基于层次分析法的财政科技支出项目绩效评价研究

【摘要】 财政科技支出,是政府为了国家科技活动的发展所给予的资金支持,是保障国家重大科技计划实施,实现建设创新型国家战略目标的主要手段。财政科技支出项目绩效评价是依据经济学、管理学、统计学的理论和方法,考虑财政科技支出项目的经济性、社会性、可计量性等特点,构建相应的指标体系和计算体系,采用定量与定性的对比分析,按照一定的程序对财政科技支出项目的绩效做出客观、公正和准确的评价。政府对科技项目进行绩效评价,有利于提高科技项目经费的使用效益,优化财政支出结构,改进我国的公共财政支出管理体制,促进创新型国家战略目标的实现。与科研发达国家相比,我国的财政科技支出项目绩效评价起步较晚。1986年国家自然科学基金委员会成立后,同行评议机制才被正式引入到国内。直到2003年《科学技术评价办法》的颁布,我国的科技项目评价工作才开始向规范化和法制化的方向发展。至今,我国一直处于对财政科技支出项目评价工作的摸索状态中,通过十几年的实践,在科技项目的申请、年度检查、中期评估和项目验收等环节的管理方面取得了一定的成就,并且初步建立了科技项目评价工作规范,但是尚未形成一套完整的科技项目绩效评价体系。本文以内生增长理论、新公共管理理论、公共产品最优供给理论和平衡计分卡理论为基础,运用定性分析与定量分析、理论分析与实证分析相结合的方法对财政科技支出项目绩效评价进行了多层次、多角度的综合分析。总结了我国财政科技支出项目绩效评价工作的发展过程和现状,分析了我国财政科技支出项目绩效评价存在的问题,在借鉴国外财政科技支出绩效评价的研究成果和实践经验的基础上,构建适合我国应用的科学可行的评价指标体系和评价标准,并通过案例对我国财政科技支出项目绩效评价体系进行实证分析。最后,对如何改进我国的财政科技支出项目绩效评价工作提了几点建议。 

第1章引言

1.1研究背景和意义

1.1.1研究背景

科学技术是第一生产力，科技进步与创新可以带动经济发展，改变经济和社会的全貌。纵观全球，为了增强国际竞争力，许多国家都把强化科技创新作为战略，把增加科技支出作为手段。政府通过财政科技支出，可以对科技市场进行干预，发挥宏观调控职能，并推动科技创新的进程。它是保障国家重大科技计划实施，实现建设创新型国家战略目标的主要手段。

就我国而言，政府一直致力于科技事业的发展，积极发挥财政科技支出的作用，自2007年至2012年，国家财政科技拨款逐年增加，由2135.7亿元增加到5600.1亿元，年均增长达21.26%。随着政府对科技支出的不断增加，科研经费的浪费现象也慢慢凸现出来，据统计，全国科研经费大概只有40%真正用于科技研发，而其余的60%则用于开会、出差等非必要性支出上。

鉴于财政科技支出的重要性和科研经费滥用现象的时有发生，我国对财政科技支出项目绩效评价的重视程度逐步加深。在2006年通过的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》中就明确提出要“逐步建立财政科技经费的预算绩效评价体系”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出要“整合科技规划和资源，完善政府对基础性、战略性、前沿性科学研究和共性技术研究的支持机制、构建公开透明的国家科研资源管理和项目评价机制”。

1.1.2研究意义

与科研发达国家相比，我国对财政科技支出项目绩效评价体系研究的起步较晚，对其进行研究，不仅具有理论价值，同时也具有实际意义，总结一下，其研究意义主要表现在以下两个方面：

首先，有利于实现建立创新型国家的战略目标。对财政科技支出项目绩效评价进行研究，确保科技经费的正确使用与科研项目的正常运行，可以促进科研水平的提高并增强自主创新能力，有利于实现建立创新性国家的战略目标。

其次，有利于优化财政支出结构。财政科技支出是我国财政支出的重要组成部分，对财政科技项目绩效评价进行研究，使社会高度重视财政科技支出的结构和科技资源的优化配置，保证科技资源流向最富有活力的科技领域，实现科技资源的优化配置。

再次，有利于提高科技项目经费的使用效益。政府对科技项目进行绩效评价，重点是对项目经费的使用情况进行跟踪及问效，根据绩效评价结果调整经费的使用领域与方向，整合科技资源，使其流向效益最高的项目，同时增加政府科技工作的透明性，能够提高科技项目经费的使用效益。

1.2国内外文献综述

1.2.1国内文献综述

（1）财政科技支出项目绩效评价分类

陈爱祖、唐雯等在《系统运行绩效评价研究》一书中将科技项目分为推广示范类、应用基础类、应用开发类和软科学类四种，又将绩效评价分为立项评价和成果评价、周文泳、尤建新等在《政府投入科技项目绩效评价理论与方法》书中将政府投入科技项目分为基础研究项目、应用研究项目、科技产业化项目、社会公益性研究项目、科技条件建设与支撑服务项目五类，又将绩效评价分为项目立项评价、实施评价、验收评价和跟踪评价四类，根据项目种类和绩效评价种类的不同，分别设置指标，并采用专家意见法确定指标权重。

（2）财政科技支出项目绩效评价指标设计

彭国甫在《地方政府公共事业管理绩效评价指标体系研究》一文把科技事业管理业绩指标设置为R&D公共支出占GDP比重和专利申请量；管理成本指标按照内部成本和外部成本共设置四个；内部管理指标按照勤政廉洁状况、行政效率、人力资源状况共设置八个。同时，他还对以上指标进行效度与信度的检测，以保证指标的科学性和可行性。谢福泉、任浩等在《财政科技投入产出绩效评价体系的构建》一文中按照“投入——产出——成果”这一程序，运用层次型评估指标体系，将指标划分为目标层、要素层和指标层，并按照科技直接产出、经济效益产出、社会效益产出进行分解，运用单体测验检验指标的可行性，最后筛选出10个指标。气陈爱祖、唐雯等在《系统运行绩效评价研究》一书中依据项目的需求性、创新性、可靠性、效益性对科技项目立项评价设计了个指标；在科技项目成果评价中依据项目的符合性、创新性、成熟性、经济性、带动性共设计个指标。

（3）财政科技支出项目绩效评价方法

戚湧、李千目在《科学研究绩效评价的理论与方法》一书中讲述了科学研究绩效评价的方法，主要包括基于数据包络分析、模糊评价、灰色评价、主成分BP神经网络的科学研究绩效评价方法。谢福泉、任浩等在《财政科技投入产出绩效评价体系的构建》一文中采用层次分析法对指标赋予权重，用专家打分的方法计算定性指标，用模糊数学中隶属函数的处理方法计算定量指标。谢虹运用层次分析法，选择能够反映科技支出效益的指标群对财政科技支出项目绩效进行了示范性的评价。姬鸿恩等以全国30个省级行政区2006年的科技活动为研究对象，利用DEA方法的BC2模型，评价各决策单元科技活动投入产出的效率，同时分东部、西部、中部三个地区评价了域内各决策单元科技活动的有效性。

第2章财政科技支出项目绩效评价基础理论与方法

2.1财政科技支出项目绩效评价概念

2.1.1科技活动

根据联合国教科文组织的定义，科技活动是一项系统化的活动，它主要作用于自然、社会及人文科学领域，与科技知识的产生、发展、传播和应用相关。科技活动主要包括三大类：科学研究与实验发展、科技成果转化及应用、科技服务。科学研究与试验发展是一类系统性和创造性的工作，它的目的是为了增加知识总量，以及运用这些知识创造新应用；科技成果转化及应用是一种技术性活动，目的是为了将研究与发展活动的成果，转化为现实的生产能力；而科技服务的定义则较为宽泛，与研究与发展有关，并且有助于科学技术知识的产生、发展、传播和应用的活动都可称为科技服务”。

2.1.2财政科技支出项目

财政科技支出，即政府为支持科技活动的发展所给予的资金投入。在我国，用于科技活动支出的政府资金按用途一般分为科技三项费、科学事业费用、科研基建费、其他科研事业费等。项目是指以实现所要求的各功能因素为特定目标，具有明确的起点和结点，由某个人或组织所从事的具有一次性特征的一系列协调活动。因此，综上所述，财政科技支出项目可以概括为享有政府资金支持的以科学研究和技术开发为内容而单独设立的项目。

2.1.3绩效

绩效，从语言学的角度來看，有成绩和效益的意思；从管理学的角度看，是组织为实现其目标而展现在不同层面上的有效输出，具体应用到经济管理活动上，则指社会经济管理活动的结果和成效。绩效是一个较为宽泛的概念，它反映了两个方面的内容，一方面应该反映出投入与产出的对比关系，另一方面则应反映出间接且潜在的对主客体的影响效果。而本文研究的绩效，是指产生于实践活动中，与劳动消耗存在对比关系的，可度量的，对社会和经济有影响的结果。

2.2财政科技支出项目绩效评价的理论

2.2.1内生增长理论

内生增长理论，又称内生技术变革理论或新增长理论，认为经济能够在不依赖外力推动的情况下保持增长，内生的变量——技术进步是促进经济增长的原因。内生增长理论并不是单一的理论模型而是众多经济学家观点的集合，最早可追溯到亚当斯密的经济增长理论，认为技术进步可以促进收益递增，从而推动经济增长；罗默和卢卡斯认为理解经济增长的关键是知识溢出这一外部经济形式，他们采用外部经济分析框架建立内生增长模型；熊彼特认为经济增长与经济周期有关，它们又归因于技术创新，技术创新作为经济系统的内生变量，对经济增长起着重要的作用。总之，内生增长理论认为经济的持续增长依靠内生因素的推动，而作为内生因素之一的技术进步是经济增长的决定因素；经济持续增长的必要条件是技术和人力资本的溢出效应；没有政府干预的经济均衡增长仅表现为社会次优，并且增长率低于社会最优状态时的增长率气内生增长理论使政府深刻认识到科学技术在经济社会中的重要作用，为财政科技支出提供理论基础。

2.2.2公共产品最优供给理论

根据公共产品最优供给理论，可以将社会产品分为公共产品和私人产品。人们在消费纯粹的公共产品时不会导致其他人对该种产品消费的减少。公共产品的特征——效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性，给市场机制带来了影响：即使某种公共产品带来的利益大于成本，私人部门也不愿提供；并且在公共产品的消费中，还存在一种“搭便车”的现象。科技项目就具有这种特性，如果科技项目的操作完全由市场机制来达成，对社会效益高但对企业效益低的科技项目供给就会不足，而某些对企业效益高的项目尽管成本大，供给仍然会过剩，这会造成社会福利的损害。因此，在此类会造成市场失灵的领域，政府理应扮演调控供给的角色。财政科技支出恰恰就是对科技项目的补偿与激励，政府通过在科技领域中调配财政资金，使科技项目的数量达到合理水平，从而增进社会福利。

第3章我国财政科技支出项目绩效评价现状分析........14

3.1我国财政科技支出项目绩效评价的历程.........14

3.2我国财政科技支出项目绩效评价的现状.........15

3.2.1财政科技支出项目绩效评价机构........15

3.2.2财政科技支出项目绩效评价法制...........16

3.2.3财政科技支出项目绩效评价程序........16

第4章国外财政科技支出项目绩效评价借鉴........17

4.1国外财政科技支出项目绩效评价的发展历程........19

4.2国外财政科技支出项目绩效评价的做法.........20

4.2.1美国的科技项目绩效评价.......21

4.2.2法国的科技项目绩效评价........21

4.2.3日本的科技项目绩效评价........22

4.2.4加拿大的科技项目绩效评价.......22

第5章我国财政科技支出项目绩效评价体系设计........24

5.1财政科技支出项目绩效评价指标体系的设计原则........24

5.1.1系统性原则........24

5.1.2可比性原则.........24

5.1.3区别性原则........25

第7章优化我国财政科技支出项目绩效评价工作的建议

7.1健全绩效评价法规制度

制度建设是财政科技支出项目绩效评价健康发展的基本保障，我国的财政科技支出项目绩效评价目前还没有建立完善的制度和法律，虽出台了财政科技资金设理办法和规范，但只涉及到对各项财政科技支出的收支范围、预算编制和执行程序做出规定，并没有对绩效评价做出规范，我国应该借鉴发达国家的经验和做法，设计完整可行的法规制度，一是要明确绩效评价的主体和客体；二是要规范绩效评价的具体过程；三是要规范绩效评价的指标体系；四是要明确绩效评价的适用方法；五是要规定绩效评价的奖惩措施。通过健全相关法规制度使我国财政科技支出项目绩效评价工作走上制度化、规范化的道路。

7.2建立完备的绩效评价数据库

建立全国统一的绩效评价数据库，可以在实际工作中方便评价人员获取我国财政科技支出项的数据信息，降低绩效评价工作的难度，进而推进绩效评价工作的积极展开。我国需要逐步建立适合财政支出项目绩效评价所需的信息采集系统，是根据不同行业、不同类型财政科技支出项目的初始数据源，分类整理数据信息；二是制定各类财政科技支出项目绩效评价的分类标准，将评价数据信息收集的范围尽可能扩大；三是积极探索数据信息采集的新方法，收集能够综合反映各类财政科技支出项目绩效的技术经济指标和数据资料，提高数据信息采集的有效性；四是着力开发评价数据信息技术处理软件，确保数据信息处理的高效执行。

7.3建立科学的绩效评价指标体系

财政科技支出项目绩效评价指标体系，需要改变主要从经济总量进行考评的缺陷，纳入反映结构、创新、民生和环境等方面的详细指标，更为完整地反映转变经济发展方式的真实进展。第一，除考虑科技投入和产出的经济效益指标外，还必须将社会效益指标加入到绩效评价指标框架中来；第二，应当用动态的眼光，看待科技支出的投资回报率，重视项目绩效的长远效益而不能仅局限于近期收益，更不能以当年的产投比来作为衡量科技投资回报率的唯一依据；第三，要关注某些评估指标的内部差异性，各类指标对绩效的贡献程度不同，故在定量评价中的权重赋值也应考虑到其内部差异性。

结论与展望

我国一直处在对财政科技支出项目评价工作的摸索状态中，在健全绩效评价工作的法规政策、建立完备的绩效评价数据库、绩效评价公丌机制和科学可行的绩效评价体系方面还存在不足，今后还需要借鉴国外经验，多做尝试，积极整改，提高我国财政科技支出项目绩效评价工作的水平。

财政科技支出项目绩效评价应体现出经济社会发展的内在要求，反映出一定时期内科技经费的投入与产出关系、经济效益和社会效益，需经过设立评价小组、制定工作方案、筛选项目、培训评价工作人员、搜集评价信息、专家评价、撰写评价报告、评价结果处置八个程序，在设计指标时应遵循系统性、可比性、区别性、可行性和公开性原则，采用层次分析法，根据项目类别不同，设计出基础研究、应用研究和科技产业化项目三类绩效评价体系。

在国内财政科技支出项目绩效评价在理论和实证研究方面取得重大进展的同时，对绩效评价体系的指标选择等方面依然存在很大争议，由于个人研究能力和数据完备性的限制，本文针对绩效评价体系的构建提供了一个大体的思路，在项目类别划分上还存在范围较为宽泛的问题，今后在实际操作过程中，可进行更为细致的项目类别划分，设置更为精确的指标。我相信，在不久的将来，财政科技支出项目绩效评价体系的理论研究与实证分析将会不断深入下去，绩效评价工作将会朝着更加规范化和法制化的方向发展。
 

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