基于产业结构立法和产业布局立法的海南房地产产业政策法制化研究

【摘要】 海南房地产业自1988年建省以来,在经历着第一轮房地产热引发的房地产泡沫后,在处置积压房地产的同时,逐步摸索以依托优越的自然生态资源发展生态型房地产业的发展道路。2009年海南“国际旅游岛”建设战略的实施给海南房地产业发展带来前所未有的大好机遇。年轻的海南房地产业不能再重蹈失败的老路,如何通过产业政策立法更好地促进房地产业健康、持续发展是摆在当代建设者面前的课题。本文从对房地产业内涵和产业特点研究出发,明确指出了房地产业在国民经济发展中所具有的基础性、先导性、支柱性产业地位。在对产业政策的本质、目标、制定影响因素进行理论研究之后,结合房地产产业特点,指出了房地产产业政策制定的特殊性要求。海南房地产产业政策的制定必须站在建设“国际旅游岛”战略高度,将产业发展目标定位于世界一流的休闲度假旅游房地产业,走高端、多元化、可持续性发展的道路；打造国内一流的服务型、开放型、生态型房地产业,在全国范围内发挥生态文明建设的示范和引领作用。调整房地产产业结构,把握产业发展特点,引入产业融合、产业集聚的发展模式。产业政策与产业政策立法存在着密切的关系,产业政策作为立法的实质性内容,产业政策立法就是实质性内容的程序性保障。房地产产业政策法治化要求就是将产业政策的制定和实施纳入法治化轨道,严格按照法定的程序制定,确保房地产产业政策立法过程的科学性与民主性、公开性与透明性,在各方利益主体利益博弈的基础上,产生出最为理性的产业政策。通过立法效果评估机制的建立与完善,提升海南房地产产业政策立法质量,确保产业政策立法取得良好的实施效果,对促进和保障海南房地产业持续、健康发展起到引导与规范的作用。全文共分为四部分：第一部分为房地产产业政策影响因素与房地产产业政策立法的总体要求,主要对房地产业内涵、特点、产业政策的目标与影响因素进行理论上的研究,结合海南房地产业实际,总结出海南房地产产业政策的特殊性所在；第二部分为海南房地产产业政策及其立法的变迁。通过对海南建省以来房地产产业政策与立法的回顾,总结出海南房地产产业政策立法的经验与不足；第三部分为当前海南房地产产业政策立法面临形势及存在的主要问题。分析新形势下海南房地产业面临的机遇与挑战,对房地产产业政策立法提出总体要求,指出了新形势下海南房地产产业政策立法存在的不足；第四部分为完善海南房地产产业政策立法的对策。完善海南房地产产业政策立法首先必须明确房地产业及其发展的定位与目标,完善产业政策立法体系,促进立法程序的科学性、民主性,建立与完善立法评估机制。 

一、房地产产业政策影响因素与立法的总体要求

（一）房地产产业内涵、特点及其地位

1.房地产业的内涵

从市场经济体制微观运行来说，房地产业就是我国市场经济“大市场”中的一个市场；如果从市场经济活动全产业考察，房地产业就是指从事房地产开发、经营、管理服务的一类产业部门。根据三次产业划分理论，房地产业属于第三产业（即服务业，在联合国统计署《全部经济活动的国际标准产业分类》以及我国国民经济行业分类标准中，房地产业均作为一个独立的产业部门存在。房地产业的发展对推动我国的工业化、市场化、城市化、生态环境优化等方面都有着十分重要的作用，已成为我国国民经济的重要产业部门。我国由于土地所有权及使用权制度的不同，房地产可分为城市房地产和农村房地产。农村房地产在现阶段其开发及经营均受到政策限制，房地产幵发和经营主要集中在城市，因此本文主要讨论城市房地产业方面的产业政策立法问题。

2.房地产业的特点

（1）基础性和先导性

房地产业的基础性在于房地产业为国民经济各行各业的发展提供了基础性生产资料，是各产业发展的物质承载基础，同时房地产业为人民生活提供最基本的生活资料，是国民安居乐业的首要保障基础。房地产业的先导性在于社会经济发展和城市建设都必须以房地产业为先导，各产业的发展首先需要由房地产业提供生产用房，城市的建设首先要由房地产业提供各类基础设施建设等等。

（2）关联带动性

房地产业关联度高，对国民经济其他产业部门具有较强的带动作用，其发展可以带动冶金、建筑、建材、机械、设备、水泥、玻璃、木材、塑料、电器、家具等行业的发展，并具有促进金融、商务、商贸、交通、旅游和休闲等现代服务业的综合发展；据统计，与房地产业相关的产业和部门多达余个，相关产品种类多达上千种。

（3）区域固定性

房地产业的区域性是指房地产业在空间分布上所具有的某些特性。房地产是房产与地产的结合，房屋建筑物依附于所在的土地之上。土地作为一种自然资源，具有着不可移动性。房地产品的不可移动性使房地产品不具有普通商品地域流通性，在房地产交易中流转的不是房屋和土地而是相关的权利。由于每宗房地产所处区位的不同，世界上没有两宗完全相同的房地产，产品的不可替代性决定了房地产业具有区域垄断性特征。

（4）地区发展差异性

由于房地产业发展区域性的存在，不同区域的房地产业由于其所具有的然资源特点和社会资源配置的不同，造成房地产市场无法形成全国统一的市场，房地产市场以地方性市场为主。从全国性房地产业来看，房地产业的发展具有不平衡性。首先由于各地经济社会发展水平的不同，房地产业的发展也会呈现出一定的差晃性；其次，各区域自然资源禀赋的不同，区域产业结构布局的不同，对房地产业中主导产业的选择上会有不同；另外，不同区域的社会经济发展水平差异，也会影响房地产业供需结构、房地产品价格等等，房地产业开发速度、规模、开发时序也会存在区域差异性。

（二）房地产产业政策的目标与影响因素

1.产业政策的目标

产业政策是国家宏观经济调控政策的重要组成部分。产业政策一词起源于16—17世纪的重商主义学派，并最先为日本学者所使用。日本学者下河边淳在《现代曰本经济事典》中指出，产业政策是国家或政府为了实现某种经济和社会目的，以全产业为直接对象，通过对全产业的保护、扶持、调整和完善，积极或消极参与某个产业或企业的生产、营业、交易活动，以及直接或间接干预商品、服务、金融等的市场形成或市场机制政策的总称。作为经济发展后起国家，我国对产业政策的研究深受日本产业政策的影响，认为产业政策就是为实现一定的经济和社会目标，所实施的旨在调整优化产业结构，合理产业布局，促进产业发展，提高产业竞争力的一系列政策的总和。

产业政策的目标是为了实现一定的经济和社会目标。这些目标通常有实现经济振兴与经济赶超；实现结构调整与结构转换；保持经济领先地位与维持经济增长的势头。考察产业政策的目标应注重把握初级目标与终极目标、近期目标与远期目标、短期目标与长期目标、经济目标与社会目标的关系。产业政策目标体系从微观来看包括产业结构调整、产业结构合理化和高级化、产业规模经济形成、产业布局合理及产业科技水平的提升等等；中级目标包含了产业整体竞争力的提升、市场资源达到最佳配置效率等；终极目标则是协调国家整体利益、社会公共利益、经济个体利益之间的利益冲突，增进社会公共利益的价值实现。

2.产业政策制定的影响因素

（1）以资源禀赋为基础的比较优势因素

产业政策制定的比较优势理论主要包括亚当斯密的绝对优势理论、大卫李嘉图的比较优势理论、赫克歇尔俄林的要素禀赋理论。要素禀赋理论揭示出各国的土地、劳动力和资本等资源要素的差界决定了比较成本的存在。比较优势理论认为各国应当根据自身不同的资源禀赋，优先发展自身具有比较优势的产业。德国经济学家李斯特提出了“动态比较成本优势理论”，认为如果后进国家对尚处于“成本劣势”的“幼稚产业”进行保护、扶持，“成本劣势”可以转化为“成本优势”，从而路身于高附加值产品的生产行列。这为工业后进国家实现经济赶超提供了理论依据。在“比较优势”和“培育优势”理论的基础上，日本经济学家筱原三代平提出了“后发优势”理论。当时日本具有比较优势的产业，其市场和技术进步的前景都不乐观，且依托这些产业又无法使日本经济赶上欧美发达国家；而且在市场自发机制的运行下，不可能改变自己的比较优势，因此，需要通过制定产业政策，通过扶持等手段促进优势产业成长，从而实现后起赶超。

以资源禀赋为基础的比较优势理论指出产业政策的制定必须以产业发展所具有的资源特点为基础，制定适合于自身发展的产业政策。同时，对产业发展中具有资源优势的幼稚、新兴产业，暂时没有达到竞争优势的产业，应当制定产业政策通过扶持、保护，培育成为具有优势的产业。以地区资源禀赋特点为基础，通过制定并实施有效的产业政策，可以达到产业超速发展。

二、海南房地产产业政策及其立法的变迁

(一）海南房地产产业政策及其立法变迁的基本情况

1.建省之初房地产产业政策与立法（1988—1991年）

1988年第七届全国人大会议决定海南建省，并设立海南经济特区。海南省政府树立“大开放、大开发、大建设、大发展”思路，极大地吸引海内外投资者、创业者涌入海南岛。当时的海南处于建省初期，经济基础薄弱、产业发展层次低、基础设施落后，开发资金有限，为了在最短的时间内尽快的将海南开发起来，省委、省政府制定了以工业为主导、工农贸旅并举、三大产业协调发展的经济发展战略。海南房地产业作为先导性、基础性产业并没有得到重视发展，仅出台了土地使用政策，缺乏必要的产业政策及立法。由于大量投身海南建设的企业、人员对办公、生活用房需求量急剧增加，引发建省后第一轮房地产业热，然而投入的资金及各类开工项目缺乏产业政策指引，房地产业呈无序发展状态。此时期，海南省政府依据国务院有关鼓励开发建设海南岛的文件内容，结合本省实际，制定了《关于贯彻国务院(1988)26号文件加快海南经济特区开发建设的若干规定》，该文是海南建设经济特区具有基础性、指导性的政策性文件。文件规定海南土地实行优惠的有偿使用政策，鼓励外商成片承包、综合开发工业区及本省沿海岛均，简化土地使用权出让、转让的手续和环节。建立土地市场，土地出让采取公开拍卖或竞投的方式。为适应土地开发的实际需要，1988年海南省颁布《海南土地管理办法》，在全国率先一批开始实行土地使用制度改革，土地使用由无偿、无限期政府划拨，改为冇偿、有限期使用土地制度，土地使用权可以依法有偿出让、转让和抵押。这一时期，海南省制定了地方法规《海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定》（1990年）、《海南经济特区外商投资条例》（1991年）。为确保各项法规的实施，政府制定了具体的政府规章，如《海南省城镇土地使用权申报登记实施发证实施办法》、《海南省调处土地纠纷确定土地权属的若干规定》等等。

2.短暂以房地产业为支柱产业时期的产业政策与立法（1992年）

建省后第一轮房地产热随着1990年中央开展经济秩序整顿工作而渐至回落。1992年邓小平南方讲话后，房地产业呈快速发展势头，全省各地掀起一轮大开发、大建设热潮，并推动旅游、建筑、金融、商贸等相关行业的发展。1992年在海南建省周年房地产业发展概况中指出：“房地产业是海南的新兴产业，建省5年来，依靠特区省优惠政策以及不断扩大的对外开放，逐步形成了一套完整的生产和经营体系，商品房市场初步形成，建设规模和经营实力不断增强，成为海南省重要支柱产业之一”。房地产业遵循着统一规划、统一征地、统一开发、统一管理、统一出让的政策开发建设，在房地产企业审批方面，海南实行“审批从宽、管理从严”的方针，旨在营造宽松的投资环境，同时在统一规划、引进外资、成片开发、综合补偿政策指引下，土地成片开发规模加大。1994年海南省人大制定《海南经济特区土地管理条例》将土地开发管理的各项政策以法规的形式固定下来，同时废止了《海南土地管理办法》、《海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定》。关于土地使用权冇偿使用及流转制度的各项立法，为海南经济特区建设提供了强大的法律制度保障，各级政府规章在实际工作中起到了细化法规条文，增强法规可操作性的作用。

（二）海南房地产产业政策立法的经验与不足

1.海南房地产产业政策及其立法的经验

（1）善于运用特区立法权，为海南“大特区”建设服务

市场经济形态是市场经济与不同的国情条件相结合的产物，这也决定了我国建设具有中国特色社会主义不能简单的运用制度重复和法律移植来完成。海南建设全国最大的经济特区，就是要作为我国改革开放和现代化建设的窗口、排头兵和试验场。海南建省初期，房地产产业政策立法充分运用特区立法权，率先确立了土地使用权有偿使用制度以及土地使用权流转制度，为投资者使用土地及对土地使用权进行商业运作提供法律保障。在“统一规划、成片开发、综合补偿、分期实施”的发展战略指引下，海南洋浦经济开发区一次性出让开发土地达到了30平方公里的土地项目。该项投资成为全国首例由外商成片开发土地面积最大、出让时间最长（70年）的土地出让开发项目，曾一度引起受到广泛关注的洋浦风波，海南运用特区立法权出台《海南省洋浦经济幵发区条例》，为投资幵发洋浦经济开发区提供了法律支持。在全国范围内处置积压房地产时期，海南作为处置积压房地产试点地区，通过出台各项房地产产业政策立法有力地促进了处置工作的顺利进行。通过特区立法先行、先试的特点，海南逐步积累房地产业立法经验，总结立法实践中的不足，为全国房地产产业政策立法实践提供宝贵的经验。

（2）注重发挥地方立法权，形成城乡统筹发展的地方性特色

海南房地产产业政策立法同样注重发挥地方性立法的特点，突出地方特色。海南作为一个岛省份，岛均经济发展的特点决定了整个海南岛应被作为一个“独立的生态地理单元”进行统筹发展。海南房地产产业政策立法过程中坚持对海南城乡进行统筹规划，一体化开发与利用的立法思路。2011年海南出台全国首个省级城乡一体化规划，在房地产业区域布局上，形成“两大中心、三大区域、五种地域类型”的空间格局，即以海口、三亚为两大中心，东部、中部、西部地区均衡发展，因地制宜差异化发展中心城市型、滨海度假型、山区度假型、产业配套与旅游度假结合型、大城市周边型（郊区型）等五种地域类型房地产。通过区域一体化产业布局形成以“南北带动、两翼推进、发展周边、带动中部”的产业区域化发展战略。良好的房地产业布局使各地区的产业发展结合当地的资源环境禀赋、经济、社会发展、基础设施建设等因素，充分发挥自身优势，通过各“点”的特色发展成功带动了海南房地产业“面”的整体发展。

（3）房地产产业政策立法促进房地产业的可持续发展

海南省作为与大陆分离的热带海洋岛，其自然资源有限，生态环境脆弱，一旦开发过度造成生态平衡的破坏，后果将不堪设想。海南省于1999年在全国率先提出“生态省建设”战略。房地产产业政策立法始终注重生态建设与环境保护，坚持“三不原则”即不污染环境、不破坏资源、不搞低水平重复建设。将人居环境建设与生态保护结合起来，建设具有海南特色的生态小区和生态文明村，突出“三低一高”即低楼层、低容积率、低建筑密度、高绿化率的特色，并有序开发利用土地、森林、海湾、岸线、海岛、水域等重要资源。房地产产业政策立法先后出台了森林旅游资源、沿海海岸带资源、园林绿化、森林、林地保护等地方性法规。海南“十二五”规划纲要中指出了强化规划引导，适度供应土地，合理调控房地产的规模、结构、幵发时序和空间布局，使房地产业发展与人口规模、资源和环境容量、城镇发展、公共服务体系建设相协调。海南建设国际旅游岛战略上升为国家战略后，海南省人大常委会通过了《关于坚持科学发展，实现绿色崛起，全面加快海南国际旅游岛建设的决议》，决议中指出海南产业发展应当走以人为本、环境友好、集约高效、开放包容、协调可持续发展的绿色起之路。

三、当前海南房地产产业政策立法面临形势及存在的主要问题........20

（一）当前海南房地产业发展所面临的形势.....20

1.海南房地产业发展优势.........20

2.产业发展的制约因素.......22

（二）新形势下海南房地产产业政策立法的总体方向.......23

1.海南房地产产业政策立法必须突出“生态建省”战略的重要位置........24

2.海南房地产产业政策立法必须围绕全面建设“国际旅游岛”战略实施......24

3.海南房地产产业政策立法必须与海南经济社会发展相协调..........24

四、完善海南房地产产业政策立法的对策.......30

（一）明确海南房地产产业政策立法宗旨........30

1.立法目标必须明确房地产业在海南经济发展中的地位........30

2.房地产产业政策立法需要定位海南房地产业发展目标......30

3.房地产产业政策立法需要明确海南房地产业发展思路.......31

四、完善海南房地产产业政策立法的对策

（一）明确海南房地产产业政策立法宗旨

1.立法目标必须明确房地产业在海南经济发展中的地位

海南房地产业在海南经济发展中一以贯之地处于支柱产业的地位。随着我国经济的持续发展，居民收入增长，特别是党的十八大提出的国民收入倍增计划，将极大地促进海南房地产业的发展。据统计，2013年1-9月，海南省固定资产投资累计完成1871.39亿元，房地产开发投资完成814.45亿元，占投资总量43.5%。海南房地产业拉动地区投资规模，促进地区经济增长，在今后相当长的一段时间里，海南房地产业都将是海南经济发展的支柱产业。因此产业政策立法中必须明确海南房地产业在海南经济发展中的地位。立法的明确规定将有助于摆脱房地产业是不是支柱产业，要不要发展房地产业的争论，有助于明确产业发展方向和目标，齐聚一心谋发展。

2.房地产产业政策立法需要定位

海南房地产业发展目标海南建设“国际旅游岛”，海南房地产业必须在平稳健康发展的同时，将产业发展目标定位于世界一流的休闲度假型房地产业，展现中国休闲度假房地产业发展水平以及与国际交流发展的水平高度。大力促进服务型、开放型、生态型房地产业的发展，在建设生态环境优美、文化魅力独特、社会文明祥和的海南国际旅游岛的同时，发挥出海南生态房地产业建设的示范和引领作用。旅游房地产业在充分利用海南得天独厚的自然生态资源的同时，注重引进国内外先进的开发建设理念和技术，构建未来世界旅游房地产业发展的标杆。房地产业要发挥生产服务性产业特点，在多领域构建契合海南经济发展的多元化房地产业。既发展一流的房地产业，又达到人与自然的和谐相处，产业发展与生态环境融合促进。

3.房地产产业政策立法需要明确海南房地产业发展思路

海南房地产产业政策立法宗旨还应明确海南房地产业发展思路。海南房地产业必须走高端、多元化、可持续性发展的发展道路。房地产业的发展必须走高端发展的道路，这是由于海南所具有的自然生态资源、土地资源等产业发展资源都具有不可再生性及稀缺性，海南必须利用良好的资源，集约高效使用产业发展资源，提高优质资源的产业利用率和劳动生产率，提升房地产品附加值，增强房地产业的国际竞争力，打造具有国际一流水准的房地产业，开拓岛外包括国内、国外两个市场，带动海南经济发展，真正起到海南经济发展支柱产业的作用。海南房地产业还必须坚持多元化发展的道路，这是由于海南正在实施建设“国际旅游岛”战略，大力发展以旅游业为龙头的第三产业发展。海南房地产业作为基础性、先导性产业，必须为包括旅游业在内的优势产业、新兴产业提供优良的房地产品，房地产基础配套设施，探索房地产业与各产业、多产业的产业融合发展，如旅游房地产的发展、会展房地产业发展等等，构造海南房地产业多元化发展的格局。海南房地产业必须坚持可持续发展战略，这是由于海南房地产业发展必须立足于海南独特的地理区位、生态资源优势，岛均经济发展特征要求房地产业的发展必须考虑到经济发展与环境保护之间的平衡，清醒认识到不断创新对岛经济下的房地产业发展的战略意义所以海南房地产业的发展必须坚持发展生态型房地产业，将产业的发展与生态环境的承载能力相适应。房地产业的发展必须坚持改革开放的发展思路，结合自身资源优势特点，紧跟当今世界经济发展的脚步，打造世界一流的房地产业。

结语

依托海南“国际旅游岛”建设的良好机遇，海南房地产业作为海南经济发展的支柱产业必将拥有更加宏伟的发展前景。在不远的将来，海南房地产业发展将成为具有国际一流水准的休闲度假房地产业，成为我国向世界展示中国旅游房地产业发展水平的平台。

当前，我们必须深刻把握海南房地产业发展的客观规律，在尊重市场机制在房地产业资源配置中的基础性地位的同时，紧密依托海南优越的自然生态资源，制定出符合海南房地产业长远发展的产业政策，进一步明确产业发展目标，适应不同发展时期对房地产产业政策的立法需求，不断完善和丰富产业政策立法体系；在房地产产业政策立法过程中，要更进一步建立起协调多种利益诉求表达的协商机制，不断调和在经济发展不同时期，房地产业发展的不同阶段，社会群体、房地产企业、房地产金融机构、房地产业管理部门等多种利益诉求。在给予房地产业发展中各方利益主体充分的利益表达的基础之上，通过法定的立法程序，强化立法的公开性、透明性，增强立法的科学性、民主性，以期能够制定出促进海南房地产业发展的最佳的、最为理性的房地产产业政策立法。
 

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