我国地方政府债务风险评价及预警体系研究

发布时间：2017-03-01 14:51

第 1 章 绪 论

1.1 研究背景和意义
2008 年美国爆发了金融次贷危机，这对我国的对外贸易造成严重影响，直接导致我国出口受阻，国内投资严重下降。为缓解金融危机对我国经济造成的冲击，我国实行了积极的财政政策，与此同时还放宽了货币政策。2008 年底中央政府实施了“一揽子”投资计划，包括中央政府的四万亿投资计划和财政部代理地方政府发行地方政府债券，该计划极大地推动了国内投资规模[1]。“一揽子”投资计划的实施制止了经济下行的趋势，推动了国民经济增长。2009 年和 2010 年 GDP 增长速度分别为 9.2%、10%。但是“一揽子”投资计划在保证经济快速增长的同时，也使得地方政府债务规模急速膨胀，进一步加剧了地方政府债务风险。由 2012 政府债务统计报告可知，2008 年的经济刺激计划是导致地方政府债务激增的根本原因。截至 2012 年底，全国地方政府债务规模达到 10.7 万亿元，其中，将近一半的政府债务产生于 2009年和 2010 年。随着地方政府债务规模扩大，地方政府财政收入却不断减少，也就说地方政府的偿债能力正在减弱。2010 年末我国地方本级财政总收入为 7.3 亿，其中包括中央对地方转移支付和税收返还[2]。即使将地方政府全部收入用来偿还政府债务，仍不足以偿还，由此可知地方政府债务风险问题不容小觑。从欧洲主权债务危机中，我国政府也认识到政府过度举债的弊端。地方政府应该清醒认识到政府债务的两面性[3]。地方政府一方面要充分利用政府债务工具，在合理范围内，利用其为地方经济发展筹集资金，实现资源优化配置，充分发挥政府债务的积极作用。另一方面要对地方政府债务进行科学管理，及时偿还到期债务，保证地方财政稳定运行，防范地方政府债务风险。因此，如何建立一套有效的政府债务风险管理体系，已成为社会各界急需解决的问题。
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1.2 国内外研究现状
由于西方国家经济发达，所以西方学者很早就对政府债务风险问题进行研究，其中大多数研究成果产生于上世纪七八十年代，这与当时的经济发展情况密切相关。首先，介绍经典财政联邦理论。该理论产生于上世纪 60 年代，以 Tiebout Musgrave和 Oates(1967)为代表，他们主要研究了政府举债的必要性和可行性。他们认为：在特定经济形势下，地方政府在合理范围内举借债务是可取的，这不仅能推动地方经济发展，而且还能实现资源优化配置，提高社会生产效率[4]。在上世纪 80 年代美国出现了财政赤字和贸易赤字现象，这引起了当时众多学者的讨论。Joseph EugeneStiglitz(1986)在对该现象进行研究以后得出以下结论：政府债务的风险大小取决于债务资金的利用方式。他认为如果地方政府将债务资金用在学校、道路等公共基础设施项目上，那么债务风险很低，因为这些项目在未来将取得巨大的经济效益和社会效益。如果地方政府将举债得来的资金用在工资支付或者民众消费上，这样的政府举债行为是不合理、不可取的。因为这种举债行为不仅影响社会福利，而且还会弱化政府未来清偿债务的能力，进而产生巨大的政府债务风险[5]。上世纪 90 年代，，Alessandro Missile(1997) 以经合组织成员国为研究对象，主要分析了财政政策稳定性对地方政府债务管理的影响。Alessandro Missile 经过研究认为地方政府在合理范围内举借债务有利于经济增长[6]。
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第 2 章 本文相关概念和理论基础

2.1 地方政府债务的相关概念
各门学科对债务作出了不同的解释。因此，债务有多种含义。从法律角度讲，我国民法规定“债是按照合同的约定或依照法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利和义务关系，享有权利的人是债权人而负有责任的人是债务人，债权人有权要求债务人按照合同的约定或者法律的规定履行义务。”从会计角度上讲，债务是指由单位或个人承担的现时义务，该义务是由过去交易、事项形成的,它预期会导致经济利益流出[20]。债务包括短期借款、长期借款应付账款等；从经济学角度上讲，债务是指期到期，负有偿还责任的主体必须返还的资金。债务基本形式为借款、本金和利息；《财政总预算会计制度》规定:“负债是一级财政所承担的能以货币计量，需以资产偿付的债务。包括应付款项及按法定程序及核定的预算举借的债务、借入的财政周转金等。”由定义可知：债务本质上是一种权利和义务关系，它通常涉及债权人和债务人。对于地方政府债务的概念，许多学者做了相关的解释。总体来讲，地方政府债务的概念主要有两种表述方式，其分别站在了法律角度和财政角度。在财政角度而言，地方政府债务指地方政府为履行政府职能，以自身信用为基础举借债务而采用的一种收入手段。站在法律角度而言，地方政府债务指地方政府作为债务人，要按照协议或者合同的约定向债权人承担的资金偿付义务[21]。对于地方政府债务种类而言，世界银行经济学家 Hana Polackova(1998)在对地方债务特点分析的基础上，将政府债务划分为四种，即地方财政直接隐性债务、地方财政直接显性债务、地方财政或有隐性债务、地方财政或有显性债务。这种对地方政府债务的分类得到学术界普遍认可和推广。
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2.2 地方政府债务的理论基础
上世纪末，奥地利和意大利学者首次提出了公共产品理论，萨缪尔森进一步丰富和发展了该理论。公共产品理论是新政治经济学的基本理论，它主要讲述了政府与市场的关系、公共产品的供给与需求等问题。公共产品理论在一定程度上解释了政府举债的原因[22]。在市场经济条件下，市场在资源配置中起基础作用，它是调节经济活动的基本手段，但是市场不是万能的。在一定经济领域内，市场是失灵的，例如垄断、公共产品等。公共产品理论将社会产品分为公共产品和私人产品，公共产品的不同之处就是非竞争性和非排他性。正是由于公共产品的非竞争性和非排他性才导致了市场失灵，即市场在提供公共产品上是低效的或无效。政府作为社会经济的管理者，应该按照效用最大化原则承担起提供公共产品的责任。按照提供主体的不同，公共产品可以分为全国性的公共产品和地方性公共产品，全国性的公共产品由中央政府提供，例如义务教育、国防、社保等；地方性公共产品由地方政府提供地方政府，例如基础教育设施、道路等。政府提供公共产品时，必须要有针对性，切不可千篇一律，一刀切。各个地区的居民都有自己的消费习惯和风俗习惯，因此，每个地区对公共产品的需求标准是不一样的。由于地方政府对当地居民的需求情况相当了解，所以地方政府提供地方性公共产品会更加有效，合理。反之，中央政府提供这些公共产品就显得不太合适。地方政府在提供公共产品时，必然形成财政支出，按照普遍划分标准，财政支出可以分为经常性支出和资本性支出。经常性支出主要针对的是政府当年提供的公共产品，例如社会保险、社会医疗等。这些公共产品由当年财政收入负担即可。资本性支出主要针对的是那些建设周期长、投资大的项目。由于这些项目将在未来很长一段时间内取得投资收益来弥补当前的投资，所以当前政府可以举借债务来进行投资，用项目未来取得投资收益来偿还债务。由此，地方政府债务出现。
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第 3 章 我国地方政府债务现状及风险成因分析...... 14
3.1 我国地方政府债务现状............ 14
3.1.1 我国地方政府债务的来源及用途..... 14
3.1.2 我国地方政府债务面临的风险.......... 15
3.2 我国地方政府债务风险成因分析.... 16
3.3 本章小结........... 19
第 4 章 地方政府债务风险评价及预警分析..... 20
4.1 地方政府债务风险的评价....... 20
4.1.1 政府债务风险的评价指标......... 20
4.1.2 政府债务风险的评价方法......... 20
4.2 地方政府债务风险预警分析............ 21
4.3 地方政府债务风险实证分析............ 25
4.4 本章小结.......... 33
第 5 章 发达国家地方政府债务风险管理经验借鉴........... 34
5.1 美国地方政府债务风险管理经验借鉴.... 34
5.2 日本地方政府债务风险管理经验借鉴.... 37
5.3 本章小结.......... 38

第 6 章 防范地方政府债务风险的政策建议

6.1 建立科学的政府行政体制

在借鉴日本地方政府债务风险管理经验时，我们可知，日本的行政管理体制与我国相似，所以在转变政府职能方面，我国可以借鉴日本的相关成功经验。目前，我国正处于经济转轨时期，由于社会主义市场经济体制尚未完全建立，所以市场经济中仍存在计划经济体制的诸多弊端 。其中，最为明显的表现为政府过度干预经济，政企职能不分。在经济建设过程中，政府过多地履行市场职能，投入大量的人力、物力进行地方经济建设，直接导致地方政府债务过度增长，加剧了债务风险。为了合理防范债务风险，地方政府必须划清政府与市场的界线，早日实现服务型政府的目标。一方面，将政府职能逐步转向公共服务和公共管理上面来，重点关注纯公共产品的生产，避免政府过度参与市场经济活动，对于地方经济建设，例如基础设施建设，应建立市场运作机制，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，以最少的政府支出提供更多的公共产品和公共服务。另一方面，提高财政资金的效益和效率，合理编制财政预算，避免资金闲置和资金短缺并存的局面。继续深化行政事业机构的改革，精简机构和人员，严格控制“三公”费用的开支，减少财政资金需求。

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结 论

现阶段，我国政府债务呈现出规模大、结构复杂等特点，这对我国政府债务管理提出了严峻的考验，对于如何防范政府债务风险问题显得尤为迫切。众所周知，风险预警是防范政府债务风险的关键环节，因此，政府债务风险预警体系研究对于防范政府债务风险和规范政府债务管理有着重大意义。本文利用因子分析法对我国28 个省及直辖市的债务风险进行衡量后得出以下几个结论：
(1)在政府债务风险预警研究中，本文选取了 13 个相关指标并且利用主成分分析法确定了四个主成分因子。由得分系数矩阵可知：四个主成分因子分别是政府支出风险、政府偿债风险、债务规模风险以及宏观经济风险。
(2)我国政府债务风险主要集中在中西部地区，主要是因为中西部地区经济欠发达，地方政府自身财政收入有限，加上基础设施建设快速发展，资金需求量大从而产生大量地方政府债务。相比之下，东部地区经济发达，财政收入雄厚，有很好的偿债保障，故东部地区政府债务风险相对较低。
(3)在借鉴美日发达国家政府债务风险管理的基础上，结合我国政府债务风险现状，本文提出了防范政府债务风险的政策建议，包括转变政府职能，建立服务型政府；完善官员政绩考核制度；整顿并规范地方融资平台等。
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参考文献(略)

本文编号：246684