为了保证捕捞量不超过渔业资源的自然增长量，在渔业资源开发与养护的矛盾中寻找平衡点，凸显了生物因素对渔业资源养护及管理目标制定的重要影响。可捕量的确定是沿海国其他渔业规制措施的基础，已成为沿海国普遍采取的重要渔业管辖措施。但由于合理可捕量的设定需要大量相关生物信息的参考和评估，产生的经济成本和管理成本较高，故而大多数沿海国对可捕量的合理设定和遵守并不积极，进而直接影响了沿海国对《公约》相关义务的执行力度。 

（二）准许其他国家可捕获量剩余部分的权利       

对于专属经济区内的渔业资源，《公约》并未否定其共享性，而是希望沿海国通过授权其它国家对可捕获量剩余部分进行捕获而实现公平。《公约》中其他国家享有进入沿海国专属经济区准入权的笼统规定并不构成沿海国的义务。是否赋予他国准入权仍完全由沿海国自主决定，若科学数据不充足，沿海国自然无法决定适当的可捕量，更谈不上其他国家可能享有的可捕量的剩余部分。 

《公约》第 62 条对沿海国授予外国渔船捕捞可捕量剩余部分的有关条件进行了严格规定，沿海国可决定授权对象国家并可设定授权条件，且应考虑使捕捞鱼种的数量维持在能够生产最高持续产量的“所有有关因素”。这“所有有关因素”，除其他外，包括：（1）该区域的生物资源对有关沿海国的经济和其他国家利益的重要性，（2）第 69、70 条31的规定，（3）该分区域或区域内发展中国家捕捞一部分剩余量的要求（4）尽量减轻其国民惯常在专属经济区捕鱼或曾对研究和测定种群做过大量工作的国家经济失调现象的需要。这一规定虽然例举了沿海国应考虑的有关因素，但并未穷尽列明，沿海国可根据“其他”一词，任意创设卡率因素；且未规定对于“有关因素”的考虑顺位或指导原则，因此对最终依据的因素的判定选择权仍属于沿海国。实际上，沿海国可能通过任意创设或选择考虑因素而剥夺其他国家就其专属经济区内渔业资源的准入权。   

第三章 公海渔业资源的法律规制 ......... 16 

第一节 公海捕鱼自由 ................... 16 

一、“公海捕鱼自由”原则的确立 ............. 16 

二、 “公海捕鱼自由”的逐步受限 ............... 18 

第二节 公海渔业资源的法律制度 ...................... 20 

一、公海渔业资源的养护制度 ................... 20 

二、公海渔业管理的合作制度 ............... 21 

三、公海执法与船旗国控制制度 ............ 25 

第三节 评价 ....... 29 

第四章 洄游鱼类种群资源的法律规制 .............. 33 

第一节 洄游鱼类的种类 ........ 33 

一、跨界鱼类种群 ........... 33 

二、高度洄游鱼类种群 .......... 34 

三、溯河产卵和降河产卵鱼类种群 ................. 34 

第二节 洄游鱼类的法律制度 ............... 35 

一、《公约》的协商与合作制度 ................ 35 

二、 《鱼类协定》中的合作制度 ......... 37 

第三节 评价 ................. 41 

第四章 洄游鱼类种群资源的法律规制   

就洄游鱼类种群，国际法首先突出对此类鱼类种群的特殊关注，在进一步分类的基础上，针对不同特点的洄游鱼类予以不同的制度规制，并特别强调国际合作，突出区域性渔业组织的主体地位，此外，针对洄游鱼类严峻的生存状态，引入预警原则。  

第一节 洄游鱼类的种类      

洄游（Fish Migration）是鱼类在长期适应环境的过程中，发展形成的周期性的定向往返移动。鱼类洄游的原因往往是对饵料、产卵及越冬海域的追求，洄游已经成为部分鱼类种群的生物特性。鱼类的洄游特性自然是超越人类人为划界行为限制的，因此，对于洄游于各海域的鱼类种群而言，单个国家的管理和养护十分有限，海域划界之后的国际社会便开始了针对跨界及高度洄游鱼类的专门渔业制度的制定。 

洄游本是鱼类种群的生物特性，其分类往往并非基于生物学划分，而是根据这些鱼类的活动进行的政治上的分类，如跨界鱼类种群的划分即以沿海国专属经济区的界限为标准，凡进出游跨此界的鱼群都可成为跨界种群。因此，为便于理解针对洄游鱼种的渔业制度规定，1982 年《公约》对洄游鱼类种群进行了区分，分为跨界鱼类种群、高度洄游鱼类种群、溯河产卵种群、降河产卵种群。 

一、跨界鱼类种群    

《公约》首先关注的是“跨界鱼类种群”（Straddling Fish Stocks），这一术语最早出现于《21世纪议程》中但直到《鱼类协定》才引起广泛关注，一般将《公约》第 63 条视为对跨界鱼类种群的一般性规定。跨界鱼类种群，依据所跨之界仍有区分，以此对应的养护和管理制度偏重会有不同。《公约》第63条1款中“同一种群或有关联的鱼种的几个种群出现在两个或两个以上沿海国的专属经济区内的”所指的鱼类种群即不仅出现在一个国家的专属经济区内并被其开发的鱼种，其所跨之“界”是专属经济区之间的界限，而跨界原因往往源于此类鱼种的自然分布而非洄游。因此，薛桂芳将其归为“共享鱼群”（share stocks）。针对这类跨界鱼种的渔业制度主要是在不同专属经济区所属的沿海国之间进行权利义务的安排。而《公约》第 63 条 2 款所述的“如果同一种群或有关联的鱼种的几个种群出现在专属经济区内而又同时出现在专属经济区外的邻接区域内”的鱼类种群由于在两个或两个以上国家的专属经济区洄游或既出现在专属经济区又出现在公海，所跨之“界”可能是不同专属经济区之间的界限，也可能是专属经济区与公海之间的界限，因而不同于第一款中的鱼类种群，进而需要不同的渔业制度。沿海国或是彼此之间需要因这类鱼种于不同时期出现于不同的专属经济区而进行相应的制度安排；或是因此类鱼种跨越了专属经济区和公海两个海域，涉及与远洋捕鱼国间的利益分配。正因为此种差别的存在，《公约》第63条1款和2 款的规定在实践中产生了不同的反映。 

结语——兼论国际合作深度落实的发展方向  

海洋渔业资源自身特性及已有的养护与管理实践都表明海洋渔业资源的保护需要国际社会的统一合作、统一行动。现有国际渔业法律制度适用层次不清，造成统一行为缺乏应有参照；同时，现有渔业管理机构的繁杂，又使得统一合作缺乏协调机制，制度与组织的缺陷妨碍了渔业活动一致性的达成，需要寻求有效解决路径。国际合作共同保护资源的必要性成为资源保护国际实践的内在因素。   

首先，就制度的协调性。国际法没有统一的立法机构和制度，无法像国内法一样依据立法主体确定法律位阶。若对众多具体的法律文件间清晰的划定位阶即使可以完成也必定要经历漫长的征战，相较之下，从原则方向上对各法律文件进行统一协调就更具有可行性。这些原则由现存的各项制度中提取而来，如预警原则；同时，统一的方式可以由联合国牵头签署统一性国际渔业保护原则性公约，并明确其最高位阶的地位。这样，即能保证原则方向的可接受度，又能通过约束力将分散的制度统一于这样的原则性公约下。虽然，只是原则性的统一于协调但已经为国际渔业法律制度的一致性确定了努力的方向，并具有切实的实际意义。      此外，也可以利用《行为守则》类的软法，对渔业活动进行引导，《行为守则》中的一部分被写进《鱼类协定》，其余部分也正逐渐成为各国远洋渔业届接受的一套行为准则。对可以制定并推行最低养护的国际统一标准，推进渔业资源科学信息和技术的交流，引领国际渔业活动向更专业的方向前进。 

其次，就国际统一协调组织的确定。要解决海洋渔业资源保护的这一公共问题，就必须组织全球社会关系克服无政府状态；各国政府在根据自己的具体条件制定和采取相应措施保护渔业资源的同时，谋求政府间的密切合作显得尤为重要。联合国就国际海洋渔业资源保护是当今时代最具权威性的组织，具有不可替代的作用，并且具有渔业管理的丰富经验。联合国现有专门机构中，联合国粮农组织的职能涉及对渔业资源的管辖，设置粮农组织渔业部专门负责，对于国结语——兼论国际合作深度落实的发展方向  海洋渔业资源自身特性及已有的养护与管理实践都表明海洋渔业资源的保护需要国际社会的统一合作、统一行动。现有国际渔业法律制度适用层次不清，造成统一行为缺乏应有参照；同时，现有渔业管理机构的繁杂，又使得统一合作缺乏协调机制，制度与组织的缺陷妨碍了渔业活动一致性的达成，需要寻求有效解决路径。国际合作共同保护资源的必要性成为资源保护国际实践的内在因素。首先，就制度的协调性。国际法没有统一的立法机构和制度，无法像国内法一样依据立法主体确定法律位阶。若对众多具体的法律文件间清晰的划定位阶即使可以完成也必定要经历漫长的征战，相较之下，从原则方向上对各法律文件进行统一协调就更具有可行性。这些原则由现存的各项制度中提取而来，如预警原则；同时，统一的方式可以由联合国牵头签署统一性国际渔业保护原则性公约，并明确其最高位阶的地位。这样，即能保证原则方向的可接受度，又能通过约束力将分散的制度统一于这样的原则性公约下。虽然，只是原则性的统一于协调但已经为国际渔业法律制度的一致性确定了努力的方向，并具有切实的实际意义。   此外，也可以利用《行为守则》类的软法，对渔业活动进行引导，《行为守则》中的一部分被写进《鱼类协定》，其余部分也正逐渐成为各国远洋渔业届接受的一套行为准则。对可以制定并推行最低养护的国际统一标准，推进渔业资源科学信息和技术的交流，引领国际渔业活动向更专业的方向前进。 其次，就国际统一协调组织的确定。要解决海洋渔业资源保护的这一公共问题，就必须组织全球社会关系克服无政府状态；各国政府在根据自己的具体条件制定和采取相应措施保护渔业资源的同时，谋求政府间的密切合作显得尤为重要。联合国就国际海洋渔业资源保护是当今时代最具权威性的组织，具有不可替代的作用，并且具有渔业管理的丰富经验。联合国现有专门机构中，联合国粮农组织的职能涉及对渔业资源的管辖，设置粮农组织渔业部专门负责，对于国
 

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