治理理论视阈下中国高等教育重点建设质量保障研究

第 1 章  思路缘起：从政府控制走向公共治理的国家高等教育重点建设

1.1 问题提出

当今时代，随着高等教育大众化和世界一流大学建设进程的逐步深入，质量问题受到了世界各国教育主管部门和全社会的普遍关注。各国高等教育领域兴起了重点建设的高潮，如俄罗斯的联邦创新型大学计划(Innovation University of Russian Federation)、韩国的“BK21 工程”、日本的 COE 计划（“COE”Program for the 21st Century）、法国的校园计划（Plan Campus）、加拿大卓越研究讲座讲授计划(Canada Excellence Research Chairs)、德国的精英大学计划（Brain Korea 21）、印度 14 所世界一流大学计划（14 world class universities）以及我国台湾的卓越大学计划、大陆的“985 工程”、“211 工程”、“世界一流大学和一流学科建设”（以下简称“双一流”建设）等等。一系列高等教育重点建设工程或是计划的实施，既是各国间出现大规模的“教育借鉴”，也是不同政治体制下高等教育管理体制改革走向“公共治理”的大势所趋。“政治与政策或国家意志的表达相关，行政则与这些政策的执行相关”。当然这里的借鉴和学习，并不是不同体制下的照抄照搬，而是立足于不同国情下的优化选择。从当前世界各国重点建设中针对质量问题提出的具体建设路径以及各国关于重点建设的研究文章中可以探明，在高等教育大众化进程中，面对高等教育发展形势诸多变化，要实现高等教育重点建设过程“多而异”而不是“多而劣”，大力提升高等教育重点建设质量，保证重点建设效益的取得，只靠参与建设的主体单方的努力远远不够，而需要在治理的过程，实现政府、社会和作为建设主体的高校或是研究机构三方之间责权利的平衡与制约。

1.1.1 国家：高等教育强国建设的战略要求

自从 1999 年 6 月第三次全国教育工作会议后，我国的高等教育无论从规模、还是发展速度都进入到了一个飞速发展、改革攻坚的阶段。在国家高等教育扩招政策的影响下，到 2003 年，我国就有高等教育在校生达到 1900 万人，毛入学率达到 17％，超过了 15%两个点。按照马丁·特罗的“高等教育大众化”15%入学率的划分标准，自此，我国成为名符其实的高等教育大众化国家。之后高等教育的规模逐年增加，到 2009 年，在校大学生由 2003 年的 1900 万跃升到 2900 万，6 年时间增加 1000 万，成为世界高等教育中拥有学生数量最多的国家。依据国家中长期教育发展规划，未来我国高等教育规模将继续扩大。（见表 1.1）在逐步发展壮大中，高等教育层次多样化、结构得到逐步优化。经过多年发展，我国已初步建立了比较严密的高等教育层次结构体系，有助于公民根据自身的需求和特点选择适合自己的教育层次和发展方向。

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1.2.1 理论意义

本研究基于国家高等教育重点建设中重点建设宏观层面“985 工程”“211 工程”质量保障现状与参与重点建设的个体高校微观的现状结合，采用具有适切性的治理理论和质量保障理论，借鉴具有国情、地缘相近关系的东亚国家和地区作为比较，从治理理论视角对高等教育重点建设质量保障的现状进行多层面、多维度的考察，从学理上进一步丰富高等教育重点建设、高等教育质量保障等理论，强化高等教育研究者和高等教育管理实践者们从治理的角度对建立中国特色高等教育重点建设质量保障进行理性思考和理论审视。

（1）有利于深化治理理论视阈下对高等教育重点建设的理性认识

就任何一个研究问题而言，逻辑起点是深入开展研究的理论切入点。在研究重大现实问题方面，“是什么”，“如何是”无外乎是最重要的两方面。前一方面反映的是本质主义思维，后一方面反映的是功能主义思维。反思所有关于高等教育质量保障问题的研究，大多集中在“功能性”研究上，而对于“是什么”的本真研究相对缺乏。

改革开放将我国带入一个大变革的时代。进入 2l 世纪，我国面临着更为复杂多变的发展形势。我国治理的发展状况既取决于整个变革的社会环境，也影响着整个我国社会的变革进程。兴起于西方国家的治理理论，立足于传统的公共管理，反思和批判其不足与障碍，对当今许多复杂的公共管理领域问题进行了深刻回应，为全世界公共事务的管理问题的解决提出了新的思路和应对策略。治理理论的核心思想在于公共事务的管理和组织中一元管理向多元治理的转变，要求政府、市场和社会以及其他利益主体通过和谐的合作协商达到全员的参与，实现“善治”和“共治”，这对健全和完善中国高等教育重点建设质量保障体系无疑具有理论阐释和实践参考价值。高等教育重点建设质量保障行动与治理理论密切相关，然而，在治理理论视域下，中国高等教育重点建设质量保障建设现状如何？存在哪些问题？治理理论如何有效保障高等教育重点建设的基本质量和质量的持续提升？这些问题都有待进一步深入地从理论和实践进行考察研究。综上，正是基于对高等教育重点建设质量的重要价值，对我国建设世界一流大学的特殊意义和现实境况的认识，以及治理理论的关键角色，本文采用比较研究以及案例研究的方法，从国内到国外、从零碎表象到系统实质、从典型特征到本质规律，结合当前中国特色高等教育重点建设的实际，对高等教育重点建设质量保障进行了系统研究。

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第2章   理论支点：国家高等教育重点建设质量保障的理论选择——治理理论

2.1 治理理论的阐释

2.1.1 治理的理论渊源

在西方国家中，“治理”一词作为日常用语，已有较长的历史。作为古希腊的一个政治术语，“治理”源自动词κ υ β ε ρ ν α ω ，意为操纵或控制，在柏拉图的著作中第一次出现并以比喻性方式被使用。该词随后在拉丁语和其他语言中得到传播①。法国学者让皮埃尔·戈丹（Jean-PierreGaudin）认为：“治理这个词从 13 世纪起就在法国阶段性地流行过。其最初的意思在很长时间内都是可以和‘统治、政府’以及‘指导、引导’画等号的。”近十多年来，“治理”一词广泛的见诸于各类人文社会科学的研究文献和论著中。作为一种研究的潮流，治理一词被各专业的研究者们赋予了各类的解释。“治理”一词似新实旧，历久弥新。汉语中，“治”也有治理之意，意味统治、管理。“治国无法则乱，劳心者治人，劳力者治于人”等，都是在统治和管理的意义上使用的。这一理解和阐释与英语中“governance”表达的意义相近。但是这与西方社会主流的“治理”的内涵还不尽相同。今天我们所论述的“治理”，是从原有解释中延伸和发展出来的一种具有时代演变的转化用语。托克（Gerry Stoker）认为，传统意义上的“治理”与“统治”是同义词，旧治理与统治在本质上没有差别①。总的来说，治理从处理公共事务的一系列过程和方法中脱胎出来，经历了统治、管理等含义的转变，最后又回到我们所言及的处理公共事务的过程与方法上来。

詹姆斯·N．罗西瑙（James N．Rosenau）是西方关于治理理论研究的最早发起者和创始人之一。关于治理，他认为，治理不同于统治，二者之间的区别明显，管理路径完全不同。治理是各种社会活动中所体现出来的管理机制，无论其是否得到正式认可，都能很好发挥管理效应②。相比统治而言，治理的目标更为明确，是多方共同目标的集合体，活动主体可以是政府、也可以是其他机构，活动目标的实现并非只有靠政府才可以实现。也就是说，“治理”在一定领域内，其内涵和包含的范围要比“统治”更为宽泛和丰富。它不仅包括政府的管理活动，也可以涵盖非正式的，非官方的管理活动③。

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2.2 高等教育准公共产品属性与重点建设的公共性

2.2.1 高等教育准公共产品的内涵

在新制度主义中，治理问题其本质上就是公共事务管理中物品和服务的供给问题。因此，在从治理的角度来讨论高等教育重点建设的问题之前，需要从物品分类的角度来理解和认识高等教育重点建设的服务属性。只有理解了服务属性才能更好的将质量保障问题从治理的角度进行深层次的分析。

要理解准公共物品的概念，首先必须厘清什么是公共物品（public  goods）。20世纪50年代，美国经济学家保罗.萨缪尔森提出了公共产品理论，他认为，社会的产品主要由公共和私人两种产品组成。公共物品或是产品具有非竞争性和非排他 性 。 纯 粹 的 公 共 产 品 必 须 满 足 三 个 特 征 ， 一 是 效 用 的 不 可 分 割 性（non-divisibility），二是消费的非竞争性（non-rivalness），三是受益的排他性（non-excludability）。由此，现实中纯粹的公共产品或是私人产品是极少存在的，大多物品都是介于公共产品和私人产品之间的混合物，也就是准公共产品①。

根据保罗.萨缪尔森公共产品理论的阐释，高等教育服务应该属于准公共产品，从公共经济角度来看，高等教育是造福人类的相对稀缺的资源，具备竞争性和排他性，也牵涉到相关的利益群体的利益问题。从生产角度来看，高等教育产品涉及到培养什么样的人，怎么样培养人，为谁培养人等公共选择问题。高等教育作为政府用以促进社会经济发展的重要工具，其准公共属性不言而喻，然而准公共物品概念又突现了公共物品的“拥挤性”特征即消费者数量达到“拥挤点”后，每增加一个人将减少原有消费者的效用，如人口过度膨胀后的公共环境问题、教育过度扩张后的教育质量问题。因此，当教育资源不足时，并非所有的人都能接受到优质的高等教育，也就是说在高等教育的服务在消费上是具有排他性的。因此，本文把高等教育界定为一种准公共物品，这种物品具有正外部性，，能够给相关利益群体带来一定的效益，这种物品的供给由政府与市场共同提供。

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第 3 章 现实境况：中国高等教育重点建设质量保障现状分析 .............. 45

3.1 宏观视角：基于国家层面“985 工程”“211 工程”重点建设质量保障体系现状 .......... 47

3.1.1 国家“985 工程”“211 工程”质量目标 ......... 47

3.1.2 国家“985 工程”“211 工程”投入保障 .......... 48

第 4 章  困境阐释：治理视阈下中国高等教育重点建设质量保障主要问题 .... 75

4.1 价值目标：导向性模糊 ........ 75

4.1.1 政治价值——为谁提供服务 ............ 76

4.1.2 经济价值——提供什么服务 .............. 77

第 5 章 区域经验：东亚国家和地区高等教育重点建设质量保障构建的比较 ... 93

5.1 东亚国家和地区高等教育重点建设质量保障的构建现状 ............... 93

5.1.1 日本 21 世纪 COE 计划：从大学高度自治到政府适度干预 .......... 93

5.1.2 韩国“BK21 工程”：政府控制与大学自治的相对平衡 ............. 98

第 6 章  建议方略：基于治理理论的中国高等教育重点建设质量保障再构建

6.1 国家高等教育重点建设质量保障深入构建的价值取向

6.1.1 立足人类发展，由“知识传播”向“文明进步”转变 

当今时代，决定人类生存活动的因素已经发生了巨大变化，高等教育建设的内涵也随着发生了变化。

第一，整个社会和人类生活已经发生了根本的变化，我们所处的是一个与过去极不相同的新世界。21世纪将是知识、信息和教育的世纪。“大学是研究和传授科学的殿堂，是教育新人成长的世界，是个体之间富有生命的交往，是学术勃发的世界”①。从理论和实践上对现实世界深入的解释、分析和综合，是今天的大学对人类生存生活应承担的重要责任。高等教育发展的好坏，可能决定中国现代化建设之进程、未来之兴盛。在此历史任务要求下，参与重点建设的高校应该根据自身定位，顺应发展新趋势培养大批高素质综合型人才、创新创业型人才。大学的基本职能是紧紧围绕知识活动来展开的，政府对高校的行政管理最根本的是要为知识活动做好保障与协调，这就要求政府在对高校的行政管理中要不断健全适应知识活动的科学决策和民主管理。

第二，科学技术发展已经成为经济与社会进步的强大动力，大学必须面对这样的挑战，努力解决科技与人类和谐共存、协调发展的问题。人类社会的不断发展史其深层次也是一部教育发展的动态史，这为以人为培养为主要职能的高等教育提出了严峻的挑战。经济全球化深入发展，加快了人才、科技、文化等要素在全球范围内流动，以新一代信息技术为核心的新一轮科技革命和产业变革正在孕育发生。现代科技和生产的发展，是以综合化为基本特征的，创新已经成为推动社会进步的第一引擎，科技创新无疑成为人类社会和国家进步发展的内生驱动。当今世界，人类正在迈进命运共同体。大学发展的历史就是一部创新的历史，大学自诞生以来，就被视为人类最常青的事业，其根本原因就在于大学以不断创新的方式自我发展。大学，尤其是世界一流大学正在以更加担当、更加开放的姿态，成为不同文明、不同国度之间的沟通桥梁，承担着破解人类面临的共性难题、服务整个人类发展的责任和义务。同时，随着知识经济时代的到来，世界一流大学的建设不仅关系着我国在世界经济、文化、科技和政治竞争中的地位，更是协调发展我国区域政治经济文化的重要手段。大学作为人类社会以及国家创新体系中的关键一环，作为人才第一资源和科学技术第一生产力的重要结合点，肩负着伟大使命和光荣职责。因此，中国建设世界一流大学和世界一流学科就要从人类命运共同体的长远发展目标出发，致力于培养全球性创新人才，开展跨国性科学研究，充分发挥在全球创新体系中的作用，创新文明、造福人类；同时，也必须充分发挥社会主义制度集中力量办大事的优越性，立足“国家需求和区域需要”，通过综合改革，优化教育资源配置，激发办学活力，用“中国智慧”实现高等教育更好更快地发展，为国家和区域经济社会持续发展作出更大贡献。

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第 7 章  结论展望

7.1 研究结论

党的十八大和十八届三中全会的胜利召开，具有划时代的意义，为我国勾勒出了全面深化经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等方面的改革发展蓝图。在这样一个关键历史时期，高等教育也必然要深度融入国家改革发展的大潮之中。实现“两个百年”的目标和中国梦，必须有高等教育作为强有力的人才支撑和智力支持。目前，从规模和数量上看，我国已成为高等教育大国，正努力迈向高等教育强国的行列。我国对高等教育投入的不断增加，高等教育毛入学率接近发展中国家平均水平，高校教师数量居世界第一，成为世界上出国留学人数最多的国家，约占世界留学总数的 15%，高校的国际声誉在发展中国家处于领先地位。总体来看，经过近 30 多年的建设，国家高等教育重点建设取得的成绩是巨大的。但与党和国家对国家高等教育重点建设期许相比，与社会各利益群体的热切期盼相比，与建设世界一流大学的目标相比，还存在不少差距，拔尖创新人才培养体系需要进一步完善，学术领军人物较为匮乏且数量增长缓慢，拔尖青年教师后继乏人，人均绩效偏低；学科布局结构不尽合理，顶尖优势学科较少，学科发展潜力没有得到较好激发；解决国家重大战略需求和科技前沿问题能力需进一步增强、重大理论创新不足，原创性、标志性成果偏少；社会服务实效有待提升，科技创新与经济社会发展结合不够有力，科技成果转化率不高；国际化步伐整体缓慢，实质性国际合作不够，国际对话与竞争能力亟待加强；治理能力和水平需要持续提升，管理重心下移需要进一步强化落实，高校办学主体地位没有得到充分凸显，大规模高校治理体制机制需要进一步探索完善，支撑保障能力需要进一步加强，资源配置需要进一步优化；一些历史遗留问题和地域限制因素仍没有得到很好破解。

从准公共物品的供给来看，要实现高等教育重点建设的建设目标，必须使其管理体制实现行政管理向公共治理的转变。随着中国高等教育重点建设日益成熟和完善，高等教育重点建设的投入日益增加，高等教育重点建设的面临的环境日益复杂，建设的任务也日益艰巨，参与重点建设的一流大学和一流学科都是国家高等教育竞争力的核心代表，是高等教育重点建设的国家队。要利用公平合理科学的遴选机制，提高高等教育重点建设的投入产出效益。在制定高等教育重点建设中长期改革与发展规划和深入推进新一轮“双一流”建设实践中，根据经济社会发展、教育形势变化和重点建设实际，要进一步调整和明晰了今后高等教育重点建设的指导思想、总体思路和战略目标，在坚持“育人为本、服务国家、开放发展、改革创新、突出优势、提升水平”的原则基础上，突出发挥参与重点建设高校的主体作用，积极引入第三方评估机构的作用，系统协调政府、高校和社会的作用，通过明确的目标，公开的遴选机制，公平的竞争渠道使得重点建设的高校和学科很好地参与进来。

参考文献（略）