我国房地产调控政策绩效评价研究

【摘要】 房地产业作为国民经济和社会发展的一个基础性产业，无疑在推动国民经济持续快速增长、缓解就业压力、保证财政收入等方面起到了极其重要的作用，但其关乎社稷民生、深刻影响社会和谐稳定的特殊作用更是日益受到全社会的广泛关注和政府的高度重视，这使之成为近年来政府宏观调控的最主要行业之一。由于市场化改革的起步较晚、基础薄弱、政府推动改革的经验不足等多方面原因，我国房地产行业也面临诸多问题。近年来，持续的宏观调控对于进房地产业健康发展产生了一定的积极效果，但却一直难以彻底解决诸如土地价格猛涨、房价过高及涨幅过快、供需失衡拉大、保障房建设进度缓慢等根本性问题。本文在利用详实数据对1998年以来我国房地产调控效果及绩效进行客观、全面地评价的基础上，深入探索影响调控效果的原因，进行系统理论研究，并借鉴国外先进经验、结合我国实际，提出提升我国房地产行业宏观调控效果的对策建议，以期为房地产调控政策的优化提供借鉴依据。论文研究主要包括以下几个部分：第一部分：明确选题的目的和意义，在系统详尽地梳理国内外学者在房地产调控方面的研究成果及相关文献的基础上，拟定本选题研究的研究思路、主要内容，明确重点、难点以及创新点。第二部分：对选题涉及的相关范畴进行理论研究，从公共管理学、公共经济学等多学科的角度，对房地产调控的定义内涵、主体与客体，以及房地产调控的必要性等几方面进行深入的理论诠释。第三部分：系统梳理1998年以来我国房地产宏观调控的相关政策，理清房地产调控政策发展演化的脉络，根据不同时期的调控特点对我国的房地产调控进行阶段划分，对各个阶段政策的着力点、切入点、调控工具组合等进行归纳和分析。第四部分：基于研究对象的特点，结合近年来的研究成果，选择适宜的评价方法，构建房地产市场调控的评价指标体系，实证研究在1998年以来我国房地产政策调控的实施绩效。第五部分：根据实证分析得出的结论，并结合现代房地产业调控的相关理论，分析影响我国房地产调控政策绩效的深层次原因，继而提出增强我国房地产行业政府宏观调控效果的对策建议，为制定科学的调控政策提供借鉴及决策支持。第六部分：归纳研究结论并进行相应讨论，对未来的进一步研究提出展望。 

第 1 章  绪论 

1.1   研究背景 

近年来房地产开发投资一直呈现快速增长趋势，房屋价格连年高涨、居高不下，在相当程度上超出了民众承受能力；房地产信贷规模迅速膨胀，房地产抵押贷款在信贷资产中的比重也在日益上升。由于房地产抵押贷款本身是一种风险较高的贷款，随着其规模和比重的扩大，其风险程度总体在不断上升，这种风险一旦爆发，对金融机构和金融体系造成打击的严重程度也在上升。这些问题引起了政府和人们对房地产市场能否健康发展的担忧。 

为促进国民经济协调稳定增长，引导房地产行业健康发展，我国政府相继出台一系列房地产宏观调控政策。我国目前主要运用行政手段和经济手段对两种手段房地产业进行管理，在运用行政手段时经常依靠行政权力，因此，很多文件主要是以国务院或者国家部委办的名义发布的。近几年我国房地产调控主要政策如下： 

2008 年由于美国金融危机对我国房地产市场的冲击，中央为鼓励房地产市场发展，实施多项宽松的金融政策；2009 年国务院相继出台“国四条”等多个政策，加强对投机性、投资性购房的管理，要求进一步加大对房地产的调控力度。 

2010 年政府出台“国十一条”或称“新国十条”，借此展开以“抑制房价过快上涨”为基调的新一轮调控；2011 年国务院出台的“国八条”，全面升级限价、限贷和限购等政策，并推出房产税试点改革政策；2012 年政府、住建部等行政机构综合利用土地政策、金融政策等手段继续巩固和维持房地产调控成果，加强对房地产企业监管，控制房价增长速度；2013 年国务院出台“国五条细则”，坚决抑制投机投资性购房、提高商品房供应量和土地供应数量、加速推进保障性住房建设并提出要严格监管房地产市场。具体政策如表 1-1所示： 

要想了解这些调控政策是否达到预期目标，则需要进行政策评价研究。然而长期以来，人们并不十分重视政策评价，政府部门常常只重视政策的制定和执行，对政策的有效性和效果关心较少。 

1.2   研究意义 

1.2.1   理论意义 

房地产行业推动了我国国民经济的发展，已成为促进经济发展不可或缺的力量。房地产业的迅速发展不仅带动其他相关联行业的发展，而且改善了居民的居住条件，但随之而来也暴露出许多问题，甚至影响了经济健康发展和社会稳定。政府在对房地产行业进行宏观调控时，不同时期房地产宏观调控政策会有其特有的目标和特点，在制定政策时考虑的因素也各不相同，所以调控效果也有所不同。 

近年来国内学者对房地产宏观调控有效性和政策评价做了大量研究，提出了政策评价的标准及需要考虑的因素，但是这些研究运用定性分析方法较多，很少运用定量分析。对政策的评价方法很多，如:对比分析法、专家访谈法、模糊数学法等,但是无论哪种方法，现在都缺乏相对完善的评价实践研究，特别是针对房地产调控政策，其评价的指标体系和方法等理论体系都不够完善。通过本文的研究能够对房地产调控政策评价模型的构建有一定的了解，并为房地产调控政策评价指标体系和方法的完善提供了补充、借鉴。 

1.2.2   实践意义 

从实践角度看，通过对我国房地产行业调控目标、调控政策运行机理系统分析，以及调控政策实施路径研究，不仅为政府部门制定房地产调控政策提供参考，也可以为房地产企业和购房消费者提供政策分析工具，使房地产供需双方更加了解房地产行业运行状况。 

（1）政府部门可以科学、有效地制定调控政策。 

政府部门对房地产进行调控可以促进房地产市场健康、持续发展。房地产调控政策是维护房地产市场正常、稳定运行的重要保障。通过系统分析我国房地产宏观调控政策的有效性，各行政部门能够深入的认识房地产市场发展状况及走势，以便为政府和各行政部门制定及时、有效地房地产调控政策提供参考。 

通过对我国房地产调控政策效果进行评价，有利于政策制定部门分析政策的自身价值，从而决策这项调控政策是否需要持续、调整或者终结。另外，对调控政策效果进行评价，有助于了解、掌握政策在不同阶段发挥的作用和政策的运行过程，同时能够帮助找出影响调控政策发挥效用的因素，并为后期政策的制定、实施提供借鉴、指导。 

（2）房地产企业和消费者可以根据调控政策更改其行为模式，引导双方理性投资。 

我国房地产市场发展尚未成熟，多数购房消费者的盲目跟风行为和预期心理会造影响房价的上涨或下降，甚至会导致房地产市场出现“过冷”或者“过热”现象。通过对我国房地产调控政策效果进行分析、评价，可以有助于房地产企业和购房消费者更加清晰的理解当前房地产调控政策，准确把握当前房地产市场走势，避免盲目决策，减少非理性投资。与此同时，可以帮助房地产中介、金融机构等参与主体了解市场，当房地产市场发生变化时，能够及时做出应对措施。更重要的是，可以有助于强化房地产调控政策的实施效果。 

第 2 章  论文研究相关理论基础 

2.1   产业组织理论 

2.1.1   产业组织理论定义 

产业组织理论起源于西方国家，以特定产业内部市场结构、市场行为和市场绩效及其内在联系为主要研究对象，以揭示产业组织活动的内在规律性，为显示经济活动的参与者提供决策依据，为政策的制定者提供政策建议为目标的一门微观应用经济学。 

2.1.2   SCP 分析范式 

结构—行为—绩效（structure-conduct-performance，简称 SCP）分析范式。SCP 三段论范式是由 Scherer  在贝恩的市场结构—市场绩效两段论范式基础上发展而成的。 

市场结构主要是涉及影响竞争过程的市场特征，主要强调进入壁垒条件，包括厂商的规模及其分布、产品差异化程度、厂商成本结构及政府管理制度。行为主要包括产品定价和非价格行为。绩效主要通过规范的“好坏”标准来判定。从短期看来，结构决定行为，行为决定绩效，即结构→行为→绩效。长期来看，市场结构作用于绩效，绩效作用于企业行为，行为影响市场结构，市场结构决定企业行为。也就是说，从长期角度而言，结构、行为、绩效三者之间具有双向因果关系。 

在房地产市场上，房地产产业规模、发展速度、各个房地产企业的市场份额与分布情况和行业壁垒（如土地、资金、政府制定和房地产调控政策）等方面的状况以及由此而形成的垄断与竞争关系反映了市场结构。行为是指房地产市场参与主体的行为，房地产市场参与主体包括政府、房地产开发企业、银行、消费者（购房者），参与主体为了各自利益互相博弈，最终达到某种均衡状态。房地产市场结构和参与主体行为反映房地产市场绩效。 

2.2   政府管制理论 

2.2.1   政府管制概念 

管制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。政府管制，也称政府规制，就是政府采取的干预行动。它通过修正或控制生产者或消费者的行为，来达到某个特定的目的。这是衡量政府和市场之间相互作用的一个尺度。曾国安认为政府管制是指政府基于公共利益或者其他目的，依据政府制定的法规对被管制者的活动进行的管制，其中被管制者包括个人和组织，组织包含政府组织和非政府组织。总结以上观点，政府管制就是政府根据法律法规对被管制者的行为、活动采取的一系列行政性的规制和限定。 

按照管制的对象和特点，政府规制可以分为经济管制和社会管制两类。经济管制以特定产业部门为对象，对企业的市场进入退出行为、产品价格和服务收费等实施的管制。经济规制的领域是存在着自然垄断和信息不对称问题的部门，管制对象是特定行业的市场准入、产品、投资、价格和服务质量，管制目的是为了防止无效率的资源配置和确保需要者的公平利用。 

社会性规制是指从环境保护、安全健康保障等角度出发，从产业横断面上对特定企业活动所实施的管制，社会性管制主要以应对公共产品、负价值性物品（毒品、武器等）和外部不经济为目的，其管制范围包括健康、卫生领域，安全方面，公害和环境保护方面。简而言之，社会管制主要是政府为保障劳动者和消费者的健康、安全、卫生和保护环境，对物品生产、消费行为活动的规制、限定和制约。 

2.2.2   公共利益理论 

传统公共利益理论认为，政府规制的依据是市场存在失灵，即与完全竞争市场相比，实际的市场存在缺陷，市场调节效率低下。导致市场效率低下的原因众多，常见的有自然垄断、信息不对称、外部不经济和机会主义等。在此情况下，为了弥补市场缺陷带来的效率损失和提高资源配置效率，政府对经济活动进行直接管制，以纠正市场失灵。如在外部性存在的情况下，通过对导致外部不经济的企业行为（例如污染）征税，可以使资源配置向有利于社会福利的方向（环境保护）发展。总之，政府管制就是对出现市场失灵的地方进行管制，管制的目的是为了增加公众福利，使社会的收入分配情况更加被认可。 

公共利益理论的是建立在三个前提条件之上：一是所有相关的利益各方都是纯粹的“经济人”，都是收入最大化的追求者；二是自由放任的市场运行特别脆弱且运作无效率；三是政府规制无成本的，即政府管制无需花费任何代价。公共利益理论意在说明政府为使市场获得竞争性程序化操作而对市场失灵进行管制。 

第3 章   房地产行业调控政策分析 .................13 

3.1   我国房地产调控政策体系 ..........13 

3.1.1   行政政策 ............. 14 

3.1.2   经济政策 ................. 14 

3.1.3   引导政策 ................ 16 

第4 章   房地产行业调控政策效果评价指标体系构建 ........... 27 

4.1   指标体系的构建原则 ........... 27 

4.2   指标体系的构建依据 ............ 28 

4.2.1   评价方法对指标的要求 ........... 28 

4.2.2   相关指标体系借鉴 ................ 29 

第5 章   房地产调控政策效果评价模型的构建与运用 ........... 39 

5.1   评价方法的选择 .............. 39 

5.1.1   指标权重确定的方法 ........ 39 

5.1.2   综合评价方法的选择 ........... 40 

5.2   评价模型框架 ................. 41 

5.2.1   构建评分矩阵 .............. 41 

5.2.2   确定评价权矩阵 ................... 41 

第 5 章  房地产调控政策效果评价模型的构建与运用 

5.1   评价方法的选择 

5.1.1   指标权重确定的方法 

在综合梳理相关文献时发现，确定指标权重的方法有主观赋权法和客观赋权法，其中常用的方法主要有德尔菲法、层次分析法、因子分析法、主成分分析法和熵权法等。 

（1）层次分析法 

层次分析法（简称 APH 法），由美国运筹学家托马斯·萨提在 20 世纪 70年代提出，是一种系统化、层次化的分析方法，特别适用于那些很难完全定量分析的问题。层次分析法通过分析复杂系统的有关要素和要素之间的相互关系，把要素简化成有序的递阶层次结构，使这些要素归并为不同的层次，形成一个多层次的分析结构模型，把系统分析归结为最底层（方案、措施等）对最高层（目标层）相对重要性的权值确定问题。层次分析法是主观赋权法，虽然它构造了判断矩阵，采用了客观的计算方法，把定性的指标作倾向于实际的定量化处理，但是仍然避免不了受主观因素的影响，无法排除决策者个人可能存在的主观片面性。 

（2）因子分析法 

因子分析是由 Charles  Spearman 于 1904 年提出的一种统计方法。因子分析是一种处理高维数据的方法，通过研究众多变量之间的内部关系，探求观测数据的基本结构，并用少数几个“抽象变量”来表示其基本的数据结构，这几个“抽象变量”被称作“因子”。 因子分析方法可以起到降低数据维数，简化变量结构的作用。因子分析法可以通过因子旋转对降维后的变量进行解释，比较适用于综合性评价，但是它对变量的数据和成分具有一定的要求。因子分析法是一种客观赋权法，排除了主观干扰。 

（3）熵权法 

熵的概念来自于热力学，是对系统状态不确定的一种度量。熵权法确定因子的权重主要是通过对待评价单元的各个指标进行量化和综合，考察量化后的指标对系统整体的相对变化程度，来确定指标的权重。指标的信息熵越小，说明系统的无序程度越低，指标所反映的信息效用越大。也就是说，熵值越小，指标相对变化程度越大，该指标对评价结果影响越大，该指标的权重越大。反之，如果指标的熵值越大，说明该指标对系统整体的相对变化程度越小，对评价结果影响越小，该指标的权重就越小。 

第 6 章  结论与展望 

6.1   结论 

房地产业在国民经济中占有重要地位，房地产行业的发展关乎到国计民生。近些年来，房地产业发展十分迅速，随之也带来了诸多问题。针对这些问题，政府出台了许多房地产调控政策以确保房地产业能够稳定、健康发展。为了了解房地产调控政策的效果，本文对房地产调控政策的效果进行评价，研究成果如下： 

（1）本文在产业组织理论、宏观调控理论等理论基础上对我国房地产调控政策进行分析，不仅分析了我国房地产调控政策体系，还分析了房地产调控政策实施效果的影响因素，并且定性的分析我国房地产调控政策的有效性。在上述分析基础上，初步确定了能够反映房地产调控政策效果的评价指标。 

（2）通过运用相关分析法对评价指标进行二次筛选，对一些在数值上能够相互代替并且代表意义相近的指标进行取舍。然后从对房地产市场发展的影响、对房地产业竞争力影响和对社会经济影响等三个方面，确定了 11 个指标全面反映房地产调控政策效果。论文在研究过程中，主要运用了均值法、z-score法对处理指标数据。 

（3）在对2000 年-2012年十三年间房地产调控政策效果评价过程中，本文将熵权法、灰色系统理论中的部分方法和模糊综合评价法结合在一起，构建基于熵权法的灰色综合评价模型，同时将该模型引入到房地产调控政策的效果评价体系当中，并且对房地产调控政策的效果进行定量化分析。评价结果表明，我国近13 年的房地产调控政策效果基本在中等水平，并且效果在逐年递增，直到 2012年调控政策效果才稍微下降。因此，如果想要使房地产调控政策效果更为明显，政府需要综合考虑政策及政策组合发挥效用的原理与周期性。 

6.2   研究不足与展望 

房地产调控政策效果评价研究具有重要的理论意义和实践意义，但是由于笔者能力有限，以及外部客观条件的局限，本文在使用研究方法上和收集、整理数据等方面存在许多不足。 

（1）在构建指标体系的过程中，为了使研究结果客观、减少主观的人为影响，笔者所选的指标都是定量化指标，缺少对定性指标的研究与分析。在选择定量指标时，虽然反映房地产调控政策效果的指标众多，但是由于我国房地产市场发展情况的评价指标体系尚未完善，部分指标数据获取困难，因此，在确定指标体系时，只选取了具有代表性的部分指标来反映房地产调控政策的效果。 

（2）在对指标进行定量化分析时，由于指标数据的量纲不同，需要对指标数据进行处理。利用处理后的数据进行分析，难免会对最后的评价结果产生细微的影响。 
 

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