新型农村养老保险试点中的政策扩散机制研究

第 1章绪论

1.1 研究的背景及意义

由于政府财政缺位、账户设计不合理、保障水平低以及基金的保值增值难等问题，20 世纪 90 年代探索实施的农村养老保险制度（下称“老农保”）及运行存在诸多弊端，且并未在更大范围推广开来，1999 年国务院宣布我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，农村社会养老保险进入停滞整顿阶段。 

2002 年 11 月，党的十六大明确提出，“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”，并且温家宝等国家领导人多次指出，允许有条件的地方积极探索农村养老保险制度。在这一时期，各地积极探索并试点新型农村养老保险制度（下称“新农保”），形成了许多具有典型性的制度模式，如宝鸡模式、北京模式、苏州模式、青岛模式等。

2009 年我国政府工作报告指出，本年度在 10%的县市区开展“新农保”试点。9 月，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，我国新农保进入试点和推广阶段。之后逐步扩大试点范围，2012 年 7 月 1 日，国家正式启动新农保全面覆盖工作，将尚未开展试点的地区全部纳入新农保的覆盖范围。 

近年来西方政策扩散理论传入中国，兴起了政策扩散研究的热潮。但政策扩散理论源于西方，根植于西方民主政治的土壤，关于我国政策扩散的本土性研究尚未深入。而我国特有的政策现象——政策试验或试点的推广便是政策的扩散，也有学者开始关注政策试点与政策扩散的联系。

本文认为，在新型农村养老保险制度试点推进的过程中，存在着不同于西方国家政策扩散理论的扩散现象。因存在政策空档，国家鼓励有条件的地区根据地方实际探索符合自身特点的农村养老保险制度。当出现几个典型模式后，国家会根据制度发展及其运行情况，制定出全国性的政策并选择试点地区进行前期试点，在试点过程中不断对政策进行完善，随后推广到更大范围。到底存在着怎样的机制推动着政策从试点走向扩散，有哪些因素在扩散过程中发挥作用，本文将新型农村养老保险制度的试点推进为研究对象，尝试寻找政策试点与政策扩散之间的微妙关系，并借此提出关于政策扩散机制的分析框架，希望能对中国政策扩散的研究做一些有益探讨。 

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1.2 研究方法及创新点
 1.2.1 研究方法 

本文拟采取文献研究法、比较研究法、访谈法、案例分析法等方法进行分析和阐释。 

（1）文献研究法

通过对报刊、书籍、文献、政府法律法规、网络信息等资料的收集、整理与鉴别，归纳关于政策扩散理论和农村社会养老保险体系建构的相关研究成果。具体包括：国内外学界对于政策扩散的研究现状、我国农村社会养老保险的理论研究成果、社会媒体对于当前农村社会养老保险的报道和评论等，为后文的研究打下基础。 

（2）比较研究法 

对制度进行比较性的分析。通过对国外报刊、书籍、文献、政府政策规定、网络信息等资料的收集、整理与鉴别，归纳国外政策扩散的模式、研究现状和相关资料，并将其运用到国内的农村养老保险体系建构的分析上，通过分析我国农村社会养老保险试点的过程，探讨具有中国特色的政策扩散模式。 
（3）访谈法 

对于文章涉及的案例信息，亲自到访案例中的苏州市及下属县市人力资源和社会保障局调查新型农村社会养老保险制度演进过程中的相关资料，并联系对苏州市地方新农保制度熟悉的工作人员进行访谈。作者先后两次到苏州市农村养老保险主管部门进行调研，2015 年 8 月底因准备不足及未能提前联系到相关负责人，只了解了苏州市新农保制度的相关文件。2015 年 12 月再次赴苏州市调研，对苏州市新农保工作具体负责人进行了访谈，对于该制度的形成过程有了更加深入的了解。 

（4）案例分析法

选取新农保的典型模式苏州模式为个案，对苏州市自主探索新农保过程中政策创新的动力机制、影响政策试点推广的因素、政策试点推广过程中的政策扩散现象、独特政治环境下的扩散机制等问题进行理论性的分析，以期验证自己提出的新型农村养老保险政策扩散过程中的发生机制。

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第 2章扩散理论概述及研究基础 

2.1 扩散理论概述

尽管导论中已对政策扩散理论的相关研究和发展做了简要叙述，但政策扩散理论仍包含许多因素需要进一步阐释。
2.1.1 政策扩散中的主要因素

（1）政策创新
从字面意思来理解，政策创新即为政策主体采纳了一项新的政策或使用了新的方法，这种政策创新或新方法是新颖的、有用的，并且对于政策主体和客体来说都是可以接受的。创新自身所具备的特征会影响其扩散的速度和效果，这些特征包括相对优势、可试性、可观察性、相容性。如果一项政策创新相对优势较大、相容性高、可试性高、并且也不那么复杂，那这项政策创新的采用速度自然要比其他政策创新快。 此外，在创新政策的扩散过程中，采纳者还会根据自身特点，对创新政策进行再发明，使其更符合自身的需要。所以，在政策扩散的过程中，创新并不是一成不变的，而是一个接受再创造的过程。

此外，在创新政策的扩散过程中，采纳者还会根据自身特点，对创新政策进行再发明，使其更符合自身的需要。所以，在政策扩散的过程中，创新并不是一成不变的，而是一个接受再创造的过程。

（2）传播渠道

政策扩散本身就是一种特殊类型的传播，其实质就是创新性信息的共享，在这一过程中，仍然存在几个必须的因素：①创新性的信息，②已采纳该创新的个体或组织，③对该创新一无所知的个体或组织，④连接个体或组织的传播渠道。 从现代传播学的角度讲，大众传媒是信息传播最广、效果最好的手段，能使政策创新的潜在接受者及时、准确地得知一项创新，，并且大众传媒手段多样、方式灵活，包括报纸、杂志、电视、广播，以及微信、微博等新兴媒体。另一方面，人际关系网络也是信息传播的一条重要渠道，如果创新政策的早期采纳者交际广泛，很容易通过人际关系网络对创新政策进行传播。

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2.2 政策试点与政策扩散
政策扩散作为政策科学研究中兴起的重要概念，对于解释我国独具特色的政策试验实践具有非常重要的意义，政策扩散研究不仅可以对政策试验从学理上提供一个研究方向和框架，而政策试验本身的深入研究对扩散理论的丰富和发展也颇具意义。通过二者之间的研究，极有可能发展出我国本土化的政策扩散理论。 

2.2.1 政策试验

试验原指自然科学研究中的科学试验，将试验以其本来或修正的样式引入政策科学，用于政策研究和公共政策领域，于是便有了政策试验的概念。宁骚认为，“就中国的情况而言，所谓政策试验指的是凡属影响持久、深入、广泛的大型公共政策，在可能的情况下，要选择若干局部范围（如单位、部门、地区）先行先试，然后在总结经验的基础上，再形成整体性政策或者再全面铺开实施政策的这样一套做法”。

韩博天以中国革命传统为出发点，认为土地革命时期共产党就开始了政策试点的萌芽，随后将政策试点提升为领导工作方法，并紧跟时代步伐自我完善，在改革开放和现代化建设的过程中政策试点起到了关键作用，是理解中国政策过程的关键。

政策试验是中国政策过程中特有的一种现象，大致可分为试验区、试验法规及试点这三种类型，这使中国的政策过程不同于西方政策科学理论奉为经典的政策实践流程。遵循渐进主义的改革逻辑，中国某项重大政策从制定阶段到全面实施阶段，一般都要经历一个政策试验的过程，在试验过程中信息在上下级之间循环往复，不断对政策进行修正。在高层政策制定者认定政策足够完善后，才会在全国范围进行推广。

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第 3章新型农村养老保险政策试点的发展与扩散 .................. 25 

3.1 老农保试点的探索 ................... 25

3.2 新农保试点的探索与发展 ................. 25 

第 4章新型农村社会养老保险试点的扩散机制 ............. 33 

4.1 新型农村社会养老保险政策试点的背景 ............................ 33 

4.1.1 老农保的遗留问题 .................. 33

第 5章政策“试点—扩散”逻辑的案例分析——新农保“苏州模式”的透析 ........... 51 

5.1 案例概述 ................ 51 

第 5章政策“试点—扩散”逻辑的案例分析——新农保“苏州模式”的透析

5.1 案例概述
5.1.1 新农保“苏州模式”的典型性

苏州市是最早开始探索新型农村养老保险制度的地区，在老农保宣布整顿停滞后，苏州市并没有停止对农村养老保险事业的探索。在中央政府鼓励地方探索之前，苏州市就开始了探索新型农村养老保险试点的步伐。依托较为发达的经济和较为开放的理念，在地方政府的积极探索下，逐步形成了特点鲜明、运行高效的地方新型农村社会养老保险制度。

2008 年年末，全市农村劳动力参加社会养老保险人数达到 176.4 万人，参保率 99.5%，超额完成农村社会养老保险覆盖率 95%的考核目标；享受农村社会养老保险待遇或农村社会养老补贴的人数达到 86.54 万人，享受率为 99.8%，超额完成农村老年居民享受待遇覆盖率 97%的工作目标。全市 2008 年农村社会养老保险基金累计积累为 24.8 亿元。

国家新型农村社会养老保险制度在 2009 年开始试点实施，而此时苏州市的地方新农保参保率已达到 95%以上。此后，在国家新农保政策试点成功并逐年在更大范围推广时，苏州市又开始了城镇、农村居民养老保险制度的合并的探索工
作，又一次走在了国家制度之前。

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第 6章总结与反思

6.1 总结

本研究通过分析我国农村养老保险的形成过程，以及新农保苏州模式的案例分析，可以得出以下结论：

我国的政策试点及其推广，在实质上就是一种政策扩散。中央政府通过地方政府的政策试点，来确定政策的可操作性，以此来降低政策失败的风险。这种通过地方政府创新政策，进行试点成功后被纳入上级政府正式的政策议程，在更大范围内扩散的方式，在中国现代化的治理方式中发挥着越来越重要的作用。回顾以往的重大政策，无一不是通过这种方式扩散开来的。从改革开放的推进到现在自贸区的扩容，试点与扩散的思维已经融入到如今我国重大政策的每一个环节。

通过对新型农村养老保险制度构建的过程梳理，以及新农保“苏州模式”的探讨，本文认为在创新政策走向更大范围的过程中，存在着压力与需求的纵向驱动机制、学习与竞争的横向驱动机制。这两种机制在政策环境的裹挟下，对政策扩散发挥着主导作用。在政策的推行过程中，经济环境对各种机制的影响极为重要，甚至在牵涉各方利益的情况下，经济环境引导着其他机制的方向。上级政府的授意在层级管理的政府中，无疑会产生政治压力，这种压力集合着群众对政策的需求，构成了压力与需求的纵向驱动力。同级政府特别是相邻政府间存在着竞争关系，无论是出于官员晋升的竞争还是发展的竞争，非常巧妙的是在竞争中又存在着相互学习的机制。在学习与竞争中，地方政府相互激励着推动政策向更科学合理的方向发展。在横向与纵向机制的合力下，创新性的政策不断出现并趋于合理化，紧接着在更大范围扩散实施，由此驱动着我国的政策和制度向着更加科学、更接地气、也更现代化的方向前进。

参考文献（略）