财政政策模式选择与中国城镇化健康发展的相关性研究

【摘要】 中国共产党第十八次代表大会的报告中，“城镇化”成为了高频词汇，总共在十八大报告中全篇被提及了多达七次，成为了当今中国最具有热议性的话题之一。中国的城镇化已经取一定的成绩。可是面对时代的变迁和经济发展的需求，当前中国城镇化的速度和质量都是远远不够的。中国在城镇化的道路还有很长一段路需要走。近些年来的实践经验表明，我国城镇化水平的逐步上升与财政政策的支持有着密切的关系。因此，建立合理的城镇化财政政策支持体系是我国面临的重大现实课题。中国城镇化的科学发展需要中国政策尤其是财政政策的大力支持和配合，加强财政政策对城镇化建设的倾斜力度和幅度对目前中国发展和稳定都有很强的促进作用。目前，我国在城镇化发展方面受到理论基础薄弱和实践经验匮乏的约束和限制，城镇化的发展存在诸多弊端和不足，很多措施仅停留在解决表面上的问题，“头疼医头、脚疼医脚”这种解决方式仅仅是治标，并不能治本。在面临考验和挑战时，现有的利益格局如果不能及时修正不足，必然会阻碍城镇化的进程。我国的城镇化发展是世界性的难题，受到经济、人口、政治、法制、文化、国防各方面因素的影响，并不是短期内能够解决的问题。因此，政府在城镇化的进程当中更应当通过制定适宜的财政政策，让财政政策在城镇化进程当中扮演好其重要的角色，通过财政收入和财政支出两个方面来规范城镇化过程中的相关行为，并引导城镇化朝着健康良好的方向前进。 

第一章  绪   论 

中国的城镇化取得了举世闻名的成绩。然而面对时代的变换和经济发展的需求，当前中国城镇化还刚刚开始，还要继续上下求索。十八大报告中将城镇化列为全面建设小康社会的载体之一。十八大报告还在关于经济结构调整和发展方式转变的相关的章节中，将城镇化作为实现经济发展方式转变的重点。从以上两点可以看出在未来城镇化将是我国经济社会发展的新路标。 

1.1 研究背景及意义 

未来的几十年时间里，城镇化将成为中国经济发展的主要动力。然而当前中国发展城镇化的过程当中还存在着一些问题。 

从外部环境来说，在2008年金融危机后，国际市场开始变得萎靡，同时人民币对外汇率上涨对中国的出口业造成了巨大的冲击。作为原先我国经济发展一大动力的出口行业的受到极其巨大的打击，外需下降，内需不足等问题对我国现代的制造业带来了不良的影响，造成经济发展的动力不足。这会直接对人民的经济生活造成巨大的影响。因此，面临这种情况，我国在不能改变外需的情形下，要发展经济就亟需扩大内需。城镇化的过程必然涉及到财政转移支付从而促进消费和公共物品的供给从而带动大批产业的发展， 所以城镇化是中国当下经济发展的新增长点。 

从内部环境来说，历年以来中国的人口总数一直排名世界第一，其中农村人口数量占据了很大一个份额。因此解决农村发展问题，是中国政府的一大任务。目前中国农村面临的问题多且繁杂，其中人口多土地少、资源紧张是突出问题。大量的农民被束缚在有限的土地中，使得生产效率不高，收入水平低等问题困扰着农民的生活。同时在受教育水平普遍不高的情况下，农民的生活质量水平不高将会导致一系列的社会问题，影响社会的稳定。在这种情况下研究中国的城镇化，对解决农村的资源配置问题将提供很大的帮助。同时我国的城市发展迅速，但是在飞速的发展中还是存在着城市基础设施跟不上、城市规划不合理等问题。这需要通过一定的手段和政策予以解决，不然对我国经济的健康发展必然是一块绊脚石。 

我国目前正处于经济转型的阶段，我国原先的“城乡二元化”经济体制已经严重束缚了我国的经济的发展。在现今阶段我国城镇和乡村有着巨大的差距，在二元化政策和制度下大量的农民工不能真正融入城市，只能成为游离于城乡之间的存在，最后可能会衍生出诸多社会问题。而城镇化的进程将有助于打破城乡二元化的体制，因此城镇化是改变目前城乡二元化体制的一个突破口。 

1.2  中国城镇化的历史进程及财政政策选择 

1.2.1  中国城镇化的历史进程 

从鸦片战争外邦入侵到抗日战争的屈辱，再到解放战争的胜利，中华民族经历了近百年的被压迫的历史。经过艰苦卓绝的斗争，中华人民共和国于 1949 年10 月1日正式成立，从此中华民族获得了独立，人民得到了解放。同时，中华人民共和国政府也面临着一个满目疮痍、百废待兴的中国，毛泽东同志在西柏坡举行的七届二中全会提出全党的工作重心要从农村转移到城市，宣告着城市建设的开始。 

中国的城镇化建设总体来说分为三个阶段：控制城镇化发展阶段（1949-1978）、推动城镇化发展阶段（1979-1994）、引导城镇化发展阶段（1994-至今）。 

1.控制城镇化发展阶段（1949-1978）。建国初期政府设定了严格建镇标准，控制城镇的数量。中央不仅严格明确了建镇标准，更设立了严格的户籍、就业和保障制度严格限制了农业人口的流动，造成了城乡二元化格局的产生。究其原因是建国初期中央政府的工作重心设立在建设工业化大国的目标上，而工业的发展必须要有原始积累。然而我国在经历了长期战乱后，许多资源外流。唯有努力发展本国农业，集中发展大型城市才能让农村更好的哺育城市，让工业化程度提高。这也造就了我国在建国初期工业化率远远高于城镇化率。 总的来说，从 1949 年到 1978 年 29 年间，我国城镇化水平处于波动起伏、徘徊停滞之中，城镇化进程缓慢。 

2.推动城镇化发展阶段（1979-1994）。在十一届三中全会后，中国经济发生了翻天覆地的变革，从原来的计划经济逐步向市场经济转型。在这个特殊的阶段，政府将推进城镇化的建设作为工作重点。因此，政府在相关政策上予以放宽，鼓励城镇化的发展。在这个时期，政府放宽了建镇标准，同时在户籍制度上也予以了放宽，允许一些有条件的农村户口居民落户城市，并在就业和社会保障上提供一定的帮助。在政府的大力支持下，一直被压抑着的农民和农村迸发出来活力和创造力，使得农村经济快速发展，城镇化率不断攀升。但是，在这个过程中也出现了一些问题，由于没有形成相关制度和建立完善的监管体系，城镇化建设一直处在无序的状态之下。各地将增加小城镇数量和扩大小城镇规模作为主要手段，盲目地追求发展，忽视科学的规划。 

第二章 现阶段关于中国城镇化建设财政政策问题及成因 

改革开放以来我国城镇化建设取得了巨大成就，极大地促进了我国经济和社会发展，但仍然存在许多问题，主要表现为财政收支结构的不合理以及财政效率低下，通过对这些不合理因素的分析，探讨中国城镇化建设过程中不合理政策形成的原因及危害，为中国经济城镇化建设的健康发展提供合适的发展道路。 

2.1  财政的融资渠道不合理 

城镇化建设是一项庞大的工程，不仅带动经济的发展，改善人民的生活，同时也是一项惠及子孙的工程，然而这项工程却也需要大量的资金和资源的投入。而财政资金的投入在城镇化的过程中具有巨大的作用，城镇化需要巨额财政资金的投入。然而由于我国中央财政与地方财政间的体制不合理，事权与财权之间的划分不科学，不能很好界定。在这样的情况下，往往会出现地方的财政资金不足的情况，致使地方政府在城镇化的过程中缺乏资金。这样的情形往往会导致地方政府通过其它手段来筹集资金，土地出让金和通过地方融资平台向银行贷款等筹资手段成为了地方政府获得资金的主要方式。 

然而这两种方式却带来一定的问题。首先，通过出售土地的方法虽然可以满足城镇化建设的需要，可以土地出让金的方式获得资金往往导致地价和房价的攀升，损害了大部分群众的利益，要他们为政府的筹资手段买单。其次，通过地方融资平台向银行贷款可以解决部分的财政资金问题，可是金融风险和财政风险也随之而来，这些风险如同滚雪球般，一旦到达一定的程度将会影响到宏观经济的运行。 

同时由于我国税制改革的推进，营业税改增值税的过程减少了地方的税务收入，这将削弱我国地方政府的财政收入来源。地方政府的财源减少，会影响到地方推进城镇化发展的进程。若不出台相关的财税政策改变现状，必将对城镇化形成一个负面消极的影响。 

2.2  财政的支出结构不合理 

财政的支出是国家对城镇化的一种宏观调控，也是一种引导机制，在整个城镇化的过程当中财政的支出起着举足轻重的作用。然而我国在城镇化方面的财政支出却存在不合理的现象。 

1.我国在城镇化的过程中单方面的重视城市的建设，一味的只是在“造城”。高楼大厦、小高层的建筑一栋栋拔地而起，鳞次栉比。却忽略了城镇的“软件”建设。城镇的规模是扩大了，可是相应配备的设施却未建设齐全，一些城镇的环境承载能力和公共服务能力相对于城镇规模远远落后。这样一个畸形的发展，导致了城市的机体出现了许多毛病，交通网络不发达导致的交通拥堵，电力系统和水利系统的不完善导致供水供电紧张，基础服务投入不够致使教育医疗资源紧张，这样的“城镇化”只是打造一个外表光鲜的空壳，造成了金玉其外败絮其中的后果。 

2.在城镇化的过程中一味的重视房地产业，却忽略其他产业的发展，在 1994年分税制改革之后，我国的中央获得一部分税收便于增强宏观调控力，相对来说地方的财权却被相应的削弱，地方不得不寻找新的财源。而我国的房地产开发的制度实行的是批租制，土地的出让金是一次性支取的，这是政府快速获得资金的一个渠道，政府在利益的吸引下便会诱发其通过该渠道获取资金。而要获得更多的资金，就必须推动房地产业的发展。因此地方走上了盲目发展房地产业的道路，通过出售土地而获得资金，使房地产行业与政府之间的关系日益紧密。在这样的背景下财政支出肯定会重视房地产发展这一块大蛋糕，希望通过市政基础设施建设的相应财政支出拉动房价的上涨，接着在通过出让土地获得高额的土地收益金，再用这些资金投入到相应的基础设施建设上提高土地的价格，从而形成了一个恶性循环。 

3.城镇化的过程中单纯追求经济效益，忽视环境的保护。我国的城镇化飞快发展，但是城镇周边的环境也在日益恶化。各地在发展过程中过分重视经济的发展，却忽略了生态环境的建设。当前我国的城镇化可以理解为牺牲生态环境和资源利益来换取城镇化指数的攀升。浙江出现“癌症村”造成举国上下人心惶惶，首都的雾霾已经开始笼罩整个北方地区，河北的“红豆水”让人民寝食难安，这一切都是以牺牲环境来换取城镇化进程的恶果。随着东南沿海产业升级步伐的迈进，使得其原有的高污染，高消耗的产业开始北上西移，这些产业由于是粗放型经营，对环境破坏力极大，对能源消耗率极高，因此污染不但没随着产业升级而改善，反而随着迁移成为了全国性的问题。而我国政府却对环境保护这一块不重视，从环境污染治理投资不足、环境保护财政支出占财政支出的比重低，这两个方面便可彰显当前的情况。 

第三章 外国运用财政政策促进城镇化建设的启示与经验借鉴 ................ 18 

3.1  美国运用财政政策促进城镇化建设的经验 .............. 18 

3.2  日本财政政策对城镇化的支持 .............. 20 

3.3  亚洲发展中国家城镇化过程中的财政政策 .............. 21 

3.4 外国运用财政政策促进城镇化建设的启示 ........... 22 

第四章 城镇化与财政政策的关系分析 ............... 24 

4.1  财政收入与城镇化之间的关系 .................. 24 

4.2  城镇化率与财政支出之间的关系 ......... 25 

4.3  财政政策对城镇化的必要性分析 .......... 27 

第五章 中国促进城镇化健康发展的财政政策选择与对策建议 .............. 29 

5.1  拓宽财政的融资渠道 ................. 29 

5.1.1  增加地方税的收入................. 29 5.1.2  地方发行城镇化建设债券融资 ....... 30 

5.1.3  合理利用土地进行融资 .............. 30 

5.2  加大对城镇化过程中的不良现象的惩罚力度 ........ 31 

第五章 中国促进城镇化健康发展的财政政策选择与对策建议 

在城镇化进程中，需要制定各项财政制度并在实施过程中不断健全，同时要加强公共财政职能，使财政管理和城镇化发展达成高度契合。中国特色新型城镇化道路是一项艰巨而又繁杂的工程，通过制定选取正确的财政措施，完善相关的公共财政体制，才能保障其可持续发展。在这个过程中首先要明确城镇化建设不是简单的造城。城镇化不仅要做好道路、房屋、下水道以及相关配套的基础设施的建设，还要将户籍、福利等制度的完善纳入到城镇化的建设的过程当中。而财政制度就包括在这众多制度之中，是推进城镇化建设的重要组成部分。下边通过对财政政策各方面的论述来研究促进城镇化健康发展的财政政策选择。

5.1  拓宽财政的融资渠道  

政府要想在宏观上进行把控引，从而导城镇化的有序进行，必须有大量的资金来支持财政政策的实施，通过财政政策的宏观调控作用推动城镇化的发展。然而当前地方政府的财政的融资渠道过于单一，造成地方政府的财力不足，无法很好的进行宏观调控，地方政府在现行的税制下应该拓宽财政的融资渠道，从而获得更多的财政资金用于城镇化的过程。 

5.1.1  增加地方税的收入 

当前地方政府由于分税制的改革，财力被削弱。无法应付城镇化过程中所需资金的增长。所以当前应当提出关于如何通过修改税制增加地方财政收入的方法。针对我国目前的税收情况，我国地方政府应该借鉴国外小城镇发展经验，把财产税的增收当做我国目前的地方城镇的重要财源来建设。在财产税的增收过程中，首要是加强财产税在城镇地方税体系中的作用,将财产税提升为地方税体系的一个重要税收来源。其手段主要是通过对现行的房产税、土地增值税等税种的有效整合形成一个统一的税种，并扩大财产税的征收范围。同时可以完善城市维护建设税，在当前税制下，城市建设维护税是十分重要的税种，但就现在的情况而言，城建税还不是十分的完善，因此我国应该进一步改善该税种：首先，要使城建税要实质意义上的完全成为地方税，把铁路系统，银行系统和保险公司上交给中央财政的城建税归入地方政府的财政金库中。其次是要改变城建税现有的地位，将其独立出来成为一个单独的税种，避免在增值税，消费税负调整的状态下被削减，影响地方政府的收入。 

结    论 

近年来，城镇化一直是我国的热门话题之一。中国的城镇化取得了举世瞩目的成就，并且在未来的几十年里也将是我国经济发展的主要动力。实践表明，财政政策极大的影响到城镇化的发展。本文通过实证分析发现城镇化水平越高，财政收入就越高。反过来财政支出水平显著影响到城镇化水平的高低。中国城镇化科学发展需要政策尤其是财政政策的大力支持和配合，加强财政政策对城镇化建设的倾斜力度和幅度对目前中国发展和稳定都有很强的促进作用。目前我国在城镇化建设过程中依然存在一些问题，其中在财政政策方面表现为投入资金渠道不合理、支出结构不科学、资金使用效率低下等。 

针对财政政策中的不足之处，应从公共财政政策的角度出发，对城镇化建设有一个整体的规划，并有勇气打破现有利益格局的藩篱，对我国城镇化的理性发展做出一个全局的规划和系统的调整，让其与财政政策之间形成良好的互动关系。同时，在财税政策和相关配套措施方面，要接地气，要真切的为人民谋取福利而不是追求美观的数据。政府在保证财政收入的同时，财政支出首先应当向包括社会保障、科教文卫等民生方面倾斜，保障我国城镇居民的工作生活。其次应当向环境保护倾斜，为我国城镇化建设的可持续发展打下基础。最后是向旧城区改造加大投入，保障城市土地的集约利用。此外还要通过相关制度的建立，保证财政资金的使用效率，避免出现“高投入，低产出”的现象。展望未来，城镇化的道路长且弥艰，财政政策在城镇化理性发展的过程中，在发挥其应有作用的同时还是会出现一些问题，这需要社会各界达成共识形成一个合力，共同努力促发展，将我国渡过转型期的成本降低，避开中等发达的陷阱，推动我国全面的发展和繁荣昌盛。 
 

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